长三角一体化背景下江苏省产业规划实施情况分析——基于沪苏浙皖政策规划的比较视角

林 琳，刘洪民

(浙江科技学院 经济与管理学院，杭州 310023)

2019年12月，中共中央、国务院正式印发实施《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》[1]。《规划纲要》指出，长三角沪苏浙皖一市三省全域实施一体化发展。其中，上海市全市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州等9个城市，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州等9个城市，以及安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等8个城市，共计27个城市作为长江三角洲一体化的中心区，辐射带动长三角地区高质量发展。推进沪苏浙皖一市三省的一体化进程，有助于长江三角洲地区的均衡发展，更有助于树立典范，带动长三角周围地区经济文化社会的一体化高质量发展。根据《规划纲要》，长三角一体化发展到2025年要取得实质性成效，科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域要基本实现一体化发展[1]，客观上也要求长三角各省市要根据所处地区的资源禀赋及具体的经济社会发展背景做出及时的积极响应，做好政策规划和顶层设计，促进区域间协同与协调发展。

本文基于政策规划的视角，着重分析江苏省针对一体化发展总体纲要所提出的地区性产业政策规划与实施方案，并基于资源禀赋及地理文化背景，简要比较与沪浙皖三地政策规划与实施的异同，分析长三角区域一体化进程中面临的主要问题，以期为促进长三角一体化高质量发展献计献策。

1 江苏省长三角一体化规划实施方案与主要举措

1.1 江苏实施方案与江苏、安徽“南京都市圈发展规划”的发布实施

2020年4月1日，在《长江三角洲区域一化发展规划纲要》印发4个多月之后，江苏省正式对外发布《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》(以下简称《江苏实施方案》)[2]。《江苏实施方案》从产业体系、基础设施、生态环境、公共服务、扩大对外开放、创新一体化发展体制机制的建立以及长三角生态绿色一体化发展示范区建设等七大方面阐述了江苏省对于各地区协同实现“长三角一体化”目标所作出的总体实施方针，基本对应中共中央、国务院发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的指导原则。针对江苏实施方案，包括省会城市南京在内的江苏省各地市委、市政府也相继提出适宜各个地区的发展政策与规划。特别是在基础设施与公共服务方面，各地更是切实进一步加深异地间的合作。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》强调长三角地区“都市圈一体化发展”，重点指出南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波等五大都市圈的建设意义，同时强调要进一步推动上海与近沪区域和苏锡常都市圈的联动发展，构建上海大都市圈。为积极施行“长三角一体化”政策，江苏省人民政府与安徽省人民政府于2021年3月，率先联合印发了《南京都市圈发展规划》[3]，共同建设南京都市圈。实际上，早在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式对外发布之前，2019年1月，为落实《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(中发〔2018〕43号)精神、实施《长三角地区一体化发展三年行动计划》(2018—2020年)，南京市人民政府已经就南京都市圈一体化的发展计划，对外印发《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》(以下简称《计划》)。《计划》明确指出，南京都市圈旨在打造“轨道上的都市圈”，强调圈内各地在港口运输以及公共交通等基础设施方面加强合作，以构建都市圈内的“一日生活圈”“一小时通勤圈”。在生态保护建设和生态修复工程与促进经济转型升级方面，提出江苏省与安徽省地区之间的合作共赢，争取创建中国(江苏)自由贸易试验区(宁镇扬片区)与中国(安徽)自由贸易试验区(芜湖、马鞍山片区)。

正式公布的《南京都市圈发展规划》的总体原则基本上与之前的《计划》没有太大的出入。但此次公布的南京都市圈，明确表明这一都市圈的建设涵盖的范围包括：江苏省的南京、镇江、淮海、扬州4个城市，安徽省的马鞍山、滁州、芜湖、宣城4市，以及江苏常州市的溧阳市、金坛区2个区，其中芜湖与宣城同时是G60科创走廊中包含的沿线城市。《南京都市圈发展规划》于2021年2月成为长三角首个，也是国内首个由国家发改委正式复函同意的都市圈发展规划。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出要“推动都市圈同城化。以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平”，可以预见，在南京国内首个跨省都市圈发展规划之后，长三角地区还将相继出现杭州、合肥等都市圈的建设规划。都市圈建设以点带面，由领头城市发挥模范效应，其他城市积极响应合作，从民生到经济层面，都将进一步促进地区间的融合和均衡发展。

1.2 规划导向下江苏长三角一体化发展进程中的产业现状

江苏省共辖13个设区市，除省会南京以外，自南向北包括苏州市、无锡市、常州市、南通市、镇江市、泰州市、扬州市、盐城市、淮安市、宿迁市、徐州市以及连云港市。就经济发展水平而言，苏南地区，包含江苏省南部的5个城市——南京、苏州、无锡、常州、镇江，总体上比苏北等其他江苏辖区市相对发达，促进区域“一体化”协调发展任务艰巨。本着共同实现区域一体化的精神与原则，需要选择与之相适应的产业体系。城市化水平较高的城市需要积极带动周边城市进行深入的现代化基础设施建设，而生态水平优秀的地区，则需要珍惜当地的生态环境资源，保护当地生态的同时，也与周边城市保持良好的生态合作关系。产业政策的制定，应能够有效提升当地企业竞争力[4]，从而激发企业的创新活力。

作为江苏省会城市的南京，其经济与文化发展水平在江苏13个城市之中位处前列。在《南京都市圈发展规划》中，南京政府针对“长三角一体化”政策，产业体系建设方面明确指出要在制造业、服务业、农业等各大产业都促进都市圈内城市间产业的分工协作，从而共建现代化产业体系；苏州作为江苏省另一大经济强市，其第二产业已经超过上海成为全国最大的工业城市，成为世界级的工业城市，并打造了世界级的先进制造业的产业集群[5]。尽管苏州已然是制造业大市，但总体而言，苏州还算不上制造业强市，因此需要进一步的产业升级发展。作为苏州的邻近城市，同处于苏南地区的无锡与苏州在文化背景上较为相近，两个城市应在一体化进程中加强合作、融合发展，充分发挥产业、人口和城镇密集的独特优势，高质量打造一体化协同发展标杆区[6]。对于创新经济规划，《江苏实施方案》提出重点支持中新苏州工业园区创新发展，加快建设中韩(盐城)产业园、中德(太仓)合作创新园、中以(常州)创新园，从而全面提升江苏省经济技术开发区、高新技术产业开发区等的开放合作水平[2]。为融入长三角一体化发展，作为江苏中部城市的泰州也出台了《关于进一步鼓励企事业单位聚才用才推进科技创新引领高质量发展的若干政策》，争取全力打造科技创新区域发展的新高地。各地创新产业园的协同建设有助于江苏地区加快实现区域经济升级与转型。

江苏省沿河地区，以江苏大运河文化最为显著。大运河文化带由北向南贯穿整个长江三角洲地区，大运河文化带协同治理，对推动长三角一体化进程具有重要的战略意义[7]。特别是苏州地区，商贸往来过程中对于运河的水路运输至今仍较为依赖。但对于水域延边经济的发展也出现了环境污染危机。近30年来江苏省沿江地区污染密集型典型行业化工产业不断扩散，呈现出向长江以北、沿海、远离太湖地区与乡村、行政边界等公众监督更少地区扩散的现象[8]。因此，在一体化《江苏实施方案》的指导原则下，各地发展产业一体化的同时，必须强调并持续实施绿色发展政策。总体来看，目前江苏省区域一体化的主要进展表现为都市圈相对稳步发展，各地区间广泛开展共建园区活动，自贸区的建设与产业升级延伸拓展了开发格局，协同治理机制得到完善，公共服务标准体系逐步建立，城乡一体化成果向好[9]。江苏各地产业正在逐步通过各方面建设加强协作以促进区域性经济均衡发展。

2 一体化背景下沪浙皖三地政策规划与产业体系现状分析

2.1 长三角地区共同的地域水乡文化与经济背景

沪苏浙皖一市三省的长江三角洲地区，从文化与经济发展的背景上看，基本上都涉及自古代以来的江南水乡文化。狭义上的江南地区一般指代上海、江苏南部、浙江北部、安徽南部等位于长江以南的地区。而广义上的江南则通常涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西五省一市中地处长江以南的地区，主要的城市如上海、南京、苏州、扬州、无锡、杭州、绍兴等。水乡文化，自然表明其经济文化的发展与江河流域的开通利用发展是密不可分的。隋唐时期大运河的开通，将长江、淮河、黄河、海河、钱塘江等五大自然水系连通起来，其中最突出的影响即地处现今江苏省的扬州市开始成为南北运输的中心。1127年，宋朝遭遇靖康之难，宋皇室于次年南迁并定都临安府，即现今浙江省杭州。杭州逐步发展成为中国境内一大货运集散中心。“上有天堂，下有苏杭”，这一出自南宋及第进士范成大的作品《吴郡志》的谚语，长期流传，正是民众对江南水乡经济文化发展的典型代表城市苏州与杭州的肯定。长江三角洲地区位于长江下游地区，濒临黄海和东海。除了江河湖泊，长三角中江浙沪地区更是涉及沿海地区。一般而言，从古至今，水路交通的便利，意味着对外贸易经济的发达。无论是一国境内不同地区之间的，还是不同国家之间的贸易往来，都少不了水路运输的发展。长江三角洲正是其优越的地理位置孕育出了独具特色的水乡文化，同时也为该地区带来了生态方面的优势，在强调发展绿色产业的今天，长三角在这一自然优势上也更有竞争力。尽管存在较为相似的区域性经济与水乡文化背景，长三角地区三省一市的产业发展仍存在较大的差异性。

2.2 上海市区位优势与产业体系现状

上海既是长三角地区的核心城市，也是中国的国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，在一体化发展进程中，苏浙皖实现高质量发展离不开上海的辐射带动。2020年1月10日，上海市贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施方案正式公布，其重要的基本原则是服从服务国家战略，坚持发挥龙头带动作用。作为高度发达的中国现代化都市，上海市的一项核心任务在于辐射带动周围城市的发展建设，特别是率先实现上海大都市圈内城市间的强有效合作。上海大都市圈包括上海、宁波、嘉兴、湖州、舟山、苏州、无锡、常州、南通等江浙沪地区的9个城市。目前上海大都市圈内存在区域发展阶段水平和潜力明显不平衡的现象，可以通过城市间的资源互换等互惠互利举措争取相对平衡的发展水平。在金融投资业方面，上海都市圈也在进一步探求合适的方式，例如通过设立投资开发基金应用于加强跨区域的各类交通运输等基础设施建设[10]。上海作为高度发达的国际大都市，其生活成本与企业经营成本较其周围其他城市要高许多，这就导致不少企业在考虑进驻上海时望而却步。但正是由于企业近年来更多选择在除上海以外的长三角都市区注册经营，使得长三角大都市区中城市之间的往来联系更加紧密，同时并不影响上海的核心城市地位[11]。这一现象正说明上海市作为核心城市对周边经济圈的的辐射带动作用显现出了正面影响。

上海市特殊的区位优势使得其在各产业发展，特别是第三产业的发展上比江苏省各地区优势明显。而为促进长三角一体化发展，上海与江苏各区域城市也在不断加强合作。例如，上海与苏州地域相近、文化背景相似，而且各自的经济实力都较为雄厚，两地之间通过大都市圈的发展政策，取得不少令人惊叹的产业一体化建设成果。目前，上海、南京、杭州、苏州等国家一线与新一线城市的“一日生活圈”“一小时通勤圈”范围实现大幅扩大[12]。毗邻上海的江苏昆山，也积极通过交通运输建设融入长三角一体化建设进程[13]。在推进长三角一体化发展进程中，上海市也表现出对绿色产业发展的高度重视，积极参与长三角生态绿色一体化发展建设活动等。在交通设施、创新发展机制、生态建设、公共服务等方面，上海市都与都市圈内以及长三角城市争取加强合作以推进现代化产业体系示范区的构建。

2.3 浙江省地域特征与产业体系现状

2019年6月14日，中共浙江省委，浙江省人民政府印发《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》。浙江省在长三角3个省份当中经济实力相对而言较为稳健均衡，特别是省会城市杭州近年来逐渐成为新一线城市中发展活力较为活跃的一个，各设区市在融入长三角一体化发展进程中也都表现出极富朝气的姿态。2019年8月，杭州市委市政府正式对外印发《杭州市落实长三角区域一体化发展国家战略行动计划》[14]，该行动计划指明杭州将建设成为创新活力之城,并进一步全力打造成为中国数字经济第一城，同时提及建设“杭州都市圈”。当前，针对杭州都市圈的具体建设规划的政策文件还未出台正式，但参考国务院《长三角一体化发展规划纲要》的总体指导原则以及率先出台的南京都市圈的发展规划，杭州都市圈也必定将进一步加强区域间的实际合作，特别是带动邻近浙江行政区划的安徽城市群的发展。浙江也将积极借鉴上海自贸区的经验，建设浙江省内的自贸区，特别是联动发展杭州与周边自贸区[15]。

省会以外的其他城市而言，宁波为浙江省的一大沿海城市，其优越的自然地理位置，使得其在与其他城市相对同等的竞争环境下获得了竞争优势，宁波-舟山港与宁波湾的发展都使宁波在对外贸易行业有得天独厚的表现。宁波属于国家计划单列市，具有较大的经济与财政管理权限的同时拥有良好的社会资本[16]。因此，宁波全力发挥其自然优势也就意味着其对外贸易产业的高度发展，宁波在浙江省推进“一体化”建设过程中发挥不可替代的作用。绍兴市，从20世纪80年代前后至今的40年间，其产业发展状态也逐阶段实现了由低技术水平与低附加值特征走向高技术水平与高附加值特征的结构转化，在长三角一体化进程中，绍兴更将抓住区域产业协同发展的机会构筑并完善现代化协同产业体系、不断优化产业结构、发展优势产业[17]；嘉兴则在制造业集聚上还存在较大发展潜力，其集聚的深度和广度上仍可以进一步提升，而这竞争弱势的问题主要在于嘉兴市对专业科研人员的聚集水平、吸引力较低，使得其研发智能专业化程度较低[18]。对于这样类似的城市，更加应抓住融入长三角一体化建设的机遇，争取实现地区产业协作与优化。

浙江省具有相对较好的自然生态环境，在促进生态型节点城市方面积极参与长三角一体化发展。湖州市，作为生态型节点城市，已将融入长三角一体化作为城市全面发展战略之首，秉承“绿水青山就是金山银山”理念，坚定生态优先的发展战略，通过“生态经济化”和“经济生态化”的路径，积极参与长三角一体化发展建设[19]。总体来看，浙江省与江苏省的经济发展水平较为相当，但是产业结构相异。浙江省轻工业较为发达，民营经济活跃，而江苏省重工业较发达，国有经济比重较大，但重工业的发达也导致江苏省的生态环境较浙江省全域而言要弱一些。实现长三角绿色一体化发展，要求各地区取长补短，共同构建产业经济区域一体化的有效合作机制。

2.4 安徽省区位特征与产业体系现状

2020年1月16日，《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》正式发布，行动计划提出要在上海龙头带动下，联手苏浙，扬皖所长，主动作为。在长三角地区的三省一市中，安徽省的竞争力总体而言比江浙沪相对要弱一些，目前仍处在工业化、城镇化加速推进过程中，全域纳入长三角一体化，提升了安徽在全国发展格局中的地位。多年来，江浙沪对安徽加入长三角一体化建设的态度并不积极，两省一市中不少学者认为安徽加入长三角会拉低长三角城市群的整体发展水平并影响长三角地区的竞争活力[20]。将安徽纳入长三角一体化发展规划表明中央政府有意提升安徽的经济地位。从一开始的不被接受到2021年正式对外公布的《南京都市圈发展规划》明确将安徽马鞍山、滁州、芜湖、宣城等4个城市纳入南京都市圈建设，表明安徽正面临实现全省区域经济高质量发展的一大机遇。但同时安徽的产业结构转型升级面临着不小的挑战。上海、江苏和浙江总体上都呈现出“三、二、一”的产业结构，而安徽的产业结构依旧是“二、三、一”的产业结构，产业结构水平在当代经济社会中明显较低，特别是其现代服务业发展相对滞后得多[21]。另外，安徽在发展人工智能等高端产业时，面临的主要问题就包括专业人才供给不足，相对而言，高端专业人才主要还是集中在上海、杭州、南京等一线与新一线城市，安徽省城市的人才吸引力在长三角地区仍然相对不足[22]。故安徽不同于江苏等地，其更需要加快经济转型升级与科技合作的步伐，积极与长三角其他地区进行产业对接，才能在一体化发展中实现更加绿色高效的产业生态[20]。长三角一体化，是高质量经济发展的一体化，有利于安徽加速将合肥打造成为中国内陆的一个开放型经济高地、加速培育并形成新兴经济增长极，进而加快安徽在中部地区率先崛起的步伐，有利于合肥综合性国家科学中心优势的充分发挥，也有助于安徽实现水清岸绿产业优化的高质量发展[20]。

《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》提出，高质量建设合肥都市圈。区域城市发展而言，省会合肥市一枝独秀。合肥市政府于2020年4月正式公布了《合肥市推动长三角地区更高质量一体化发展重点工作推进方案》[23]，对于产业结构问题，合肥市同样提出实现“产业一体化”发展，但当前合肥市在产业布局方面仍存在几大问题需要解决。从规划上看，合肥市各地区的产业结构重合度高，没有体现出不同地区的产业特色与分工，同时合肥市的高技术服务业发展进度慢、工业规模小、服务业不发达仍是突出问题[24]，使得合肥这样一个省会城市并不具有强劲竞争力。为更好推进长三角一体化进程以及带动安徽全省的产业升级，合肥市更应该发挥省会城市的示范作用，积极加强与长三角其他地区之间的交流合作。长三角发达地区通过产业向外转移，技术空间的外溢会带动更广区域范围内创新的活跃，上海核心城市的技术外溢一般由江浙两省接受，而安徽长期以来承接转移江浙沪地区的产业[25]。安徽各地应该抓住“长三角一体化”以及都市圈建设的机会，积极争取当地低端产业向中高端产业发展，同时加强自身的高端人才吸引力，并借鉴其他省市的经验努力发展第三产业。

3 结语

自2019年长三角一体化纳入国家发展战略以来，沪苏浙皖一市三省对于一体化发展产业规划的实施基本都有较为明确的认知与目标。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。“十四五”时期正是长三角一体化高质量发展实施的关键进程，而到2035年，长三角一体化发展将达到较高水平，也正对应国家远景目标“现代化经济体系基本建成”的关键时间节点，进一步将长三角打造成为国内最具影响力和带动力、竞争力的增长极的意义更加凸显，其经济发展质量水平以及发展方向对于引领全国总体经济转型具有重大的战略意义。各区域产业政策的协同发展与一体化，则又在长三角经济一体化进程中占据关键地位。

本文以江苏省为例，简要分析了江苏实施长三角一体化的政策取向和产业体系现状，并对沪浙皖三省市一体化的举措进行了简要的比较分析。总体来看，实力雄厚的上海作为全国数一数二的经济与金融中心，发挥着积极的示范作用以及带动作用，在产业发展方面主要是引领周边城市从基础设施等各方面融入大上海都市圈以及做好经济产业转型升级工作。而江苏与浙江分别作为上海的毗邻省份，二者在产业规划上，由于自身原有的经济基础不同，所需做出的努力方向也有所不同。江苏率先与安徽推出“南京都市圈”的发展规划，基于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的指导思想，做出适合江苏与安徽合作共赢的都市圈发展规划，积极带动经济实力相对较弱的安徽更好地融入长三角一体化进程。综合起来，长三角地区在融合发展方面存在的主要问题仍在在于各省区域间发展的不均衡，各省域内部发展也不平衡不充分。促进一体化发展的核心，需要各地就自身产业与经济发展情况积极发挥“一体化”政策的正面影响的同时，更需要通过都市圈等城际间的协同融合来实现整体经济竞争力的增强。