国家审计促进乡村振兴实践路径构建

●陈俊良

习近平总书记强调：“实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代做好‘三农’工作的总抓手。”接续推进乡村振兴这一关系党和国家全局的重大战略，必须充分发挥国家审计在资源的分配和使用过程中的积极作用，不断化解和防范战略实施过程中的风险，提高社会公共资源使用绩效，提升人民群众的获得感和满意感。

一、引言

国家审计是国家治理的重要制度基石，其通过事前的预防和预警、事中的揭示纠偏和事后的反馈抵御发挥监督治理的功效[1]。通常而言，“委托—代理”理论和公共受托责任理论是国家审计的理论基础与底层逻辑[2]。国家审计是提升公共资源分配和使用效率的重要制度保障，也是促进乡村振兴战略实施的必要条件。

中国知网（www.cnki.net）检索“国家审计”“乡村振兴”等关键词，检出的现有国家审计促进乡村振兴的相关文献集中在经验总结与理论探索的两个方面：一是在脱贫攻坚、精准扶贫中国家审计经验的总结，关注国家审计促进脱贫攻坚的做法、成效和启示[3]，脱贫攻坚政策落实跟踪审计[4-6]；另一方面是在探索国家审计对于乡村振兴的促进作用的理论，关注的方面包括国家审计对乡村振兴促进作用的机制和路径[1,7]，国家审计促进乡村振兴与脱贫攻坚衔接过程中的政策落实[8-10]。由上述分析可以看出对于国家审计促进乡村振兴的理论研究呈现出分散化、碎片化的形态——相关研究仍处于起步阶段。

综上所述，对于国家审计在促进乡村振兴中的理论机制及现实路径仍缺少系统性研究。基于上述分析，本文将结合国家审计在乡村振兴中的现实衡量，分析国家审计促进乡村振兴的理论机制，并提出国家审计促进乡村振兴的实践路径。

二、国家审计促进乡村振兴需要处理的三个关系

促进乡村振兴战略的实施，国家审计需要首先处理好国家治理与农村自治的关系、有限的国家审计供给与新形势审计要求的关系、资源的有效性与合理分配的关系。

（一）国家治理与农村自治的关系

当前我国的整体国家治理是以“国务院—省—市—县—乡”五级政府体系为依托的，在乡村中实行村民（居民）自治。根据《审计法》要求，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关，乡镇街道和村居自治组织没有国家审计机关。乡村振兴的实施需要乡镇街道层级的政府负责“最后一公里”，因此，往往审计监督的职能交由经济管理中心（所）、经管站等代为执行。在村民（居民）自治组织中，村委会（居委会）中执行审计监督职能的是村民（居民）理事会，或类似组织，内部缺少专业的审计监督队伍。国家审计促进乡村振兴，必须明确国家治理与农村自治、国家审计与农村内部审计之间的关系。

（二）有限的国家审计供给与新形势审计要求的关系

当前我国的国家审计机关的组织架构是在中央审计委员会的领导下，国务院设立审计署，县级以上地方人民政府设立审计机关，并可根据工作需要经审批设立派出机构。党的十八大以来，全国各级审计机关共审计65 万多个单位，促进增收节支和挽回损失2.5 万亿元，但这远远不能满足我国经济高质量发展的新形势对国家审计的需求。仅就乡镇一级审计来说，2021 年中国统计年鉴数据显示，截至2020 年底我国有38741 个乡镇区划，村居村民自治组织约有近70 万个。国家审计的供应如何满足新形势下对审计的需求，是必须解决的问题。

（三）资源的有限性与合理分配的关系

资源的稀缺性是经济学的基本理论，当前我国经济社会的高质量发展也需要以资源有限性作为前提。国家审计的理论基础是“委托—代理”理论和公共代理理论，即社会公众将公共资源通过一定的形式委托给政府管理、使用和分配，政府则需要努力提高公共资源的使用效率。国家审计就是监督政府对资源的分配与使用的全过程，以提升资源分配的公平公正，提升资源使用绩效。在乡村振兴战略实施过程中，资源的供给无法充分满足需求仍将持续较长的时间，如何利用有限的资源提升使用绩效成为关键，因此，发挥国家审计的监督作用成为必然。

三、国家审计促进乡村振兴理论机制分析

在处理好上述三个关系的基础上，国家审计促进乡村振兴战略需要以提升资源使用综合绩效为目标，以扩大乡村振兴有效资源供给、增强人民群众获得感满意感和提高生态环境质量为主要着力点。

（一）加强财政税务审计，扩大乡村振兴的资源供给

乡村振兴资金是乡村振兴的主要资金来源之一。《乡村振兴促进法》规定：“县级以上人民政府审计部门对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督。”税收是国家财政的主要来源，加强税收国家审计是增加国家财政收入的重要抓手。在疫情防控及国家充分“减税降费”激发经济活力的大形势下，国家审计要加强对税收、利润、债务、收费的监督管理，做到应收尽收，扩大国家收入来源。财政支出是国家资金分配的主要渠道，加强对财政支出的国家审计，对财政项目的审批立项、使用合法、合规，以及事后绩效评价进行国家审计，从问题出发反作用推动改革的落地。

（二）加强民生审计，增强人民群众的获得感

乡村振兴的目的在于通过农业强、农村美、农民富，保障和发展农民的利益，增进民生福祉实现共同富裕。国家审计更加重视民生审计，国家审计必须从保障国家乡村振兴战略配套政策的落地出发，关注民生项目资金的支出是否拨付到位、使用是否规范、高效，可以推动政策落实、提升财政资金支出的安全、高效，切实推动乡村振兴战略实施。

（三）加强资源环境审计，提高生态环境质量

建设生态宜居的美丽乡村是乡村振兴的目标，也是构建人与自然和谐共生的内在要求。国家审计与社会审计或内部审计的最大区别在于国家审计的公益属性，国家审计能够关注经济发展的可持续性，降低外部性带来的损失。近年来随着可持续发展理念的深入，审计署自然资源和生态环境审计司组织开展了领导干部自然资源资产离任审计以及自然资源管理、污染防治和生态保护与修复情况审计，有力推动了乡村产业格局的转型升级。

四、国家审计促进乡村振兴的实践路径

国家审计促进乡村振兴是一项系统性工程，国家审计机关要在审计理念、审计内容、审计组织、审计方法、结果应用等五个方面协同配合。

（一）审计理念转变：加强党对乡村振兴审计的领导，坚持以人民为中心的新发展理念，牢固树立公共受托责任观

审计理念是国家审计的方针性、纲领性指南。乡村振兴审计具有涉及范围广、直接关系人民群众利益等特殊性，必须以正确的理念指导业务实践。在国家审计促进乡村振兴过程中，必须坚持党对审计方向的把握，充分发挥党委居中指挥和统筹领导的作用。一是坚持各级审计委员会的领导，把乡村振兴国家审计提升到战略层面，统筹规划、科学推进；二是发挥党组织的先锋模范作用，充分调动审计党员干部积极性和创造性。审计理念的转变要贯彻以人民为中心的新发展理念，并牢固树立公共受托责任观。要以对历史负责，对人民负责的态度执行审计，坚决贯彻党中央的决策部署和新发展理念。

（二）审计内容更新：以财政资金审计为主线，以政策落实为抓手，加强生态环境审计与乡村领导干部经济责任审计

财政资金审计必须是贯穿整个乡村振兴战略实施过程审计的主线。推动乡村振兴战略实施过程中，国家审计要及时更新审计内容。财政资金，尤其是乡村振兴资金是落实国家战略部署的最重要手段，也是政策推行效果的主要影响因素，更是历来审计过程中出现问题较为集中的领域。

乡村振兴的政策跟踪审计是保证资金使用合法高效的另一保障，也是确保乡村振兴战略按照既定方向推进的重要措施。政策跟踪审计具有事前预防、事中跟踪、事后反馈的基本功能。在乡村振兴过程中，加强对财税、金融、土地、教育、医疗等政策的跟踪审计，能在事前发现存在问题，并及时提出整改，促进政策的朝既定方向在既定轨道按照既定时间前行。

乡村振兴战略实施过程中必须把资源环境审计提升到战略高度。资源环境审计的目的在于建设宜居乡村，推动人与自然环境的和谐共生。在新发展理念的指导下，必须转变过去的粗放发展方式，国家审计要关注领导干部离任资源环境审计、国家环境保护政策贯彻落实情况、人居环境的改善、高标准农田建设、畜禽粪便资源化等项目的落实情况。

乡村领导干部的经济责任审计也需要纳入到国家审计中。领导经济责任审计是防范腐败的重要制度安排。乡村领导干部作为基层自治组织的负责人，是国家政策的传达者和宣讲人，也是财政资金等公共资源的分拨人，项目的主要执行人或者监管人。加强对乡村领导干部的经济责任审计，能够确保政策落实、项目落地、资金使用安全高效，并对基层腐败形成震慑。要把对乡村领导干部的经济责任审计与资源环境审计、政策落实审计相结合，明确任期目标，跟踪执行过程，纠正行为偏差。

（三）审计组织保障：加强国家审计人才队伍建设，健全乡村振兴中国家审计体制机制

人才队伍建设是国家审计的基础支撑。在乡村振兴战略实施过程中我国的国家审计队伍仍有进一步加强的空间。首先，要注重审计人才专业培养。开展与大学及研究机构的人才合作培养，把审计专业的课程培养体系、实践培养体系与实战“对标”，确保能够培养专业素质过硬的审计人才；其次，在选人用人过程中，要注重政治标准和职业道德标准。要将是否忠诚、是否清廉干净作为选拔审计人才的第一标准；再次，要加强审计人员的培训培养，提高政策素养和专业技术水平；同时，还需要培养一支扎根基层的乡村振兴审计部队。注重对扎根乡村的审计干部进行重点培养，在工资福利、绩效考评、职务职称晋升等方面予以重点考虑，激发乡村振兴审计团队活力。在适当的条件下，国家审计还可以吸纳社会审计中的注册会计师等专业力量充实国家审计力量。

（四）审计方法创新：加强审计理论研究，以新一代信息技术为抓手，充分利用大数据审计和智能审计

乡村振兴是国家在脱贫攻坚之后的又一重大战略部署，在实施过程中既要做好与脱贫攻坚、精准扶贫等政策衔接，又要及时分析国内外形势，国家审计也要结合新形势下出现的新问题及时开展审计方法创新，开展理论研究用以支持乡村振兴审计实践。通过设立和开展竞争性专项课题研究、开展与财经类院校、国家会计学院等高等学校和科研院所的合作研究等，及时总结经验分析不足，在借鉴国际先进审计经验基础上开展理论创新。

大数据、人工智能等新一代信息技术在国家审计中的应用，有助于解决乡村振兴人手不足等客观问题，提升审计的工作效率。审计署在本世纪初就开展了数字审计等理念创新和技术方面探索，并在业务实践中取得了一定的成绩。在新型冠状病毒肺炎的防治常态化的形势下，远程审计又称为审计开展的重要手段，能够有效降低疫情传播风险。机器人流程自动化（RPA）、光学字符识别（OCR）等技术结合人工智能技术可以解决程序化、批量化的重复工作，让审计人员更多关注异常数据，提升审计工作效率。当前正在建设的“金审系统”是“科技强审”的重要手段，也必将成为国家审计助推乡村振兴的有力技术支撑。

（五）结果应用实效：健全国家审计公告制度，充分调动人民群众参与监督的热情，力求审计结果出实效

审计的目标在于预防和纠错，而国家审计结果的公开是提高政府权力运行透明度的必然要求。一是不断完善国家审计公告制度，在不违反保密原则的前提下，国家审计结果“应公开，尽公开”，并且发布信息准确、及时，持续提升国家审计公信力。二是建立乡村振兴国家审计专项公示平台，通过信息化手段，将乡村振兴国家审计的公告公开制度流程化，便于操作、便于人民群众获取。三是加强对审计结果的应用。审计结果不能仅仅停留在纸面上，在报告中，要走进领导干部评价、项目实施主体评价及竞争性资源的分配等方面，以审计促整改，以审计促改革，以审计促发展。四是畅通人民群众意见反馈渠道，以社会群众的舆论监督提升国家审计的效能，逐渐形成监督合力。