机关事业单位基本养老金调整办法研究及对人民银行养老保险工作的启示

汪中冬

（中国人民银行合肥中心支行，安徽合肥 230091）

一、引言

2015年1月3日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），从2014年10月1日起改革机关事业单位工作人员养老保险制度，标志着我国机关事业单位养老保险制度改革正式启动实施。作为机关事业单位养老保险制度改革核心内容之一，文件明确要求，根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。自2016年国家首次调整机关事业单位退休人员基本养老金以来，迄今为止已经连续7年开展此项工作，惠及了每位退休人员，分享政策红利。

二、地方机关事业单位退休人员基本养老金调整办法的共同之处

从2016-2020年全国27个省份制定的基本养老金调整办法①在全国31个省份中，北京、上海、西藏和黑龙江省等4个省份未公布基本养老金调整办法，其余27个省均予以公布。此外，央保中心也未公布在京中央国家机关基本养老金调整办法。看，在国家总体制定设计框架和要求范围内，各省结合实际情况，对基本养老金调整办法作了一些尝试和创新。27个省份机关事业单位退休人员基本养老金调整办法，主要有以下五个方面的共同之处：

（一）统一的调整办法

省级人社和财政部门制定本省退休人员基本养老金调整办法，省会和副省级城市及以下政府没有制定调整办法的权限，且企业与机关事业单位退休人员基本养老金同步调整。

（二）持平的增长水平

各省均以国家规定的企业和机关事业单位退休人员基本养老金平均增长率为纲，制定本省调整办法。2016-2020年国家公布的调整水平分别为：6.5%左右、5.5%左右、5%左右、5%左右、5%，可以看出，在基本养老金调整的前4年，国家并没有对调整水平进行严格的控制，但在2020年首次明确当年的基本养老金增长率是各省调整比例和水平的高限，表明国家进一步控制各省基本养老金增长水平，防止出现各省打政策“擦边球”，长期突破基本养老金增长调控线的现象。

（三）一致的调整结构

各省机关事业单位退休人员基本养老金调整办法分为定额调整、挂钩调整与适当倾斜等三个部分。定额调整是按统一标准增加退休人员基本养老金，体现公平因素。挂钩调整与退休人员本人缴费年限、基本养老金水平挂钩，体现“多缴多得、长缴多得”的激励因素。适当倾斜主要针对高龄和艰苦边远地区等特殊群体适当提高调整水平，体现重点照顾因素。

（四）相同的调整时间和资金渠道

机关事业单位退休人员增加基本养老金所需资金都由各地机关事业单位基本养老保险基金承担，标准的核定和增资发放，由所在地人社部门组织实施和经办，每年均从1月1日起调整。

（五）严密的报批程序

每年由国家统一部署基本养老金调整工作，规定当年基本养老金调整的总体水平，各省结合实际情况制定具体调整办法，事先报国家主管部门审批后再组织实施。

三、地方机关事业单位退休人员基本养老金调整办法的不同之处

（一）调整人员范围的区别

在调整人员范围的表述方面，人社部的文件表述是：上一年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的退休人员。各省的文件中，福建等19个省份与人社部文件表述一致；安徽等8个省份与人社部文件表述有所不同，只强调了在12月31日前“按规定办理退休手续”这一条件。

在调整人员范围的界定方面，与人社部文件表述一致的19个省份中，只有广东省和广西区作出了具体界定，但这两个省份对年末退休、年初起始领取待遇的退休人员是否纳入调整范围的规定却截然相反，广西区将“上年12月退休、当年1月首次领取养老待遇”的人员纳入当年基本养老金调整范围，而广东省则明确不纳入。与人社部文件表述不一致的8个省份，均未进一步作出说明，因此，无法判断这8个省份，是否将“上年12月退休、当年1月首次领取养老待遇”的人员纳入当年基本养老金调整范围。

（二）调整结构的差别

1.定额调整方面。一是月标准逐年趋近。2016年，各省制定的定额月标准有较大差距，月标准低于60元的有12个省份，其中，新疆、广东等省份月标准较低，介于20-35元不等；月标准高于60元的有15个省份，其中，河南、广西等省份月标准较高，介于70-78元不等，各省月标准最高与最低相差达到58元。经过5年的发展，各省制定的定额月标准逐渐趋近。2020年，定额月标准在45-55元之间的省份多达17个，占全部被研究省份的63%，各省月标准最高与最低仅相差35元，较2016年的月标准差下降了19元。二是统一标准是主流，多种定额方式较少采用。在27个省份中，大多数省份统一定额调整标准，只有6个省份分不同退休人员群体制定相应定额调整标准，例如，海南省分别制定退休和退职人员标准；湖北省分退休、退职时间段，制定相应定额调整标准，较早退休人员的标准略高。

2.挂钩调整方面。一是各省以“双挂钩”为主要挂钩方式。“养老待遇水平”单挂钩、“养老待遇水平+缴费年限”和“养老待遇水平+职务”双挂钩的方式均被采用过。从各省五年的调整办法看，采取“养老待遇水平”单挂钩方式的省份由最初的16个减少至目前的1个；采取“养老待遇水平+缴费年限”双挂钩方式的省份由最初的10个增加至目前的25个。可见，“养老待遇水平+职务”双挂钩逐渐成为全国挂钩调整的主要方式。二是水平挂钩的基数不尽相同，挂钩比率递减。在挂钩基数方面，主要有两种方式：第一种是以退休人员本人基本养老金为基数，第二种是以相同职务退休人员平均基本养老金为基数。前者体现个体差异性，而后者则体现相同职务人员的均衡性。大多数省份采用以退休人员本人基本养老金为基数的做法，其中，河南等20个省份以退休人员本人上年12月份的基本养老金水平为基数，海南和浙江省则以退休人员本人上年月基本养老金为基数。在挂钩比率方面，各省这五年的挂钩比率平均值分别为：3.63%，2.29%，1.74%，1.77%和1.44%，呈逐年递减趋势。主要原因是，大多数省份由最初以“养老待遇水平”单挂钩方式，逐步调整为以“养老待遇水平+缴费年限”双挂钩方式，与缴费年限挂钩占用了一定的调整额度，导致与待遇水平挂钩比率逐年下降。三是与缴费年限挂钩逐渐成为各省主要采用方式。与缴费年限挂钩调整充分体现了“长缴多得”的政策导向，据统计，27个省份中，2016年只有10个省份采用缴费年限挂钩调整方式，占比仅为37%；到2020年达到25个省份，占比达到93%。各省缴费年限划分的标准不尽相同，安徽等12个省不划分缴费年限段，按“缴费每满1年”以一定的标准挂钩调整；甘肃等9个省将缴费年限划分为“15年及以下”和“15年以上”两个档次，分别以相应的标准挂钩调整，缴费年限在15年以上的标准比在15年及以下的标准高；江苏等4个省份将缴费年限划分为3-5个档次，每个档次按相应标准挂钩调整，且年限长的档次标准高于年限短的档次。

3.倾斜调整方面。各省以高龄倾斜为主，部分省份同时兼顾向艰苦边远地区倾斜。在高龄倾斜方面，各省高龄倾斜主要采取累加倾斜或一次性倾斜方式，且高龄起点年龄有所不同。累加倾斜的主要特点是，每年增加的标准较低，标准逐年累加，全国绝大数省份采用此种倾斜方式；一次性倾斜的主要特点是，每年增加的标准较高，但上一年增加的标准不计入下一年，山西、安徽等少数省份采用此种倾斜方式。在高龄起点年龄方面，大多数省份以70周岁作为高龄倾斜起点年龄，只有北京、上海等少数省份以65周岁作为高龄倾斜的起点年龄。

在艰苦边远地区倾斜方面，相关省份主要采取定额增加的方式对艰苦边远地区退休人员倾斜，有的省份按统一标准倾斜，有的省份按艰苦边远地区类别制定相应的标准。

四、对人民银行养老保险工作的几点启示

经过多年的发展，各省已经基本形成了较成熟的机关事业单位退休人员基本养老金调整机制，这对制定人民银行系统退休人员基本养老金调整办法有很大的借鉴作用。主要有以下几点启示：一是在国家规定的总体调整水平下，应科学合理分配定额调整、挂钩调整和适当倾斜三个部分的调整额度。人民银行分支机构遍布全国各地，养老待遇水平差距较大，这与地方机关事业单位有显著的区别，因此，须统筹兼顾公平和地区差异，把“蛋糕”分好。二是制定调整方案应把握好人民银行分支机构与地方退休人员基本养老金增长水平的合理关系，充分体现人民银行养老保险系统统筹的优势，避免出现部分地区或部分群体的退休人员基本养老金增长水平长期低于地方的情况。三是在挂钩调整方面，充分借鉴大多数省份的做法，建议采用“养老待遇水平+缴费年限”的双挂钩方式，体现“多缴多得、长缴多得”的政策导向。四是在倾斜调整方面，高龄倾斜起点年龄建议采用北京、上海等发达地区的做法，以65周岁作为高龄倾斜起点年龄。有两点理由：第一点是降低起点年龄，有利于惠及更多退休人员，特别是高海拔地区和欠发达地区的人民银行退休人员预期寿命小于发达地区，提高起点年龄不利于维护他们的利益；第二点是基于“木桶效应”，若把起点年龄提高到70周岁，北京、上海等地区的人民银行，处于65-69周岁退休人员的高龄倾斜标准低于当地机关事业单位标准，不利于维护退休人员队伍稳定。除了对高龄人员倾斜外，还应对艰苦边远地区人民银行退休人员基本养老金水平予以适当倾斜。五是由于人民银行分支机构养老保险制度改革还未实施，目前退休人员基本养老金采取预发的方式进行调整，因此，在制定2016年至养老保险制度改革实施前的各年度调整办法时，还应考虑与历年以预发方式增加的基本养老金之间的关系，立足增量改革，尽量避免出现退休人员退款的情况。