浅论PPP模式下高速公路工程投资控制

蒋晓志JIANG Xiao-zhi

（中铁二院贵阳勘察设计研究院有限责任公司，贵阳 550002）

0 引言

近年来，我国社会经济高速发展，为高速公路等基础公共设施的建设提供了良好环境，但随之而来的是政府的高负债率。为了减轻政府财政负担，改善公共设施，提高公共服务品质，充分利用社会资本在融资、运营管理方面的优势[1]，高速公路常采用PPP（Public-Private Partnership，以下简称“PPP”）模式进行融资及建设，使高速公路建设更加侧重市场成本和真实的经济收益[2]。但随着大量PPP模式下高速公路工程项目进入实施阶段，出现了项目总投资超估算或超概算的现象，对整个项目的投资控制带来了极大挑战，同时也对项目的建设与管理带来了负面影响。

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式含义

依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），PPP模式即政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

与传统的项目审批模式不同，在PPP模式下，社会资本方成为了融资主体，政府部门从传统基础设施服务提供者的角色变成了项目的监管者，不仅有利于降低政府财务负担，避免管理效率低、管理成本大等现象，还能大幅提高资源利用效率、管理效率、项目质量及服务水平，并通过事先制定风险防范对策与方案实现对项目的风险分担，最终保证了社会资本的合理投资回报及公共利益的最大化。

1.2 公路工程PPP项目

根据交办财审[2017]173号交通运输部办公厅关于印发《收费公路政府和社会资本合作操作指南》的通知（以下简称“173号文”），高速公路PPP项目即政府和社会资本合作的公路工程项目，指社会资本方按照市场化原则出资，独资或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营等方式，参与收费公路投资、建设、运营和维护。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使社会资本方获得合理回报，实现防范并化解政府性债务风险，激发市场活力，增加公路基础设施有效供给等目标。

我国高速公路项目的建设主要有两种模式：其一是政府通过发行专项债券进行项目融资建设的政府还贷模式；其二是引入社会资本，通过商业银行等渠道开展项目融资建设的PPP模式。很明显，PPP模式下的高速公路项目由于引入了社会资本，能营造更加透明、开放的投资环境，能引进成熟先进的管理经验，也能缓解政府部门建设期的投资压力减轻其财政负担。因此，PPP高速公路项目近年来在我国得到了快速发展。

1.3 公路工程PPP项目操作流程

一般而言，公路工程PPP项目操作流程主要为前期论证及项目识别、项目准备、社会资本方选择、项目执行与项目移交。

1.3.1 前期论证及项目识别阶段

该阶段的主要任务是各级交通运输主管部门根据项目的特点及PPP模式的有关要求，判断项目是否适合引入社会资本方，将确定采取PPP模式的潜在项目纳入PPP项目库。

1.3.2 项目准备阶段

该阶段的主要任务是通过项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计、施工图设计、“两评一案”等流程，确定项目的规模（含投资规模），是PPP项目投资控制的核心阶段。

1.3.3 社会资本方选择阶段

该阶段也可以称为“项目采购”，主要任务是通过规定的流程确定社会投资人，明确项目的资金来源，为项目的投资、建设、运营和维护保驾护航。

1.3.4 项目执行与项目移交阶段

该阶段的主要任务是项目的融资、建设、运营与移交，是项目的具体实施阶段，其周期长、范围广、流程复杂，是项目管理的重点，对项目的投资控制也有着非常大的影响。

2 PPP模式下高速公路投资控制存在问题分析

2.1 PPP模式下高速公路投资控制模式

目前PPP模式下高速公路投资控制模式主要执行交通运输部令2016年第67号发布的《公路工程造价管理暂行办法》中的相应规定，即初步设计概算的静态投资部分不得超过经审批或者核准的投资估算的静态投资部分的110%，施工图预算不得超过经批准的初步设计概算。由于地质条件发生重大变化、设计方案变更等因素造成的设计概算调整，实际投资调增幅度超过静态投资估算10%的，应当报项目可行性研究报告审批或者核准部门调整投资估算后，再由原初步设计审批部门审查调整设计概算；实际投资调增幅度不超过静态投资估算10%的，由原初步设计审批部门直接审查调整设计概算。

2.2 PPP模式下高速公路投资控制存在的问题

目前PPP模式下高速公路投资控制模式仍存在一定的问题，若不加以解决，将会对投资控制产生较大的影响。以贵州省某高速公路为例，初步设计概算批复投资78.06亿元，较工可批复估算72亿元增加8.42%，但在项目实施过程中仍要以工可估算作为总投资控制上限，导致部分施工单位产生较大亏损，最终，在工程即将竣工时施工图预算及清单单价却一直稳定不了，甚至出现了土建施工标施工单位阻挡路面标施工单位施工的现象。

2.2.1 刻意包装项目，投资估算不能反映项目实际情况

在PPP的热潮下，存在地方政府想方设法包装项目以获取国家相关部委批准的现象，使得在项目准备阶段对于项目实施方案，物有所值评价，财政承受能力论证，均以实现项目审批为目的，而非关注项目本身的经济性评价[3]，这也导致工可阶段的投资估算为了能获得较好的经济评价，提高效益指标并顺利获得批复，有意降低投资，加之工可阶段投资估算准确度较差，不能准确反映项目的实际情况，为后期的投资失控埋下伏笔。

2.2.2 控投模式不合理

原则上初步设计静态投资可以超工可投资静态投资，只需要控制在10%以内即可，但是由于部分高速公路项目在工可批复时就以工可批复估算为基础批复了项目资本金的额度以及社会资本与政府出资人代表的出资比例，使得PPP项目公司在项目实际实施时以初设概算批复与工可估算批复中投资较低者为限额强行控投，或者采取施工图预算不得超过经批准的初步设计概算，初步设计概算的静态投资不得超过经审批或核准投资估算的静态投资（受国家宏观政策影响部分除外）的方式，使整个项目会受控于批复或核准的投资估算，导致项目建设管理问题频出。

2.2.3 “两标并一标”模式存在一定不合理

一般情况下，PPP项目会涉及到两次招标采购过程，即首先招标确定PPP项目的社会资本方，然后再按照相关法律法规对必须进行招标确定的项目承包方、材料设备生产商或者服务提供商进行招标采购。但在在173号文中明确了PPP公路项目可以应用“两标并一标”模式进行社会资本方的选择，即对于具备设计或施工资格能力的社会资本方，或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方，中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。虽然“两标并一标”模式可以减少招标次数，加快项目进程，但该模式的应用可能会造成社会资本方中工程承包商股权比重过大，而工程承包商往往运营能力低、运营兴趣少。作为施工总承包方兼项目公司的实际控制方，他们很可能会产生工程成本越高、施工利润越高，项目总投资越高、政府补贴越高的简单逻辑，从而导致社会资本方并无控制成本及投资的意愿[4]。

2.2.4 调概流程繁琐，调概意愿差

虽然《公路工程造价管理暂行办法》中有调整概算的相应规定，但在实际操作过程中调概的流程及手续比较繁琐，相比于优化施工图设计方案等控投手段，也会给建设单位带来较大的管理成本，因此一般情况下在实施阶段PPP项目公司不会主动发起调概流程。

2.2.5 进度要求太严，工期安排不合理

由于PPP模式下高速公路项目社会资本的最根本目的是实现经济收入并获得利润。高速公路如果按期甚至提早完成工程建设并投入运营，社会资本方就能尽早收回建设成本并获得投资收益，因此PPP项目公司对施工进度有着严格的要求，往往存在边出图边施工甚至是白图施工的情况，导致后期施工图设计与工程实际情况存在矛盾、工程变更增加，甚至产生不必要的废弃工程，对投资控制产生极大的影响。

2.2.6 对工程变更投资控制重视度不足

在项目的实际施工过程中，不可避免产生工程变更或者设计变更。但由于受到总投资控制，在项目施工后期，变更产生的工程费用往往得不到业主的认可，导致施工单位出现亏损，这种做法虽然表面上使项目投资得到了控制，但是长期来看，容易引发项目参建各方的矛盾，使项目管理难度加大。

3 PPP模式下高速公路工程投资控制建议

3.1 加强工可阶段的研究深度

综合前文论述，工可阶段的投资估算往往是项目的总投资控制上限，但工可阶段项目方案不够深入，投资估算不准确，对整个项目的控投影响极大。建议加大前期工作投入，加强该阶段的研究深度（控制性工程及重点工程尽量能做到初步设计甚至施工图精度），实事求是做好交通量预测分析、项目经济评价等工作，尽量反映项目的实际情况，以便于项目控投。

3.2 以批复概算作为总投资控制上限

由于目前PPP模式下的高速公路工程往往在工可批复前就已经确定好了社会资本方，从而使项目控投模式为以批复或核准的投资估算为总投资上限，不利于项目的投资控制。建议社会资本方的选择应该在项目准备阶段之后，即至少在初步设计批复后再进行社会资本方的招标，此时的项目方案稳定，投资概算也能更精准地反映项目的实际情况，以批复概算作为总投资控制上限对整个项目的投资控制十分有利。

3.3 采取有效措施提高“两标并一标”模式下社会资本方控投意愿

应用“两标并一标”模式进行社会资本方的选择时，需要特别注意采取施工控投奖励、限制工程承包方股权比重等合理有效控制手段对其进行适当的约束及奖励，提高其运营兴趣及控投意愿，避免项目投资失控。

3.4 适当简化调概流程

在实施阶段PPP项目公司不会主动发起调概流程的主要原因是由于牵涉面广，调概流程较为繁琐，调概周期也比较长，建议相关部门适当简化调概流程，降低项目公司由于调概产生的各项管理费用及时间成本。

3.5 合理安排项目各阶段工期

设计阶段是项目极其重要的一环，也是投资控制的重要环节，特别是施工图设计，直接影响工程的实施。磨刀不误砍柴工，合理安排施工图设计工期，能有效避免边出图边施工或者白图施工所带来的工程变更及废弃工程等问题，有利于整个项目的投资控制。另外，合理安排施工工期，也能减少工程的返工及工程变更，避免不必要的投资浪费。

3.6 加强施工图投资优化

施工图是指导项目具体实施的重要成果文件，对其进行优化，能直接有效实现投资的控制，建议但不限于采取以下措施对施工图进行相应的优化及投资控制：

第一，在控制投资的前提下统一全线技术标准（设计原则、标准图等）。

第二，从路线方案、互通方案、结构方案、主线及附属工程、服务区规模、广场规模、取弃土场防护规模等方面进行优化，满足现行技术规范下限指标为最低要求，在保证安全的条件尽可能减少工程量，坚持每一个技术方案需经技术经济比选确定，以达到控制投资的目的。

第三，对互通的交通量进行分析，以控制工程投资为原则，合理选择互通形式，结合交通量及连接线周边实际情况，因地制宜在满足相关规范的前提下，控制连接线规模及指标。

第四，根据现场实际地形、地质等条件，对方案平纵面统筹考虑，减小桥隧规模，如连续刚构优化为标准跨T梁，大桥优化为中桥，桥改路等控制工程投资。

第五，结合现场实际地形、地质等条件，避免高填深挖，对互通范围及临近路段土石方进行统一调配，尽量使土石方挖填平衡。

第六，在初步设计获得批准后，设计单位应根据初设概算批复按路基工程、桥梁工程、隧道工程、交通工程等专业进行投资分解，下达各专业施工图限额目标，根据实际情况加以调整控制，确保限额设计的顺利进行以达到控投目标。

第七，提早与地方签署相关协议，减少地方政府在项目实施过程中搭顺风车或无理提高工程技术标准，从而控制投资。

第八，加强桥、隧与路基填方比较方案论证，以及边坡防护、绿化、桥梁上下部结构形式经济比较、配筋优化设计，结合地形地质对桩基崁入深度进行控制。

第九，桥梁结构应结合合同段的划分情况综合考虑，同一合同段的桥涵结构型式尽量保持统一，同一座桥梁的墩柱结构尺寸尽量保持统一，如不可避免使用特殊结构桥梁，应降低特殊结构的复杂程度，特别是匝道之间以及匝道与主线分合流位置的桥梁设置，能尽早分离的尽早分离，避免做成宽跨比过大从而导致结构过于复杂的桥梁。

第十，加强前期勘察与地质核查，核查路线重大桥隧的地质情况是否存在重大不良地质，及时反馈相关单位，或绕避或加强防护，减少后期变更费用。

第十一，优化土石运距、合理布置料场，重视废料弃碴利用。

第十二，认真梳理诸如收费站房、收费天棚、服务区等省标和国标方面投资差异来控制投资。

3.7 重视工程变更及设计变更的投资控制

施工过程中，工程变更及设计变更无法避免，为了能更好地实现其投资控制，需要对变更加以重视，并从设计、施工等各方面采取有针对性的措施严格控制变更。例如：考虑到施工图阶段地勘钻孔有限，在满足规范规定的条件下仍然存在很多段落探不明的情况，建议业主、设计等参建各方在配合施工过程中常深入现场，实施动态优化设计，利于后期变更投资可控；陡坡地段桥梁基础施工应严格按设计文件交代的先后顺序施作，建议不以加快施工进度为由左右同时施工，否则可能会导致后期变更设计投资增加；施工时应合理组织安排施工工序，路堑边坡严格按照“自上而下、分级分段、及时防护”的原则进行施工，不得遗漏或者倒序施做，建议不以加快施工进度或其它原因为由大断面开挖后再施作防护，否则可能会导致后期变更设计投资增加等。

4 结束语

我国采用PPP模式进行高速公路建设的意义重大，近年来也取得了不少成就，但距离成熟应用还有一定的距离，在投资控制上仍然存在不少问题。本文对PPP模式下高速公路投资控制模式存在的问题进行了简要分析，并针对这些问题提出了一些浅薄的建议，希望能对国内PPP模式下高速公路工程项目建设中投资控制问题有所帮助。