基于国资管理八个方面的新认识

□黄 炜

一、增强“董监高”的决策自由度

董事会制度提倡的是董事个人的独立分析、判断，独立投票、担责，甚至(机构)股东也不能左右其委派的董事的个人投票决定——如果股东对某董事不满，可按程序罢免之，或者在下一轮选举中不委派该董事。例如，瑞典的政府董事在国企董事会独立表决，不必事先请示政府有关部门。不过，我国有强调代表国家股东的董事须严格遵循股东的指令、传达国家股东意志的倾向，有强调代表国企党组织进入“董监高”队伍的党员须表达党组织意愿的倾向。

应把上述两个例子中的倾向或态度融合一下，才比较符合客观情况，适应实际工作。这一类董事与高级经理在决策时，一般会在一定程度上综合考虑和纳入国家利益与意愿以及国企党组织的意愿，因此，应尊重他们的独立判断与决策。

二、国企高管体系管理的发展趋势

除非是国有独资公司，否则，董事、监事应由股东大会选举，这是我国《公司法》(2018年版)规定的，见第三十七条；国有资本所有权行使机构仅可以派出自己的产权人代表参选董事与监事；总经理更应由董事会选聘，而非由国有资本所有权行使机构批准任命；其他高级经理由总经理提名、董事会审批，见第四十九条。《企业国有资产法》(2009年版)的规定(第二十二条)与《公司法》的规定基本一致。

(总)经理由董事会任免，接受其授权，向董事会负责，并非向董事长负责，董事长并非(总)经理的上级，参见《公司法》(2018年版)第四十九条。有决策权的是董事会集体而非董事长，而决策权与执行权是分离的，董事长也非其他经理的上司，董事会对经理团队行使监督权，而非行政命令权。

中集集团(其两大股东招商局与中远集团的股权接近)的总经理不是由股东派遣，而是由董事会选聘，使职业经理独立于政府。其他主要高管由总经理提名，经董事会批准聘任；若董事会不同意提名人选，总经理再次提名，由董事会批准，直至获批。董事会不能绕过总经理而直接任命某些高管，这就保障了总经理的用人权。总经理与其他高级经理没有行政级别，不受行政体制保护，这激励或者说迫使他们更努力地履职。

2015年7月，四川长虹电子控股集团启动了面向全球的总经理公开招聘工作。2015年10月，央企新兴际华集团召开干部大会，由董事会直接选聘总经理。

三、破除“一把手”观念

在公司治理范畴，主要是契约关系(例如委托代理关系)、分权制衡关系，这些关系要求避免“一把手”的治理观念。“一把手”观念会使公司治理变得扭曲，削弱权力制衡的效果，形成公司治理的官僚化，而这又是官商勾结和腐败的土壤。“一把手”观念还会造成董事长与(总)经理的矛盾与冲突。

不少人以为一个组织的发展，就靠“一把手”引领了，实际上，一把手观念一定程度上就是个人英雄主义，该观念与现象导致的问题太多了，弊大于利。不少人还在探讨如何监督、限制、规范“一把手”行权，笔者认为，与其采用改良策略，不如采用改革策略，破除“一把手”观念，消除“一把手”现象。现在，仍有不少组织持“一把手”观点，例如，在规划中把某项工作列为“一把手”工程，以示重要。

不应把董事长视作“一把手”，也不应把董事长看作董事会中的特殊人物，更不应把董事长视为企业经营者。董事长不是董事会中的指挥者，并非凌驾于其他董事和总经理之上的领导，只是董事会的召集人、主持人和发言人。

一定程度上，“一把手”现象与政府任命国企主要负责人有关系。所以，即使对国有独资公司，政府也要强调发挥董事会集体的作用，给予董事会足够的权力。这可以有效减少“一把手”现象。

许多国有、民营公司的公司治理体系不规范、不完善，还有，很多人未认识到董事会是集体决策而非董事长负责制，所以，很多人总是把董事长或老板(也就是大股东)看作“一把手”，看作总经理理所当然的上司——也是东亚公司家族式治理的典型表现。因而，在公司的很多事务中出现了不合公司治理规范的言行。

这些不合规范的公司治理行为进一步误导更多的人，使他们以为这些错误做法就是正确的公司治理规范。已不能说这些人以偏概全了，因为这些不规范的现象太普遍了。一方面，国内很多公司都号称建立了现代公司体制，另一方面，这种公司体制并不完善，或者仅有一个外表。这样的改革是不彻底的，一定要纠正。

因此在我国，参考欧美国家成熟、规范的公司治理体系，加强完善公司治理体系的力度，不管在国有还是民营公司，应成为一种共识。不过，类似存在于我国的前述错误观念在欧美国家也有不少市场，甚至在国际商业机器公司，人们也把总裁看作董事长的下属。我国的上述错误观念与欧美的相同错误观念有一定的传承关联，另外，还传承于我国的一些传统观念——“一山不容二虎”“天无二日”“民无二主”……

在发展历史中，中集集团的董事长是非执行董事，只能通过董事会行使职权，而不能干预日常经营。这样的安排突出了董事会的战略功能，确定了董事长与总经理间的责权关系，保障了总经理的管理权与工作效率。国药集团的情况与之相似。

四、在国企董事会中，是否应使独立董事占多数

对“在董事会中，是否应使独立董事占多数”这个问题，有关研究成果达到惊人的一致(杨勇、张永岳，2012)，即持肯定答复。

尽管如此，针对国有企业或国家参股企业，笔者对应使独立董事在董事会中占多数的观点持反对意见。一个重要的理由是担心出现外行(不熟悉任独董之职的公司或行业情况的独董)决策的情况(苏格兰皇家银行的教训值得吸取——独董不熟悉银行的核心业务，对业务风险不敏感……)，以及非执行董事(含独董)花在雇主公司上的精力太少，不够投入。

另外，我国的公司治理结构与美国、英国等国的不同，我国上市公司有专司监督的监事会(尽管其监督职能与效果仍需加强)，无需较多独立董事代替监事行使监督职能。还有，美国的公司股权非常分散，这也是他们需要独立董事的一个重要原因；相对而言，我国公司的股权比较集中，大股东们有委派董事的强烈需求与实现这一目标的能力。美国还有一个情况，董事长兼任总裁的情况比较多，美国国内排名500强的公司里，有超过70%的公司，其董事和首席执行官由同一人担任，这也需要增加独立董事以加强监督。而据“中国会计视野”对2015年的2,693家A股上市公司的分析，董事长兼总经理的785人，占29%，这是中国的情况。

(在法规和习惯方面)强调或提倡民营公司使独立董事占董事会成员的多数，往往还因为它们的民营或私有性质。为了抑制私人投资者一味追逐利润、淡漠于社会责任、损害其他股东的情况，需要更多的独立董事承担这样的监督、控制责任。而国有企业本身就具有很强的公益性、公正性，比非国有企业承担更多的社会责任，它们的大股东也是政府部门或其投资企业，代表全民利益。从这个角度看，我国的国有公司也并不像民营公司那样，需要较大比例的独立董事。

相对于国家控股、参股公司，国有独资公司可适当提高独立董事、独立监事的比例，因为独资公司缺乏其他股东的监管。

五、加强国企党建与政企分开不矛盾

我国重视国企党建工作，这一政策是当前和未来国资国企改革和发展中的重要政策。国企党委、国企党建是国企组成与内部活动，不应把它们与外部的政府干预混为一谈。实际上，政企分开也是更好发挥国企党组织的领导核心与政治核心作用的基础。如果仍停留在政府部门过多干预国有公司的状态，国企党组织难以发挥好核心作用。可见，在这一点上，加强国企党建与建设现代国有企业体制也是一致的。

与国企党建融入公司治理相关的一个问题是，公司治理的目的不是制衡，而是保证公司科学决策、健康运营。有的人过于强调制衡，甚至把制衡当作目的，实际上，它只是手段。国企党委对“三重一大”事项把关、定向，也是为了帮助董事会科学决策，而主要不是为与董事会实现权力制衡。而且权力制衡也不一定能保证各方利益最大化，过分强调权力制衡正是西方资本主义国家的政体缺陷、劣政的写照，例如扯皮、效率低下。

六、国资领域的一些分类认知问题

广义的国有资产包括：国家以各种形式形成的对企业的投资及其收益等经营性资产；国家向行政、事业单位拨款形成的非经营性资产；国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源资产。

尽管绝大多数教材、专著、论文等文献都像上段这样对广义国有资产分类(习惯分法)，但从分类的逻辑看，遵循上段中的潜在分类标准(即国有资产与社会经济活动的关系)，只能分成经营类与非经营类国有资产，而不应多出资源资产这一类。因为资源资产不是按照上述分类标准分出来的，经营类只能对应非经营类，不能对应资源类。

多出的资源资产这一类，是因为人们在对广义国有资产分类时，无意地引入了其他分类标准，这就违背了分类规则，同时使用两个以上的分类标准分类。一次/在一个层级分类，只能使用同一个标准，尽管多次分类时可以分别使用不同的分类标准。实际上，可把资源类资产按利用情况，划分到经营类和非经营类资产中。

(一次)分类的一个关键是，分类标准须清晰、唯一，不可模棱两可。分类是否科学、正确，还有两个判断标准：分出的各类是否具有排斥性或不重叠性，例如，各公司类或业务类所处的行业或领域无重叠；分类结果是否具有饱和性，即各类的总和就是被分类对象(集合全体)，如果不是集合全体，须补齐疏漏的类别。

从逻辑角度看，如果分类结果难以相提并论或对立，往往说明这个分类是错误的。例如，有人这样分类：国有投资公司、商业竞争性国有企业、商业支柱性国有企业和公益类国有企业。它们就难以相提并论。竞争性与支柱性并不对立，所以不能形成不同类别，况且在一次分类中或者说同一层级分类中，不能再这样细分。

国有投资公司与商业类国有企业不对立，国有投资公司可能也是商业类公司；与公益类国有企业也不对立，国有投资公司也可能是公益类的。况且，“国有”是基于产权归属分类的类别，商业类、公益类是基于经营领域分类的类别。所以，它们也不能形成不同类别。各种文献中，类似上述这样的错误分类情况比较普遍。错误的源头是分类标准、分类逻辑不清晰。

国有资产管理领域里两个重要的名称——“国有企业”与“国有经济”，与它们对应的名称是“民营企业”与“民营经济”。按前面的讲法，“民营”与“国有”并不完美对应(前者是按经营机制分类得到的类别，后者是按所有权分类得到的类别)，实际上，这样的分类及其名称有其合理性。“国有”一词不必说，估计很多人不会质疑它，但“民营”是否合理呢？“民营”能否与“国有”对应呢？

称“民营”或“私营”还是合理的，如果改用“私有经济”“私有企业”，其合理性反倒不如“民营经济”“民营企业”——民营企业包括私有企业，应该用此内涵更大的概念与“国有企业”对应，否则，分类难以到位，即上文说的饱和度不足。一部分民营企业并非少数私人拥有，而是较多的投资者拥有，其中的上市公司就是公众公司。所以，把民营经济都归入非公有经济并不妥当。尽管分类标准不同，但“民营企业”的内涵大于“私有企业”的内涵。“民营”表示私人投资者或其代表经营，国有企业则是由国家的代表(委托链常常长于民营企业的)经营。

要不要把“国有”改成“国营”，与“民营”对应？自然不行，否则岂不是开倒车。在我国，“国营”是以前的概念，主要是经济体制改革(包括国有企业改革)前及改革初期的概念，现在是政企分开、政资分开，当然不能回到原来的称呼。

不过，国有与民营这两类之和并非被分类的总体，即前述的饱和度仍然不足，例如，还有集体经济或企业、外资企业，以及类似社保基金(医保、养老保险、失业保险等)、住房公积金这样的公共经济形态。这个领域的分类结果与名称不能像前述分类原则要求的那样“规整”，与该领域的复杂性有关，例如混合经济的存在、经营机制灵活。

七、国资管理领域中，一些名称方面的问题

“省属国企”“市属国企”等，应写“省管”“市管”，否则暗含了政企不分的意味。而且“省属”“市属”这样的说法，不符合我国国有资产统一属于国家、而地方政府只是分级行使出资人权利的体制。当前，一些文献出现“中管企业”之称，笔者表示赞成。用它代替“中央企业”比较好，后者暗含级别之分，并不妥当，因为各企业在市场中是平等的经济主体，无级别之分。

“国有参股公司”应写成“国家参股公司”，因为一般而言，说“参股”，表明公司的性质已非国有，名称中岂能有“国有”二字？起码得国有控股方能称国有，最好只把国有独资企业称作国有企业——符合国有企业定义。或称“国有资本参股公司”也是可以的，用全称，不会引起误解。

是“外部董事”还是“非执行董事”？如何正确理解“非执行董事”？

外部董事(包括独立董事)即非执行董事，非执行董事在就职(就该非执行董事之职的)公司的董事会之外无其他管理职务。许多非执行董事当初均是从该公司外部被聘用而来。非执行董事也是聘用公司的员工，即使是兼职董事。既然聘任某董事了，即使是独立董事，也是雇主公司的自己人，而且还是高管，不能再见外，称他们“外部董事”了。因此，称“非执行董事”更恰当。再说，如果用分类概念衡量的话，“外部董事”这一称呼也不合适，因为商界、学术界较少用“内部董事”之称与之对应，一般只有“执行董事”与之对应。

也不能怪国人在此名称方面混淆不清，因为西方资本主义国家在此方面首先就混淆不清，有称“外部董事”的，也有称“非执行董事”的，对应的也有“内部董事”与“执行董事”。这一不当名称也传到我国。

八、关于国资委隶属的思考

一些研究者以前就提出关于在人大常委会中设立国有资产委员会的建议。然而，我国各级政府的主要领导本就是相应级别的人大选举产生的，又何必花费大量的资源，在人大另设一个类似国资委的机构呢？不过，将来条件成熟时，如果把现有的国资委(政府中的特设机构，但特设属性并未使国资委独立于政府系统)转到同级人大系统，由人大领导，倒是有其优点。使国有资产的监督管理部门独立于行政系统，直接向人民代议机构与立法机关负责，可减少行政干预。

不过，如果这样改革的话，由于国资委脱离了政府体系，它与政府其他部门间原有的协调、合作效果会被削弱。如何弥补，如何在人大与政府间加强国资管理方面的协作，需要思考与规划。

还有一个更重要的问题——由于各级政府是国有资产出资者代表(按当前的法律规定)，国资委转到人大系统后，就只能行使国资监管职能，不能再作为出资者代表，不能再持有国有公司的股份。不过，这未尝不是有益的转变，反而符合一些研究者、实践者的倡议，促进了政资分开、政企分开。未来，如果国资委真的离开政府系统，各级政府不可再另设一个机构代行国资委的管理职能，这样，政府只能按产权运作原则做股东，不能再过多干预国有企业的经营管理。