自然资源管理体制改革背景下复合型人才队伍建设研究

●郝小艳

改革开放以来，中国已进行了8 次国务院政府机构改革，力图降低行政成本，提高行政效率，目前，国务院组成部门已由1982 年的100 个削减为2018 年的26 个。其中，为统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，2018 年党的十九届三中全会审议通过的国务院机构改革方案，将国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部门职责进行了优化整合，组建了自然资源部。

一、机构改革背景下人才发展现状及存在的问题

（一）机构内部职能分工不合理

截至2018 年年底，我国各省份的省级机构改革方案已全部获中央批复同意，2019 年，市级自然资源和规划部门的机构改革步入全面实施阶段。业务职能的整合，势必对现有的管理体制、配套机制以及人员结构等带来新的机遇和挑战，这不仅仅是国土和规划业务的重组，而是机构职能的流程再造。事实上，很多基层部门，改革完成后，规划和国土也并未真正融合，上至分管领导下至普通科员，仍旧规划是规划，国土是国土，各自对于对方的领域不是太了解，沟通协调效率不高，影响整体工作效能。同时，机构改革后部门负责人对于新划转进的分管领导、各科室职能以及科室负责人都需要充分熟悉了解后，才能进行科学合理的统筹再分配，存在较长时间的过渡期。

（二）人员配置不合理

国土和规划部门整合之后，不仅面临机构内部科室职能的流程再造，人才资源的优化整合则更为重要。整合之初，只是把各部门工作职责和工作人员进行了流程上的简单划转，同时，规划和国土所在领域的专业知识及技术操作存在很大的不同，各自的工作人员对于对方的业务知识、法律法规等相关内容可以说基本不了解，上层领导对于基层人员的业务能力也不熟悉，所以在科室职能没有进行大规模调整的情况下，科室内部人员基本会保持不变，分工就会显得较不合理，很大程度上存在有工作能力的人员长时间闲置，而在工作岗位的人员却能力有限，造成机构人才资源的极大浪费。

（三）人才发展渠道不畅通

人才的合理流动是实现人力资源有效配置的必然选择，对于促进人力资本增值，充分发挥人才效能，推动社会和谐发展具有重要意义。然而在实际工作中，受传统思想的影响，很多职能部门人才流通渠道并不通畅，人才使用效率不高。机构改革后，虽然工作职责发生了很大变化，但是人员横向流动明显不足，优秀年轻干部的上升空间也明显受限。

二、机构改革背景下人才发展问题剖析

（一）机构改革步伐缓慢

自古以来，凡是大刀阔斧的改革，都存在或多或少的阻力，更何况这次改革既包括从上至下机构职能的改革，也包括将主体功能区规划、国土规划、城乡规划等多个规划整合至一张蓝图，即国土空间规划体系的建立。本次改革不仅仅是一个职能部门内部简单的调整变动，而是从国家部委层面多个职能部门工作职责的优化整合；不仅仅是单纯的人员整合，而是深层次的职能整合。自上而下的推动需要时间，也更需要领导魄力才能保证尽可能地缩短过渡期。至今，仍有很多的基层职能部门并没有真正地达到深层次的整体融合，只是完成表面简单的部门组合而已。

（二）本位主义思想严重

机构改革后，很多地方的基层组织中规划部门和林业部门都是职能及人员整体划转至国土部门，划转后办公场所宽裕的情况下，划入部门可以全部接收，改革后在同一地点办公，也有一些地方机构改革后，没有足够的办公场所，有可能存在职能已划转，但人员还在原单位办公地点办公，相互了解就比较困难。同时，上至分管领导下至普通工作人员，都或多或少存在本位主义思想，即使工作职责已被划走，分管领导也不想把自己的得力下属借调至其他部门工作，也有的工作人员本身就不想离开自己工作多年的科室而去一个全新的不太熟悉的环境工作，存在一定的畏惧心理。

（三）人才培育体系缺乏

完善的人才培育体系对于提升机构工作效率，吸引、留住和激励人才具有重要意义。在上升空间狭窄的情况下，定期的理论和知识的培训也能够增加人才队伍的归属感、忠诚感和工作满意度。但是机构改革后，在工作职责发生较大变化的情况下，很多部门对于相关的政策解读、各专业领域理论知识及技术操作能力的综合培训并没有及时跟进，一定程度上增加了工作人员心理上的不安全感和畏惧感，从而产生对机构内部科室之间横向流动的抵触情绪，也对自身的上升空间感到迷茫，导致工作主动性和积极性的大幅度下降。

三、机构改革背景下复合型人才发展思路

自然资源管理体制的改革，不仅仅是名称的转换、职能的调整，更是着眼于未来发展需要而进行的全面深刻彻底的改革，是机构、技术、人员、工作等全方面的深度融合，为此，多个专业领域的职能融合必然会对多功能、复合型人才的需求提出更高的要求。有研究者从学科专业角度入手指出：复合型人才的培养是以跨学科或跨专业为前提的，其基本目的是培养出能系统地掌握两个学科或专业的知识与技能的人才，能够解决涉及多重或交叉学科实际问题的高素质人才，包括知识的复合、能力的复合以及思维的复合等多方面。也有研究者从培养模式为切入点指出：复合型主要为人才知识结构和能力的复合及人才培养模式的复合。也有研究者从复合型人才的培养目标入手，指出了四个相互关联且逐步渐进的方面，分别为知识面广、知识交融度高、思维辐射宽与社会适应能力强。不管从哪个角度出发，知识、能力、思维等方面的复合都是新时代复合型人才必备的综合素质要求。

（一）机构职能的流程再造，为复合型人才队伍的建设提供发展平台

自2018 年自然资源部成立以后，各地陆续完成了规划、国土、林业部门的重组合并，业务流程再造工作也陆续在全国展开。机构改革后，各地新成立的自然资源局需打破条块分割，深度融合规划、国土等业务领域，重新整合科室职能，优化业务流程，实现“全链条”业务流转，从而提高行政审批效率。例如：东莞市自然资源局紧紧抓住机构改革的契机，全面优化部门的机构设置、职能分工和权责划分，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，最大限度整合分散在不同部门的相同或相似职权，切实解决权责界定不清、职能交叉重叠、管理权限分散、容易缺位或扯皮等问题，全面增强了提升执行力的制度力。机构业务流程再造在提升机构行政办公效率的同时，也对工作人员的综合素质提出了更高的要求，不仅要具有规划方面的知识，而且要具有国土方面的知识，甚至还需要对国土空间规划信息管理平台的建设使用等都具有相当程度的熟悉和了解，不仅要有知识方面的融合，而且在工作实践中需要具备高度的复合型思维，这对复合型人才队伍的建设具有极大的助推作用。

（二）创新人才培育体系，为复合型人才队伍的建设提供制度条件

机构改革后，为尽快熟悉并适应优化整合后新的业务流程模式，就需要及时对机构合并后现有的工作人员进行规划、国土、林业等相关知识的综合培训及学习。首先，摸清家底，了解机构合并后所有工作人员的年龄结构、学科背景、工作履历、培训经历等数据信息，在对人才信息基本了解的基础上，进行合理的调整和再分配；其次，结合新的业务流程以及国土空间规划相关信息，系统性、开放性地开展各类培训，通过培训记录，筛选一部分肯干、肯学、肯钻研的年轻干部进行针对性的综合类业务知识培训，分阶段制定培训计划，如期完成培训目标；第三，结合工作实际，多样化培训与开发方式，可以采取视频讲座、专家座谈、职位轮换、职位扩大化等方式挖掘人才潜力，深度培养复合型人才。

（三）建立开放性图书资料阅览中心，为复合型人才队伍的建设提供精神土壤

规划、国土、林业等部门合并后，自然资源系统工作职责进一步扩大，划转进的工作人员理论知识、工作实践背景存在很大程度的不同。业务流程再造、科室职能调整、人员结构重新分配等措施虽然一定程度上可以使单位运行更加顺畅、更加科学合理，但是要想使改革后的机构可持续、高效率发展，就需要机构现有单一型人才向复合型人才转变，需要人们及时、持续地吸收规划、国土、林业等各专业领域相关法律、法规、政策以及专业的理论知识等，培训虽然可以短期内达到良好的效果，但是长远的发展更需要人们持续不断的自我学习，只有具备复合的知识，复合的工作技能，才能逐渐培养人才队伍复合的工作思维。及时更新的图书阅览资料可以持续性地丰富人们的知识储备，从而指导工作实践。

（四）建立人才数据库，为复合型人才队伍的建设提供信息基础

现阶段国土空间规划体系的建立，涵盖了主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等内容，但又不仅仅是上述规划的简单堆砌，而是有机结合、相互渗透，这就需要工作人员具备较高的综合素质，为此，学科交叉、知识融合、技术集成的复合型人才应运而生，他们思维复合、能力复合、知识复合，能够在很多专业领域大显身手。职能部门可以结合机构人才培育现状，建立完善复合型人才队伍数据库，并及时更新数据信息，做到不管机构怎么改革，领导怎么更替，人才队伍数据信息随时拿来即可以用，便于领导随时进行科学合理的职能分工，提升部门整体工作效率。

四、结语

自然资源管理体制改革后，新组建的自然资源部门要想切实履行职责，全面提升对自然资源统一管理和系统治理的科学水平，就需要有全新的理论体系作指导，需要有强大的全流程技术体系做后盾，更需要有综合性、专业性很强的人才队伍做支撑。加之在国土空间规划体系建立的大背景下，培育一支既熟悉经济、规划、国土、林业等相关理论知识，又了解业务全流程技术操作的复合型人才队伍，对于职能部门工作效率的提高以及机构工作体制的创新发展具有重要的现实意义。