国土空间生态保护修复视角下的生态占补平衡路径探索

乔颖

（自然资源部国土整治中心，北京 100035）

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案决定组建自然资源部，赋予统一行使所有国土空间生态保护修复职责，强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理”，从整个国土空间范围内考虑生态保护修复成为时代特征。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求“建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度。”明确要建立占用自然生态空间的占用补偿制度，在政策制度中较明确地表达了生态占补平衡制度。

1 生态占补平衡的国际经验

国际上，较有代表性的生态占补平衡案例分别是美国湿地银行、澳大利亚生物多样性补偿计划和德国生态补偿。

1.1 美国湿地银行生态占补平衡经验

美国《清洁水法》第404条规定，除非有美国陆军工程兵团或州政府根据《清洁水法》第404条的授权签发许可，禁止对湿地、溪流和美国的其他水体进行疏浚物质的排放或填埋活动。

从1988年美国联邦政府提出的湿地“零净损失”（No Net Loss）目标，到1993年，克林顿政府出台的“政府湿地计划”（the Administration’s Wetland Plan）联邦指导，再到2004年，小布什总统提出的超越“零净损失”的新政策目标——全面增加湿地数量和改善湿地质量的“总体增长”（Overall Increase）目标，美国联邦政府通过立法确定了湿地开发利用的前置许可制度，以“零净损失”、“总体增长”目标规定湿地开发利用补偿机制（李亚维，2021）。

根据法律规定和联邦政府关于湿地保护的总体目标，美国陆军工程兵团在批准湿地开发利用前置许可项下设置了一个附加缓解条件，即申请许可方除了需要证明无法避免会对湿地造成损害之外，必须采取其他方式予以补偿。随着政府对一定条件下可以异地补偿的认可，确认了申请许可的开发者可以自行在工程项目地以外采取保护或恢复湿地的措施，或委托第三方采取措施保护或恢复湿地，或购买保护“信用”。经过实践探索，专业化的湿地缓解银行应运而生（赵晓宇等，2020）。

明尼苏达州流域范围内有许多矿场、众多小型开发项目及建设道路施工项目，这些矿场主、开发商和路政部门等进行项目立项申请时，在不可避免造成湿地破坏时，承担恢复湿地的法定义务，向湿地缓解银行购买信用的方式，与湿地银行签订合同，支付费用，转移造成相应数量或等同质量湿地破坏的修复和管护责任。且后续恢复效果受政府长期监管，能够保证生态占补平衡的长期效益。

1.2 澳大利亚生物多样性补偿计划

澳大利亚《环境规划与评价法》规定，涉及自然资源开发的项目均需接受生物多样性影响评估，若开发项目对生物多样性和生态环境可能造成较大程度破坏，则需用生物多样性信用单位抵消补偿。澳大利亚新南威尔士州于2007年提出生物多样性储备和抵消补偿计划（Biodiversity Banking and Offsets Scheme），旨在实施更多提高生物多样性的项目并为开发项目提供生态补偿，为生物多样性信用交易市场创造了现实需求。

参加生物多样性储备和抵消补偿计划的主体，可以通过环保项目申领生物多样性信用单位（积分），也可在信用交易市场买卖信用单位（积分）。生物银行是澳大利亚最具代表性的生态补偿项目，其核心是生态信用和生态信用市场，项目开发商可通过购买生态信用弥补造成的生态价值损失，生态价值通过生态信用进行度量，通过生物银行评估方法得以测定（刘耕源等，2021）。新南威尔士州根据生物多样性储备和抵消补偿计划，规定所有土地所有者都可以自愿与政府部门签订生物银行协议，同意在自己的土地上实施改善生态价值的行为作为保留地，土地所有者可以出售信用单位，获取收入和管理生物银行保留区域的资金。

开发者通过购买信用，弥补造成的生态影响，在合理的生态价值评估体系下，运用市场化的经济运行方式实现生态占补平衡。

1.3 德国生态补偿

德国《联邦自然保护法》《联邦基本法》《联邦空间规划法》《联邦建筑法》《联邦森林法》《水资源法》等相关法律中都对生态补偿做了明确规定，确定了就地直接补偿、异地间接补偿、生态账户制度（土地储备）、现金补偿等措施（张宁，2016）。其中，生态账户制度作为德国生态补偿中具有核心价值的制度工具，有助于统筹协调补偿措施，多样化补偿方式，避免生态补偿“重数量、轻质量”的情况发生，具有较好借鉴意义。《联邦自然保护法》第16条规定，考虑到未来可能发生的生态环境侵占行为，项目建设者可以按照第15条第2款的有关规定，预先采取生态保护和自然景观维护措施，纳入生态账户、土地储备库等，将生态账户制度纳入法律规定。

1998年底，随着新的《联邦建筑法》生效，鲁尔区域内部大都会城市群区域，只有很少的空间可以用作生态补偿（戴婷，2017）。鲁尔区域协会凭借专业化土地规划管理经验，组织实施区域性生态土地管理计划，通过与主管部门和区域林业办公室密切合作，建立生态账户，旨在推进生态补偿措施的实施，提升区域内整体生态功能，通过生态系统服务评价获得相应的生态价值分，为区域内成员和周边地区生态补偿空间需求提供支持。

2006—2007年，鲁尔区域协会进行了一项森林生态升级可行性分析与改造成本测算研究，在法律规定及相关要求的基础上，协会研究团队构建了森林生态升级方法，为“生态信用积分”的测算建立了相应的目录清单，并对改造成本进行了估算。协会最终研究确定约4000 hm2的森林可用于升级。根据北威州相关部门规定的自然环境评估模型对4000 hm2公顷森林区域的生态信用分进行计算，结果显示升级改造后大约可获得12500万生态信用积分。获取生态信用积分后，协会可将其存入生态账户。鲁尔区域协会成员或其他组织在开发过程中如果造成不可避免的损失，需要责任主体对生态系统功能进行修复、补偿，可以通过购买生态账户中的积分用于抵偿其应履行的法律义务，1999—2011年，鲁尔区域协会几乎为所有成员提供了补偿区域，并为城市发展和城镇保护之间出现的空间利用冲突提供了强有力的工具。

德国严格的生态系统功能保护方面的法律法规，为生态补偿行动下的生态占补平衡机制发展创造了前提。开发建设活动造成生态系统功能损失的责任主体应当履行补偿义务，且该义务内容包括相应数量的土地恢复及生态系统功能提升，开发建设活动者通过直接补偿、异地间接补偿、生态账户制度（土地储备）、现金补偿等任何一种方式，都能实现生态占补平衡。鲁尔区域协会将通过生态系统服务功能提升获取的生态价值分存储于生态账户，为城镇和城市发展建立了适当的补偿空间，是生态占补平衡制度下非常重要且运行较成熟、规范的可借鉴制度。

2 我国生态占补平衡案例经验

2.1 重庆市地票制度探索

重庆拓展地票的生态功能典型做法，促进了生态占补平衡制度发展。重庆从开始试验探索地票制度，到出台《重庆市地票管理办法》，再到出台《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，形成了较为成熟的耕地占补平衡新方法到生态占补平衡新举措的转换（刘燕等，2020）。同时，也形成了推动生态产品价值实现的制度框架和创新做法。重庆市根据新形势下的用地需求，对新增经营性建设用地严格实行“持票准用”制度。根据拓展地票生态功能的交易制度和规则，按照“生态优先、农户自愿、因地制宜”的原则实施复垦，对不宜复垦为耕地的，如位于生态保护红线、林区地质灾害点、重要饮用水水源地、25度以上坡地、已退耕还林区域内的复垦点，要引导其复垦为林地等兼具生态功能的其他农用地。

除上述之外的区域，具备复垦为耕地条件的，应主要复垦为耕地。同时，对通过复垦所形成的耕地和宜林宜草区域做进一步功能划分，如可将处于生态敏感和脆弱区内的复垦点划分为宜林宜草地区域等。

重庆生态占补平衡探索的核心是土地要素的市场化转换，实现了增加城市建设用地需等量增加农村复垦耕地或林草地的目标，通过交易引导市场要素配置，推动形成城乡统一的建设用地市场，既保证了城乡发展又改善了生态环境。其突出特点是集零为整、操作较强，实现了有限资源的优化利用（李维明等，2020）。

2.2 浙江钱江生态占补平衡交易实践探索

2022年5月12日，开化“GEP交易平台”完成了一笔特殊交易——开化县国控集团作为钱学森学校项目建设方，出资21.78万元，用于补偿项目落地后所在区域损耗的GEP（生态系统生产总值）。这是国内首笔项目建设生态占补平衡交易。

开化创新推出项目建设生态占补平衡机制，将GEP因子纳入项目决策，进一步提高了项目生态准入“门槛”。在新进项目落地前，首先测算GEP增减情况，当发现因项目建设造成GEP负增长时，建设方必须出一笔补偿款用于植树造林或自行实施相关生态修复项目，才能开工建设。

钱学森学校项目占地5.63 hm2，根据开化上线的GEP核算分析及两山转化综合管理应用场景，以及单位面积森林生态系统价值量等指标，结合造林抚育成本综合测算得出，项目落地将导致当地GEP调节服务值减少约108.9万元。按照生态占补平衡机制要求，交易的21.78万元将全部用于植树造林，其创造的GEP可弥补项目建设所损耗的GEP。

3 我国推动生态占补平衡的建议

3.1 强化空间规划管控，科学划定“三区三线”

在国家和省级国土空间规划中，根据主体功能定位，优化设置不同区域建设用地、耕地、园地、林地、草地和水域湿地等各类要素的控制性指标；在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局“三区三线”，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率（陈妍等，2021）。科学地划定“三区三线”，明确生活、生产、生态空间的分布情况，一方面明确限制开发活动的范围，另一方面，为生态占补平衡客体和标准的确定提供有力依据。

3.2 持续深化自然资源产权制度改革成果应用

只有明确了自然资源产权，才能将自然资源利用产生的生态占补平衡主体确定下来，回答“占用客体、补偿谁、谁受偿”等系列问题。自然资源的开发利用往往带来生态产品数量或质量的下降，导致一定区域内总体生态价值的下降，产生显著的负外部性。产权制度改革成果的应用能够明确上述负外部性消除责任主体，也可以明晰生态保护修复行动者正外部性活动的可收益性。

3.3 加强有关理论基础和价值核算方法的研究

目前，关于生态占补平衡，基础理论的研究相对滞后。生态占补平衡的提法也只是延续耕地占补平衡并参照其多年积累的经验和工作机制，所做的拓展性分析。实践中，对生态占补平衡的概念界定、理论基础和运行逻辑等，未达成普遍共识。由于人类活动产生的长远生态影响难以估量，即使是短期的生态效益的损失，评估的依据、方法也千差万别，地区间差异也较显著。因此，应持续开展生态价值评价基础研究，不断完善生态占补平衡的标准和依据，特别是占用损毁评价、补充质量评定等方面。

4 结语

生态占补平衡的载体是具有生态功能的土地类型，目标应该是综合性和多样性的，即在各类自然资源开发利用过程中，同时关注用地数量，其所承载的质量、各种生态功能和价值的恒定不变，或有所增益。因此，借鉴国外经验，总结我国实践经验与不足，是下一步形成和完善生态补偿制度的基础。根据各省、市、地区主体功能定位合理规划国土空间内各要素，进而开展合理的要素配置，不断完善价值判断标准、规范，能够促进生态占补平衡制度的不断完善和发展。