作业预算绩效评价的瓶颈、机制与策略探析

方国安

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

2018年9月中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，是我国关于预算绩效管理的纲领性文件，开启了我国预算管理的新时代。2019年上海市委市政府发布了《中共上海市委市政府关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》（以下简称市委12号文件）及相关管理办法，明确提出上海实施全面预算绩效管理的总体要求、目标任务和具体举措，标志着上海开启了全面预算绩效管理新体系建设的新征程。基于作业成本法的作业预算及作业预算绩效评价，是全面预算管理体系建设的核心内容。作业预算绩效评价主要是运用科学的标准、程序、方法，从业务作业层面对预算使用效果进行客观公正的评价。作业预算绩效评价既是全面预算管理及预算绩效评价在业务管理层面的应用示范，也是对绩效管理评价理论体系的丰富和完善。开展作业预算绩效评价探索研究对加强单位资金资源的合理配置和精细管理，推进发展战略目标的实现将起到重要的作用。

1 作业预算绩效评价的内涵与目标

1.1 作业成本法与作业预算

（1）作业成本法的内涵

作业成本法是将间接成本和辅助费用精确地分配到产品（或服务）的一种成本计算方法。作业成本法以作业为核心，在合理选择成本动因的基础上，对耗用单位的人力、财力、物力等经济资源的进行确认、计量和归集；将所有作业成本分配给成本计算对象产品（或服务）的一种成本计算方法。

在作业成本法中，作业泛指实现产品与服务目标的基本环节、基础工序等等；资源指每一个作业耗费的人力、财力、物力；成本动因是指诱导成本发生的因素，是对作业活动耗费资源的归集量化，成本动因也是成本分配的依据。作业成本法把直接成本、间接成本（包括期间费用）作为产品（和服务）作业的消耗，拓宽了成本计算范围，提高了资源配置效率。

（2）作业预算的内涵

作业预算是以作业管理为基础，以“作业消耗资源，产品消耗作业”为编制原理的预算管理方法。作业预算开展时，根据单位发展战略和发展要求预测各作业中心的工作量（或服务量）；然后按作业类别确定所需的资源消耗；再根据确定的作业种类和费用预算计算各作业成本消耗的资源，并分配到相关产品（或服务）。作业预算主要适用于作业种类较多，且作业链较长、管理基础好、组织形式严密，且间接或辅助资源费用所占比重大的公司或企事业单位。

1.2 作业预算绩效评价的内涵

作业预算绩效评价是建立在作业层次上的一种预算管理过程，具体是指在确定作业和流程的基础上，对应单位的发展战略和经营目标，将业务活动中的各个作业环节的预算计划、编制、调整等任务与绩效评价相关指标进行融合，对预算实施的效果进行定性或定量分析，对一定期间预算管理的成效进行整体评估，并以此开展绩效考核激励，提出完善预算管理水平建议与措施。

1.3 作业预算绩效评价的目标

作业预算绩效评价是单位开展内部控制的一种重要方法，对提高资源配置效率，促进企业的持续稳定发展具有重要作用。健全作业预算绩效评价制度，可以有效的解决业务环节责、权利重构问题，促进单位业务开展过程中作业与支出、权利与责任、决策与执行的深度融合，注重从每一个环节、每一道工序提高财务资金使用效率，形成“全员全程成本观”，推进全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理体系的建设。

2 作业预算绩效评价的主要瓶颈

近年来作业预算绩效评价的探索与实践取得了一些成效，但从总体上看，我国的作业预算绩效的编制和评价工作仍处于起步阶段，与市场经济改革发展的要求相比，还存在以下瓶颈：

2.1 作业预算绩效评价指标体系不够完整

缺乏系统性的指标体系构建的原则与指南，指标的选择大多以财务指标为主，忽略了非财务指标的作用。在确定指标权重时，更多的采用定性方法，弱化了绩效评价的应用价值。

2.2 作业预算绩效评价的统筹机制不够完善

作业预算管理覆盖单位财务、业务、技术、人事等管理领域，是一项重要的程序性基础性工作，需要有完善的组织机构和明确的工作职责。同时，各个专业领域的评价工作需要紧密的衔接，形成多专业、多学科的绩效评价融合机制，提升绩效评价的精准性和及时性。

2.3 作业预算绩效评价的绩效目标不够权威

预算绩效目标设定的科学性、合理性、可量性不足，评价指标的设定与战略目标实现、年度重点工作匹配不严密。评价结果的时效性、严肃性不足，常常未能及时调整资源配置以实现优化作业流程，提高资金使用效率的管理目标。

2.4 作业预算绩效评价的重要认识不够长远

单位内部对绩效评价的重要性认识存在差异，部门之间、员工之间执行效率、实施标准、实施进度不一致，有些部门对提供的评价数据不够严谨，影响评价的实施效果。

3 作业预算绩效评价的机制

3.1 作业预算绩效评价的主要原则

作业预算绩效评价开展一般应遵循以下原则：

（1）战略导向原则

作业预算绩效评价应以单位战略目标的实现为导向。作业预算绩效评价的方法程序、评价指标及结果应用应与单位的发展战略、重点工作任务、主要工作计划相衔接。

（2）突出重点原则

作业预算绩效评价覆盖单位产品（或服务）的各个管理层级、关键环节、重要工序及工作流程，涉及的业务类别、部门、人员很多。在全面梳理作业方向、资源动因、成本动因等要素的同时，更要根据绩效评价的目标，突出重点产品或服务领域、重大支出项目、重大耗费对象，实现绩效评价的目标。

（3）成本效益原则

作业预算绩效评价涉及繁多作业种类的确认、成本中心的划分、成本动因的选择及大量原始数据的采集整理分析。同时在组织实施过程中需组建专业团队，并借助第三方技术力量推动绩效目标的精准设立，整体评价成本很高。因此，需对绩效评价人财物的投入进行事先评估，并与评价结果应用所产生的综合效益相比较，合理确定绩效评价的规模、程序及实现目标。

（4）操作可行原则

作业预算绩效评价在实施过程、指标构建及结果运用时应遵循可行性、应用性、可持续性原则。在作业的划分、评价指标的选择、评价方法的确认、评价数据的效果、评价实施机制的建立等方面都能被评价主体准确把握和高效获取。绩效评价的结果应与绩效目标一致，促进单位分析原因差距，完善相关措施。

3.2 作业预算绩效评价的关键程序

作业预算绩效评价是对作业管理从资源消耗到成本支出的分析评估，也是对作业环节管理效率情况的检验与考核。作业预算绩效评价的一般程序如下：

（1）确立评价目标和评价主体

依据单位制定的战略发展目标、重点工作方向及绩效目标，确立作业预算绩效评价的目标。绩效评价目标应对单位的客户需求、市场状况及行业主导地位进行分析，促进作业预算管理工作更好的服务于单位发展战略。组建独立的评价工作机构，明确评价主体。评价主体以审计、财务、质量等相关人员组成，并可借用第三方的专业力量，促进评价主体独立客观公正的开展工作。

（2）确定评价重点和评价流程

根据单位作业种类的数量、作业链的长短与重要程度、管理决策层的管理需求、作业需求量和资源消耗量的总量与结构等要素确定绩效评价的重点。从作业管理关系的梳理、原始数据的采集、作业价值链的分析、评价指标的设立、评价结果的分析、评价成果的应用等程序明确评价工作流程。

（3）选定评价方法和评价指标

根据评价目标和评价重点，结合成本效益原则选择合理的评价方法，并建立有效的绩效评价指标体系。评价指标既要突出经济性，又要兼顾程序性及公众满意度等要求，形成定量分析与定性分析相结合的复合评价方法，全面验证作业预算的实施效果。

（4）强化评价实施和评价监控

评价主体加强作业预算绩效评价的系统培训，加强绩效评价的全过程统筹，不断优化内部分工，挖掘工作潜力，提高绩效评价工作的效率。同时，要加强对绩效评价实施过程的监控，确保符合评价规范要求，提升评价工作的质量。

（5）推进结果应用和评价反馈

完善绩效评价结果的应用机制，延伸评价结果的应用领域，将评价结果与预算安排，资金配置，业绩考评等作业管理有序衔接，及时修正与绩效目标的差异，及时优化作业环节，持续提高作业管理水平。同时，要积极关注评价工作的反馈，及时完善评价方法程序优化指标体系建设，促进作业预算绩效评价发挥更大的成效。

4 作业预算绩效评价的策略

4.1 加强作业预算绩效评价制度建设

作业预算绩效评价工作的有效开展，需要完善的制度做支撑。我国的作业预算绩效评价处于起步阶段，应制定适用于作业预算绩效评价要求的规范条例制度，制定面向评价主体的操作规范与指南，建立和完善评价质量控制体系，进一步规范作业预算绩效评价的实施流程、指标设置、成果应用等，进一步提高作业预算绩效评价的质量。

4.2 完善作业预算绩效评价工作机制

建立和完善系统融合的评价工作机制。作业预算绩效评价业务链长，价值链层级多，作业环节分解及动因分析复杂，整个过程涉及财务管理、技术管理、大数据管理等多种专业，是一项多学科、多专业、多领域、多层次的综合性工作，需要按系统理论统筹组织，形成连接绩效评价各个流程（纵向维度）和各种专业性技术力量（横向维度）深度融合的工作机制，推动绩效评价工作的顺利开展。

4.3 加强作业预算绩效评价信息化建设

作业预算绩效评价工作从作业划分、结果应用到评价反馈，在框架构建、环节验证、资源量分解、指标计算、结果验证都会产生大量的数据及复杂的数据分析。加强信息化建设，建立作业预算绩效评价的信息平台，既可加强内部信息共享，保证数据的真实，又可运用大数据算法技术加强绩效评价的分析应用，完善对作业预算绩效评价的监测监管。

4.4 完善作业预算绩效评价指标体系建设

按照系统性、关联性、经济性等原则构建作业预算绩效评价指标体系，统筹效益类、产出类指标设立及指标赋权等综合评价工作：

（1）设立效益类指标

构建反映经济效益和社会效益的评价指标组合，包含两个方面：

其一，经济效益评价指标。应综合反应各项作业预算对整体经营活动的贡献，包括预算执行率、资产利润率、作业劳动生产率、作业利润贡献率、作业成本结构比等财务指标，以及市场占有率、顾客满意度、创新能力等非财务指标，从效益效率层面检验作业预算管理能力，加强作业预算绩效全面评价；

其二，社会效益评价指标。主要反映承担的社会责任、法律责任、公众责任，包括作业税收贡献率、作业耗能率、员工流动率、员工健康率、安全生产率等评价指标，综合评价作业环节对社会发展、环境保护、员工关怀等方面的应承担的社会责任。

（2）设立产出类指标

从产出数量、产出质量、产出时效、产出效果四个维度构建产出类（以环境监测作业为例）指标组合，包含四个方面：

其一，产出数量指标。主要包括监测作业完成率、水质分析完成率、设施更新完成率等；

其二，产出质量指标。主要包括作业方案完成率、设施维修率、数据检查合格率、作业验收合格率等；

其三，产出时效指标。主要包括作业成果按时提交率、数据入库率、报告提交及时率等；

其四，产出效果指标。主要包括作业信息共享程度、作业数据完备性、上级部门满意度等，对作业管理的绩效情况进行评价。

（3）设置评价指标权重

作业预算绩效评价涉及的对象和内容广泛，评价指标种类很多，应结合绩效目标和评价重点等要求优化评价指标赋权，综合评价作业预算绩效状况，提高绩效评价的应用价值。

综上所述，通过构建完善的绩效评价指标体系，全方位、全过程、全覆盖、全作业提高资金的使用效率，不断提升单位管理能级，持续增强单位的核心竞争力。

4.5 推进作业预算绩效评价结果考核应用

发挥作业预算绩效评价结果的应用价值，强化绩效评价结果的刚性约束。实施绩效评价结果与预算调整、政策保障联动机制，完善评价结果反馈、考核、整改等制度，实现从绩效评价、结果反馈、调整完善、绩效提升的良性循环，探索建立预算决策、编制、评价及考核应用全过程的预算管理新机制。

5 结语

本文对作业预算及预算绩效评价的理论基础、目标原则、现状瓶颈、评价机制及实施策略开展了探索研究，对作业预算绩效评价指标体系建设提出了初步构想。由于研究方法范围所限，本文对绩效评价理论、评价指标集成及实施机制建设等研究还有待进一步深化。总之，开展作业预算绩效评价的探索研究，实现 “预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、预算结果有应用”的预算管理目标，不仅是优化资源配置、建立现代财政管理制度的必然要求，也必将为单位高质量发展发挥重要作用！