政府市政工程审计存在的问题与对策——以运河水系项目专项审计为例

林楠LIN Nan

（沈阳建筑大学，沈阳 110168；沈阳市绿化建设集团有限公司，沈阳 110006；沈阳市城市管理综合行政执法局项目部，沈阳 110013）

0 引言

政府市政工程有力推动了国民经济发展，有效提高人民生活水平，改善了百姓生活质量，极大促进社会发展进步。由于市政工程项目建设周期长、投资金额大、涉及环节多、专业性强、技术复杂性高，这就要求建设单位有较高的项目管理水平。近些年，随着社会经济发展的步伐加快，政府投资市政项目越来越多，投资金额也越来越大，亟需确保政府投资得到有效使用，加强对市政工程项目实行工程审计。审计工作的开展可以有助于建设单位合理确定工程造价，提高项目管理水平。

1 项目背景

1.1 项目基本情况 沈阳市运河水系环境综合提升改造项目（以下简称运河水系项目）列入2019 年城建计划，计划总投资57400 万元，2019 年计划投资20000 万元，建设期限为2019 年至2020 年。运河水系项目包括新开河河道杂物清理、南运河河道杂物清理、新开河淤泥处置、南运河淤泥处置、运河护岸维修改造、运河景观闸改造、运河加水点建设、运河绿道工程、运河绿化景观提升及附属设施建设和运河智能化建设10 个项目，涉及南运河，新开河和卫工明渠3 条运河。新开河河道杂物清理、南运河河道杂物清理、新开河淤泥处置、南运河淤泥处、运河护岸维修改造、运河景观闸改造和运河加水点建设7 个项目于2019年2 月陆续开工建设。截至2020 年3 月末，新开河河道杂物清理、南运河河道杂物清理已完成并办理竣工备案手续。新开河淤泥处置、南运河淤泥处置工程已完工，正在办理竣工验收手续。运河护岸维修改造工程、运河景观闸工程和运河加水点建设工程3 个项目尚未全部完工。

截至2020 年3 月末，运河水系项目收到市财政拨款20000 万元（其中2019 年收到项目资金12500 万元，2020年1 月收到项目资金7500 万元），累计支出11201.28 万元，账面余额8798.72 万元。

1.2 审计调查实施情况 本次审计调查主要抽查了2019 年实施的新开河河道杂物清理、南运河河道杂物清理、新开河淤泥处置、南运河淤泥处置、运河护岸维修改造、运河加水点建设等项目建设情况，计划投资合计21800 万元，占运河水系项目总投资的38%。

2 审计调查评价意见

审计调查结果表明，建设单位重视运河水系项目建设工作，成立了以局长为组长的运河水系综合提升改造工程指挥部，制定了《沈阳市执法局运河水系环境综合提升改造工程质量管理办法》和《沈阳市执法局运河水系综合提升改造工程管理人员廉政工作制度》。建设单位克服了工期紧、任务重等困难，基本履行了法人责任制、招投标制、合同制和监理制。新开河和南运河淤泥处置后实现资源化利用，为全市河道底泥以及污水处理厂污泥治理和循环利用探索了新的途径，具有较好的借鉴意义。

但是在审计调查也发现，项目进度管理、合同管理和质量管理等方面存在一些问题，应采取措施予以解决。

3 审计调查发现的主要问题

3.1 项目法人责任制方面存在的问题 建设主体责任制落实不到位，项目组织管理系统不完整。建设单位成立了运河水系综合提升改造工程指挥部，并将指挥部作为工程管理的临时机构，但在项目开工前明确单位项目负责人，而是将项目管理公司管理人员作为建设单位项目负责人，所以建设单位对项目管理的主体责任落实不到位。同时在项目建设过程中，指挥部人员变动较大，项目组织管理体系不完整，内控制度不健全，导致建设单位在质量管理、合同管理和投资管理等方面存在管理不到位的问题。

上述行为违反了《住房城乡建设部关于印＜建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法＞的通知》（建质[2014]124 号）第二条“建筑工程开工建设前，建设、勘察、设计、施工、监理单位法定代表人应当签署授权书，明确本单位项目负责人”[1]的规定。

3.2 部分项目建设进展缓慢 部分项目未按计划完工，2019 年城建计划运河护岸维修改造工程、运河景观闸工程和运河加水点建设工程等3 个项目于2019 年完工。但审计抽查发现，截止2020 年3 月末，上述3 个项目建设进展缓慢，仍未完工，上报完成产值占中标金额的73%。如，运河护岸维修改造工程仍有部分自嵌式挡墙、压顶和绿化工程未完工；运河景观闸工程仍有木地板、绿化、张拉膜亭、台阶、电气工程未完工；加水点工程泵站电力线和水鹤等工程尚未完工。由于项目进度滞后，施工现场封闭时间较长，影响了部分市民出行和休闲健身。同时，审计调查发现，2020 年实施上述项目中，与运河绿道工程和运河景观提升及附属设施建设项目存在交叉作业，增加了现场组织管理难度，影响了运河水系项目整体实施进度。

3.3 政府采购和招投标方面存在的问题

3.3.1 个别服务未履行政府采购程序 审计调查发现，在确定新开河杂物清除及淤泥处置项目和南运河杂物清理及淤泥处置项目环境影响评估编制单位过程中，未履行政府采购程序，签订技术咨询合同，合同金额分别为82万元和54 万元。上述行为违反了《政府采购非招标采购方式管理办法》（中华人民共和国财政部令第74 号）“第三条采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：（二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务”[2]的规定。

3.3.2 部分招标文件设置资质要求偏高，限制了部分符合条件的潜在招标人参与投标 ①运河绿道工程中照明工程施工一标段和二标段合同估算价均为750 万元，招标文件要求施工单位资质为城市及道路工程专业承包资质以及，但是按照《建筑业企业资质标准》规定，城市及道路照明工程专业承包二级资质可承担单项合同额不超过1200 万元的城市与道路照明的施工，招标资格要求高于招标工程实际情况所需要的资质等级要求。②运河绿道工程中标线及附属设施工程概算投资额为546.53 万元，该项目监理招标文件要求资质等级为工程监理综合资质或者市政公用工程监理甲级资质，按照《工程监理企业资质管理规定》专业丙级资质可承担风景园林工程总投资1000 万元以下项目的工程监理业务，招标资质要求高于招标工程实际情况所需要的资质等级要求。上述行为违反了《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建市[2005]208 号）“二、完善资格审查制……对潜在投标人或者投标人的资格审查必须充分体现公开、公平、公正的原则，不得提出高于招标工程实际情况所需要的资质等级要求”的规定。

3.4 合同管理方面存在的问题

3.4.1 合同执行不到位，部分施工单位项目经理未按合同约定到施工现场管理 建设单位与施工单位签订的施工合同约定，施工期间项目经理必须在场。由于建设单位对施工单位项目经理管理不严格，南运河河道杂物清理一标段项目经理未到现场履行管理职责，运河护岸维修改造四标段等17 个标段项目经理部分时段未到现场履行管理职责，合同条款执行不到位。

3.4.2 合同签订把关不严，合同内容与招标内容不一致

运河水系工程环评咨询服务单位招标文件明确，招标范围包括编制运河护岸维修改造和运河智能化建设等6个项目的环境影响报告表。建设单位在于中标单位签订的技术咨询合同中未包括运河智能化建设工程内容，与招标文件要求不一致，但合同金额却与中标金额相同，均为128 万元，合同签订环节把关不严，存在资金损失风险。

3.5 工程质量方面存在的问题 审计调查发现，建设单位对工程质量控制管理不严格，部分运河护岸维修改造工程存在质量安全隐患。

3.5.1 挡墙注浆勾缝质量不合格 审计现场抽查发现，2019 年实施的运河护岸维修改造工程八标段望湖桥至文体桥之间部门翻建挡墙、注浆勾缝质量不合格，出现严重疏松脱落现象，涉及问题挡墙1113.7 米，其中和平桥到文体桥涉及翻建挡墙84.5 米，望湖桥到和平桥涉及挡墙勾缝692.8 米，和平桥到文体桥涉及挡墙勾缝336.4 米。

3.5.2 电气工程未按施工图施工存在质量安全隐患2019 年实施的与运河护岸维修改造工程九标段涉及灯杆内断路器为带漏电保护功能的微型断路器，审计调查发现，现在实际使用无漏电保护功能的熔断器（型号为友豪电气RT14-20），同时接地线未连接，不符合涉及要求，存在质量安全隐患。

3.5.3 未按设计要求铺设土工格栅存在质量安全隐患运河护岸维修改造工程二标段宁山路桥到崇山东路桥段右岸，施工图实际自嵌式挡墙砌块下铺设土工格栅，审计现场调查发现，施工单位并未铺设土工格栅，影响自嵌式挡墙的稳定性，存在质量安全隐患。审计还发现宁山路桥到昆山东路局部自嵌式挡墙线型不平顺、宁山路桥到崇山东路桥段左岸回填土宽度不够的问题。

3.5.4 种植土砂石量较大 运河护岸维修改造工程一标段施工图设计要求，种植土应不含砂石、建筑垃圾，施工单位应对现场使用的种植土进行土壤检测，并将检测结果提交业主和景观设计师认可得到书面确定后可施工。设计现场抽查新开河东北大马路至小什字街间右岸发现，部分种植土中砂石含量较大。审计调查还发现，施工单位并未对土壤进行检测，建设、监理单位也未要求施工单位对种植土进行检测，无法确定种植土是否符合设计要求。

3.5.5 耐冲刷草坪返青率较低 审计现场调查发现，春季新开河护岸维修改造一标段闸门至凌云桥段，右岸耐冲刷草坪大面积未返青，左岸草坪返青率也不足50%。经建设单位对一标段约10 万平方米耐冲刷草坪自查，均存在返青率较低的问题。

3.5.6 新开河杂物清理工程设计不到位，导致设计标高与实际标高偏差较大 设计单位采用以前年度标高数据，导致新开河河底设计标高与实际标高偏差较大，部分点位标高偏差达0.7 米。

3.6 投资控制方面存在的问题 审计抽查发现，建设单位对施工单位上报已完工程内容和工程量审核把关不严，存在财政资金损失风险隐患。

3.6.1 合同审查不严格，多支付环评费 审计调查发现，建设单位在合同签订和资金支付环节把关不严，多支付环境影响报告编制费6.19 万元。一是合同内容不合理，合同内容包括不属于编制环境影响评价报告范围的专家费和会议费，多支付5.13 万元；二是资金支付环节把关不严，支付并未实施的新开河地下水监测费用1.06 万元。累计多支付环评费6.19 万元。

3.6.2 虚增未实施的草坪排水沟工程造价，多支付工程进度款 运河护岸维修改造工程一标段在实施过程中，经建设单位、设计单位同意取消了草坪排水沟工程，施工单位实际也未实施草排排水沟工程，但建设单位对施工单位报送的完成投资报表审把关不严，确认了耐冲刷草坪排水沟工程造价10.54 万元，并已向施工单位支付工程进度款8.96 万元。

3.6.3 核定杂物清理和淤泥处置工程量不准确 新开河和南运河杂物清理工程的工程量确认单核定清理杂物7422 车、116223 立方米、审计调查期间，重新核定清理杂物7318 车、114539 立方米，核减104 车、1684 立方米，核减工程造价9.57 万元，其中已支付工程进度款8.13 万元。由于杂物清理工程量较少，对应淤泥处置工程的淤泥处置量亦同步减少。按支付进度款时暂定单价计算，核减工程造价24.65 万元，其中已支付进度款20.95 万元。

3.7 资金管理和使用方面存在的问题

3.7.1 部分已完工程剩余建设资金较大 新开河河道杂物清理项目、南运河河道杂物清理项目、新开河淤泥处置项目和南运河淤泥处置项目于2019 年末完工，项目到位资金5411 万元，经建设单位测算，项目预计总投资4473 万元，剩余资金938 万元。

3.7.2 财务核算不规范，未按项目单独核算 建设单位将新开河河道杂物清理、南运河河道杂物清理等10 个项目均在“500104 非同级财政拨款支出”科目核算，未按项目单独核算。上述行为违反了《基本建设财务规则》（中华人民共和国财政部令第81 号）第七条“项目建设单位应当做好以下基本建设财务管理的基本工作：……（二）按项目单独核算，按照规定将核算情况纳入单位账簿和财务报表”的规定。

4 整改情况及对策

4.1 认真落实建设单位主体责任 作为建设单位要认真落实项目建设过程中的主体责任，明确单位项目负责人，进一步提升建设管理水平。一是要完善建设单位项目组织管理体系，明确关键管理岗位人员，明细管理责任，确保项目管理全覆盖、无死角；二是加强内控制度建设，建立和完善合同管理、投资控制管理等内控制度建设。

4.2 加快项目建设进度 强化项目组织管理，加快项目建设进度。对进度滞后的项目加大组织力度，增加人员、物资投入，加大工作强度；统筹规划尚未完工的项目建设，合理安排交叉作业工序，倒排工期，确保按工期假话全面完成建设任务。

4.3 严格实施政府采购和招投标 在项目招标工程中，严格执行《建筑企业资质标准》《工程监理企业资质管理规定》《中华人民共和国招标投标法》等相关法律法规的规定执行，确保对潜在投标人公开、公平、公正的原则，合理确定投标人资格条件。

4.4 强化合同管理工作 加强合同管理工作，合同签订与进度款拨付时，要根据项目执行情况对合同价款重新核定，避免财政资金损失。严格按照合同约定强化对施工单位人员管理，项目经理应按合同履约，并严格执行合同预定的违约条款，确保合同执行到位。在审计过程中已及时整改，给与相关责任单位通报批评，对相关责任人进行了批评教育，依据合同对相关责任单位进行处罚，责令责任单位完成依据企业规章对相关责任人进行处理。

4.5 加强工程质量管控 对质量不合格的问题在审计期间积极组织整改，组织施工单位对具备施工条件的部位更换了种植土，并对种植土进行取样送检，建设单位、设计单位、监理单位根据检测结果，确认种植土符合要求。分析草坪返青率低的原因，并采取有效措施确保耐冲刷草坪质量合格。做好整改工作的同时，今后严格按照规范和设计要求做好质量验收工作。加强对设计单位管理，提高施工图设计质量，减少施工过程中的设计变更行为。针对质量管理存在的问题，建设单位应切实加强工程质量管控工作，严格按照规范和设计要求做好质量验收工作，避免类似问题再次发生，实现项目建设目标。

4.6 严把关键环节投资控制 对超额拨款付费用进行追缴，在决算中对相关施工企业支付工程款予以核减。对相关责任人进行教育，并以此为鉴开展自查，加强日常监管。应切实加强合同内容审核、工程量确认和工程款支付等关键环节把控，在后续支付合同款和竣工结算审核中严格把关、据实结算，防范财政资金损失风险，确保财政资金安全。

4.7 强化项目资金管理和使用 建设单位根据主管部门意见对剩余工程建设资金进行返还。建设单位财务部门在财务核算中按项目名称进行单独核算。针对项目建设进度慢、资金支出比例低等问题要及时查找问题，解决问题。加强统筹协调，大力加快项目进度，根据进度情况及时拨付项目资金。规范操作，完善资金支付程序。

5 结语

市政工程建设关乎民生，对提高社会效益和经济效益起到重要作用[3]。在市政工程管理进行审计，对提升工程项目管理综合质量十分重要。希望通过工程审计，实现促进完善内部控制、促进落实管理责任、促进提高资源绩效的目的[4][5]。