县级国有企业混合所有制改革现状及存在问题分析

文/朱灯海（利辛县财政局[国资委]）

一、前言

对于经济发展来讲，改革是必不可少的一部分，国企的混合所有制改革在国家经济改革方面占据着重要地位。国企混改对于国企市场竞争力提升的作用不容忽视，从2015年有关部门颁布国企改革深化意见至今，许多部门都对该文件展开了深入的学习，同时也发表了国企混改方案执行的诸多意见[1]，2017年国家发展和改革委员会等多个部门共同发布混改试点深化的相关意见，为国企正式运营混改指明了方向，出台三年国企改革指导方案后，进一步促进了国企混改的加速，出台此指导方案后，混合所有制改革拥有了更加充分的理论基础。但从实际来看，各个县级国企开展混改工作的过程中或多或少存在着一些问题，有待于进一步解决，本文将对以上内容进行全面分析。

二、混合所有制改革理论分析

（一）混合所有制内涵

混合所有制是一种所有权形式。这一概念的提及最早出现在党的十五大报告中。现阶段，人们定义混合所有制时主要从微观层面、宏观层面等角度入手。一方面，宏观层面的混合所有制属于国家整体公有制、私有制共存的社会经济结构体制混合，即公有制和私有制和谐共存、发展协调的企业格局。而从微观层面来看，混合所有制属于国企资本结构、产权结构及混合公有资本、私有资本的主要形式混合。改革开放以来，国内出现了诸多混制国企，其中代表性较强的是中外合作企业、中外合资企业以及上市的国有企业等。随着改革的深入，我国的民营资本等社会资本也成为国企混改的一支重要力量。

（二）混合所有制改革重要性分析

自政府提出国企未来应以混合所有制经济为主要发展方向以来，各地许多国企都在探索混改发展的有效模式。从种类来看，混合所有制主要分为公有制、个体和私营等形式。通过推进国企混合所有制改革，可以让各类资本参与到经济发展中，实现资源合理配置并扩大国有资本影响力，提高市场竞争打破现有的行业垄断问题[2]。同时，混改的关键在于提高国有资本运行效率，促进国有经济综合实力提升，达成各类所有制资本优势互补、融合发展的目的，有效发挥地方国企推动区域经济发展的作用。

国企在自身发展中，混改具有一定的必要性，能够让国内经济稳定发展得到保障，促进国企经济改革制度的有效落实。我国经济正处于改革的关键时期，同时与混合所有制改革措施结合，可以集中解决以往国企在改革中出现的行政对经济的过度干预问题，摆脱历史遗留问题，让国企轻装上阵，更加快速地投入经济建设。另外，通过这种改革方法，让国企可以用更快的速度建设与经济发展需求相适应的国企现代化制度，使法人治理结构不断健全，将国企管理过程中的短板全面补齐，从而稳定提升生产效率，为国企进一步发展提供方向。

（三）混合所有制改革发展阶段分析

全面整体摸清混改的历史脉络后，不难发现混改主要发展阶段有4个：第一阶段是1949-1992年的发现、摸索时期，当中共十二大报告指出多种所有制问题后，国企在不断发展经济的整个过程中，不同经济主体彼此摩擦，各方利益开始出现了频繁交叉，在此过程中，形成混合所有制经济的基本条件已经满足；第二阶段是1992年至2002年的国企混合所有制萌芽阶段，党的十四届三中全会发布了市场经济体制构建的相关决定，指出国企经营机制应发生转换，对国企现代化制度进行构建，设置一部分股份制试点，并提出混合所有制的经济单位这一概念；第三阶段是2003年至2012年的国企混合所有制健全阶段，党的十六届三中全会作出了完善市场经济体制重要决定，指出国企运用股份制有利于让公有制最终实现成为可能。在2004年的全国人大修改宪法过程中决定，围绕公有制发展多个所有制经济，并将其当成社会主义国家所遵循的一项主要制度；第四阶段是2013年至今的深化改革发展时期，国务院发布了国企改革深化的相关意见，指出国企混改工作应不断深化，进一步发展了混合经济的模式。在2016年以后，国家组织开展并积极进行国企改革混改试点的相关重要工作。在2018年，国家组织启动了国企混改“双百行动”。在2019年，有关部门下发“双百九条”，为“双百企业”的创新给予了前所未有的鼓励。到了2020年，国家下发了三年国企改革行动方案，决定深化混改。

三、县级国有企业混改的现状

国企混改的有效落实能够让国家经济发展得到最大限度的推动，借助非国有资本、国有资本间联络与合作的增多，使国企资本的构成得到丰富，优化国企产业结构、经营模式，让国有资本所具备的功能、价值最大限度地发挥出来，让国内市场经济结构的活力凸显出来，推动民营企业、国有企业二者的协调发展。

从本质上看，国企改革并非国企应该怎样存在的问题，而是国企借助什么方法、在什么范围存在的重要选择。为了解决这一问题，不仅应对市场的资源配置要求、效率要求进行考虑，而且需要对国家的历史延续、政治制度加以考虑。由此可以得出，国企改革没有统一模式和固定标准。国企实施混改工作时，一方面应借助股票首发、扩股增资、转让股权、资产证券化及主板上市企业资产重组等方式引入非国有资本，另一方面也可以通过投资新设、并购重组、成立国有资本投资运营公司进行投资入股等方式使国有资本与非国有资本有机融合[3]，双方充分发挥各自的优势，为市场注入新的活力。

目前，通过改制上市已成为我国诸多国企开展混改的基本形式之一，也成了主流趋势。通过上市引入社会公众股，国有企业股权变得多样化，也建立了更为完善的治理结构和管理制度。国有企业可以选择首次公开发行股票和借壳上市（重组上市）两种方式实现上市目的，通过首次发行股票上市的国有企业，不仅能改善企业所有权结构，而且能够使国企品牌认识度进一步提升，形成积极、正面的国企企业形象，然而缺点在于目前排队企业较多，导致审核时间周期长、审核更加严格。相较于首次公开发行股票，借壳上市审核较为宽松，经历时间更短，可以快速实现上市，对于国有企业来说，可以提升混合所有制改革的效率，然而缺点在于往往会支付一定的资本溢价，导致“买壳”价格较高。

但从县级国有企业实际来看，进行混合所有制改革主要还是通过投资新设这一方式，即国有企业和民营企业共同出资新设一家有限责任公司，新公司的设立使得社会资本能够参与到国有资产及资本的运作中，形成国有企业新的经营机制。该种方式出资程序简单，不需要双方企业就历史遗留问题进行清理，且不影响双方公司各自的生产经营活动，在节省人力物力的同时，还可以得到一个背景干净的新公司，对后续发展有利。但其也存在一定的缺点，双方需就新设企业的经营机制、治理结构、管理人员梯队进行协商，前期需要花费精力进行资源整合，管理成本较大。

四、县级国有企业混改存在的问题

（一）对混合所有制改革目的缺乏清晰认识

国企开展混改时，需要事先认识到未来发展方向等内容，捋顺国企能力、资源、短板、长处等，对国企发展目标、定位予以规划，全面梳理国企从事行业的成功因素，同时企业还需要正确认识在混合所有制过程中需要借助的力量及想要达到的目的。有的企业想要借助混改足量引入资金，让资产的结构不断优化，使许多社会资本、国有资本得到吸引而且彼此相互促进发展；部分国企想要借助混改引入投资者，共同构建战略产业协同发展模式；部分国企则想通过混改来促进内部机制改革、体制改革的进程，帮助国企不断健全内部运行机制、治理国企结构，改良现代化各方面制度，最终把国企应有的经营活力最大限度地激发出来。根据不同的混改出发点，具体的混改方式、混改路径也存在一定的差异[4]。然而，县级国企实施混改的过程中，存在基于产业结构的现实需要，缺乏产业结构的长远规划，没有充分考虑这些因素，而推进企业的混改，同时引入的社会资本质量也不尽如人意，且对于混改企业的管理也存在一定的问题。

（二）引入优秀投资者难度较大

国企开展混改的过程中应联合投资者，彼此之间展开全方位、多角度的合作，无论是双方合作满意度还是投资者水平和能力，都会对国企的稳步改革与发展产生直接影响，最理想的合作形式是将投资者的多方资源聚集起来，把不同方面的优势充分整合，通过合作达到共赢与互补。但从县级企业混改实际来看，在进行混改的过程中，资金、资源实力强，管理经验丰富的投资者并不容易找到，引入的投资者大多存在一些问题，参与混改的目的更多的是想要依靠国有资本改善自身问题，看中国有企业的背景及资源，但却没有能力助力国有企业实现新的发展，共赢也变成了国有企业对民营企业的单方面扶持，远远与混改早期的初衷、愿景相背离。国企全面开展混改工作时，优秀的投资者本就可遇而不可求，由于县级国有企业的规模、位置等因素的限制，引入优秀投资人的难度更是大大增加，这对混合所有制改革的质量提出了严峻的考验。

（三）股权比例设置存在问题

国企混改目标并非所有制中混合，而是让国企治理得到市场化、科学化的发展，整体提高国企管理能力、管理效率等，混合只是一个路径。但是，根据国企如今混改的实际状况，大量混改国企的原国有股东会占据极大的比重，外部投资者未具备一定的股份比例，因此外部投资者在国企重大决策时缺少话语权，最终难以构建合理的国企治理结构。从股东会层面来看，大股东拥有不可忽视的控制地位，借助大股东所具备的谈判能力，对中小股东的切身利益进行侵占。作为大股东，国有资本对切身利益进行维护的过程中具备的谈判能力更强、动机更充分，存在着由于规避改革导致损失利益的可能性，进而造成民众、职工、中小股东没有可靠利益代表的问题，即便是利益合理诉求也得不到有效满足。

（四）企业制度与文化难以融合

战略投资者，是相对于普通投资者而言，通常为与被投资企业保持长期合作、关系密切，且希望参与企业经营管理的法人投资者。国企混改时通常会把一定的民营企业添加其中，让其以战略投资者的身份出现，引进这些投资者后，逐渐实现优化公司治理结构的发展目的，让全新活力、理念给予国企的经营工作、管理工作等方面。但是在县级企业进行混改实践过程中，国有企业、民营企业双方存在多种差异，如管理制度、企业文化等不同方面，其中，国企相对重视监管、体系、原则等经营管理方面，相比之下，民营企业重在盈利和绩效，双方的混合改革存在经营理念、经营模式角度的不同，这样的不同在短时间内无法消除，会全方位影响股权多元化管理经营工作，同时也在一定程度上给国企发展带来较大的限制。

五、县级国有企业混改的对策建议

在未来，混改是绝大多数国企的发展趋势，并且会成为国内重要的经济改革组成部分。国企混改的最根本目标是为了提升国企管理效率，让国企市场竞争力增强，确保国有经济的作用有效发挥出来。改革道路并非一帆风顺，必须挣脱原有思想观念束缚，方可实现国有资本保值增值。

（一）树立现代化的混改经营理念

混改核心在于整合非国有资本、国有资本，以此为基础，确保国有股最优比改革得以实现。国内私有经济在不断发展的过程中，达到稳定的市场竞争高度，同时，其产业实力、经济实力也相应增强，因此，其参与国企混改的意愿更高。要想进一步推动国企混改，应发挥出国家所具备的引导功能，构建出高效交易平台、公平竞争环境，对不同种类的资本投资产生更高的吸引力，使地方保护主义最终消除，将行业间以往的壁垒弱化，从而让国企发展、互联互通之路打通。由此可以得出，市场、政府都应消除以往对民营企业、私有经济的不利对待，把握国企混改中非国有经济的重要作用，为其赋予发展机遇、竞争环境等良好基础[5]。

（二）加快国企混改进程

为了加快国企的混改进程，首先，开展国企混改工作时应坚持因地制宜、调研相结合。国企混改需要以国家政策要求为前提，能够按照实地调研状况针对性地制定一个有效改革方案，增强改革的持续性、合法性。其次，应根据企业产业类型差异，与自身预期目标、经营特点相结合实施改革，始终坚持“一企一策”原则，科学地调整国企内部股份比例[6]。最后，应稳步加快国企混改，要想做到这一点，应先允许国有资本参股、绝对控股；国企应谋划企业混改的不同方面，结合市场环境推进具备混改条件的企业制定措施，做到成熟一个、推进一个，从而达到国有资本控股和参股等改革预期。

（三）严格管控企业改革风险

要想推动国企混改，需要对自身发展方向、市场发展形势、市场环境等因素展开综合调研，严禁盲目提升改革进度，避免国有化水平的降低[7]。通常来讲，盈利和绩效是民营企业发展的主要目标，其逐利性倾向将会让私有化经营效率受到较大限制，自由化、自主性过度又会使国企的市场竞争不断地增加风险。除此之外，国企自身日常经营范围极为广泛，因此得到了诸多事业单位、企业的关注，加之国家政策的正确指引，国企混改具备了明确的主体责任划分、组织性和规范性。

（四）科学设置股权结构

国企实施混合最主要是为了借助机制的变化获得更高的效率。混改时通过何种方式设计股权比例是混改的关键一环。首先，应合理明确投资者具体数目，防止越少越好理念的落实，也不能坚持多多益善的原则。应对混改国企股权结构加以优化，让国企引入协同性、匹配度良好的投资者。其次，应对国企内股比结构加以设置。混合所有制企业的国有股权占比应避免一股独大，尽可能地一股偏大。对章程展开有效制定时，需始终坚持资本同色、同股同权等基本原则[8]。以股东会立场来讲，民营企业、国企的股东应彼此给予足够的尊重，双方构建一个平等的合作关系，始终遵循股权原则、资本意志。从董事会角度来看，任免、推举董事会成员以及人数配比都应严格依照公司合法章程和股份比例来进行，以往的国有股东不可干涉。从高管角度来看，国企混改后应挣脱原有干部身份、干部级别的束缚，根据国企市场化奖惩机制、管理机制来进行聘任。

六、结语

总之，迎来新时代后，国企混改进入到关键一环，国企需要有效地融合和配置非国有资本、国有资本，让各自的优势都能够得到发挥，达到共赢互利的发展目标。通过常态化科学管理机制的构建，最大限度地按照具体情况进行施策，以此来确保各方资本相融，推动国企健康发展。