经济新常态下城投公司内部控制的有效思考

文/李思宇（通江县红峰国有资本投资运营集团有限公司）

城投公司通常由政府出资筹建，属于国有独资公司，在实际的运营管理进程中主要代表政府行使建设城市基础设施及公用事业工程的职能。城投公司在改善城市地貌、提升城市品质、提升民众生活幸福感方面有着极为重要的作用。城市化建设推动地方经济繁荣的同时，也在一定程度上积累了地方政府债务风险。近年来，为有效解决此类问题，国家也出台了一系列政策法规规范地方政府融资行为。城投公司作为主要参与者，也应采取措施应对风险，从自身运营管理方面着手，强化内部控制，优化管理模式，以此实现公司财务风险降低，维持企业健康发展。

一、经济新常态下城投公司的发展现状与趋势

（一）发展现状

随着地方政府通过城投公司违规举债现象的频发，引起了财政部的高度重视，为有效规避此问题的产生，财政部建议地方政府、银保监会等对辖区内金融机构的违规举债、担保行为进行核实，警示各地方政府不要存在侥幸心理，一旦产生违规举债行为必将严查到底，城投公司与地方政府之间的关系更加明确，传统模式下地方政府通过城投公司违规举债的现象将不复存在。此外，城投公司存在利用未开发“土地”进行抵押贷款，进行土地整理，通过一系列手段获得土地二级开发权，以此壮大自身经营规模。随着相关规定的出台，城投公司依赖土地储备款应用于其他项目的模式将不复存在，土地一二级联动开发模式将成为历史[1]。

（二）趋势

传统模式下，部分城投公司以棚户区改造、基础设施建设等作为主要产业，不同于水务、文旅等现金流较稳定、能够维持稳定运营的单一产业公司，城投公司产业较为单一且大多数为公益性产业，因此现金流较少，难以保障公司维持稳定运营。经济新常态下，随着地方政府与城投公司之间的关系逐渐明朗，城投公司可基于地方发展特色以及自身需求，实现经营性业务板块的拓展，例如新能源、环保等，此类板块符合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，与国计民生息息相关，且有着稳定现金流，能够支撑城投公司实现稳定持续发展。此外，城投公司还应当明确，夯实业务板块，能够根本体现城投公司综合能力。现阶段部分城投公司仅运营基础设施建设板块，对于资产经营板块、城市资源开发板块及金融投资板块等，并未实现预期发展，甚至依旧停留在项目投入阶段，并未实际开展运营活动。因此，城投公司应当充分落实分析调研工作，将具备盈利能力的业务板块投入运营、落地运转，充分发挥其价值。

二、城投公司加强内部控制管理的重要意义

（一）维护资产完整性

城投公司作为国有独资公司，在实际的运营管理进程中，主要负责城市资产建设、运营以及维护工作，因此城投公司主要经营目标在于保障国有资产安全，实现国有资产保值增值。政府针对国有企业资产购置、处置等工作的开展，有着严格的审核流程，在实际的工作开展进程中，要求公司定期报送财务报表等内容，定期对公司运营状况进行考核。政府所采取的各种管控措施，主要目的在于动态掌控国有资产信息[2]。因此，城投公司在实际运营过程中，应当积极配合政府监督管控活动的开展，对自身管理模式进行优化创新，充分落实内部控制活动，保障各项工作流程的规范性，提升财务数据准确度，切实保障国有资产安全性及完整性。

（二）实现企业风险管理

近年来，市场经济形势不断变化，国家对地方政府债务监管力度也在逐渐加大，政策不能为城投公司融资活动的开展提供担保与承诺，城投公司需自主经营，自负盈亏。如此，城投公司将转型为市场化经营，需依靠自身管理模式的优化改进，规避经营风险。风险管理工作的全面落实，需科学的内部控制作为支撑，内部控制工作的有效落实，能够更为全面且充分地反映公司风险承受能力，同时强化管理层风险防控意识。在实际的执行过程中，基于具体业务制定具体措施，有效降低风险产生的概率，确保公司维持稳定运行。

（三）提高企业运行效率

城投公司作为投融资一体的市场经营体，在运营发展过程中，受政府审计部门、主管部门、税务部门以及银监部门的监管和考核，同时，由于会计师事务所、评级机构等第三方机构的涉入，公司可根据外部机构监督检查机构，明确自身内部控制执行过程中存在的不足，促进内部控制体系完善优化，提升公司运营管理规范性。将内部控制落实成效纳入考核范畴，合理设置考核指标，充分利用考核结果，将考核结果与员工职位晋升、薪酬福利等相关联，促进员工工作积极性提升，提高工作效率，强化公司整体经济效益[3]。

三、城投公司提升内部控制有效性的策略

（一）建立良好的内部控制环境

1.规范治理结构

城投公司通常为国有独资公司，受特殊经营性质影响，无法形成股权多元化下的分权制衡的现代化公司法人治理结构，公司内部不设立股东会，一般由董事会行使股东会的部分职权，负责公司重大事项决策。

在公司实际运营发展进程中，董事会相较于实际出资的股东而言，责任心较低，易导致控制工作流于表面，无法发挥真实价值。因此，城投公司应当实现治理机构的规范，强化监事会对董事会的监督力度，在实际的工作开展进程中，赋予董事会更高的独立性，以便其更好地行使自身职权，保障决策的科学性。其次，应当强化城投公司党建工作的充分落实，注重思想道德政治教育活动的充分落实，强化党的领导。涉及重大事项，应由董事会表决通过后，上报至公司党委会，对决策进行研究。进一步强化“三重一大”事项向公司党委会汇报工作制度的充分落实[4]。

2.加强内控体系的建设与严格执行人员考核

完善的制度是内部控制落实的关键所在，城投公司应当基于自身特殊经营性质及内部管理需求，实现内部控制体系建设，完善各项规章制度，确保员工在实际的工作落实过程中，有据可依，强化工作流程规范性，充分发挥内部控制价值。在实际的工作开展进程中，严格执行人员考核政策，首先是地方政府对城投公司管理层的考核。地方政府作为城投公司出资人，在不影响公司日常经营管理活动的基础之上，应当建立完善的人员考核机制，尤其在改变传统模式下，构建以经济建设指标为重要考核标准的考核指标体系。在推动城投公司管理层人员考核工作落实过程中，既要关注经济性，例如盈利水平、税收贡献、项目完成进度，也应当关注效率及效果，例如项目建设完成后的社会效益、环境效益实现成果。此外，地方政府还应当注重城投公司管理层人员工作能力、思想政治品德、廉政等方面的考核。其次是城投公司内部的绩效考核工作。经济新常态下，城投公司内部管理模式不断转型升级，为确保各项工作的充分落实，应当建立科学完善的人力资源政策，优化员工聘用机制，大力引进高素质人才。针对员工工作落实过程中存在的不足，定期开展教育培训活动，切实提升员工综合素质，实现员工知识储备的更新优化，确保其满足现阶段城投公司内部控制管理工作落实需求。完善岗位晋升机制，提升员工工作积极性，基于员工实际工作内容，设置完善的考核标准，将考核结果与员工薪酬福利体系相关联，实现员工工作积极性提升。落实责任追究制度，保障城投公司稳定运营[5]。

3.建立内部审计与控制体系

城投公司应当提升对于内部审计的重视程度，明确内审工作的充分落实对于提升内部控制有效性的积极作用。在公司内部构建良好的内部审计环境，管理层应树立正确认知，遵循政策指引，在公司内部加大宣传力度，引导员工明确内部审计的重要意义。在董事会下设立审计委员会，主要负责内部控制相关制度的制定，监督内部控制执行情况及自我评估，协调各职能部门积极配合内部控制制度的落实。审计委员会负责人应当具备良好的职业操守、专业的工作能力以及独立性，确保各项工作落实合法合规。与此同时，城投公司应当在内部设置审计部门，确保其独立性，实现审计制度的制定与执行相互分离，确保各项工作流程的规范性，配备专业的审计人员，充分发挥审计价值。此外，城投企业还应当进一步提升内部审计人员综合素质，通过定期开展教育培训活动，聘请专家开办讲座等多种方式，强化员工综合素质。在实际的审计工作开展进程中，采取合理的审计形式，促进审计质量提升。遵循政策指引，将审计关注风险点逐渐转移至城投公司经营活动及风险管理知识。在对城投公司管理层进行审计时，严格遵循相关规定，积极配合地方审计机关对城投公司党政领导开展离任与任中审计[6]。

（二）完善风险管理机制

城投公司在运营管理进程中，应当进一步强化风险管理在内部控制中的作用，基于公司运营管理现状，设置独立风险管理部门。在实际的工作执行过程中，主要负责风险管理制度体系及风险预警机制的建立健全，从风险防控目标、风险评估等入手，实现风险管理具体措施的不断完善。在风险预警机制建立上，应当充分掌握城投公司当前资本结构、经营管理方式、机构设置、业务流程等内容，明确经营发展进程中的风险关键点。在风险关键点识别环节，应当基于内外两个角度思考。一方面，重点关注城投公司人力资源风险、财务风险，关注公司管理层及员工职责操守，综合素质等，公司当前财务状况是否能够支撑公司维持稳定运营，并完成项目建设获得经济效益。另一方面应当重点关注外部政策变化，包含国家政策导向、投融资政策等，以及城投企业当前面临的市场竞争状况，推动市场及行业分析工作的全面落实。明确风险关键点后，采取定量与定性相结合方式，对风险产生的概率进行准确评估，明确其是否会对城投公司经营造成较大影响，是否需及时采取应对措施。新经济常态下，城投公司风险关键点主要集中于项目投融资风险管理中，公司应当实现项目决策、立项、建设、竣工、验收等建设程序的规范。在此决策制定环节，树立科学合理的投融资决策机制，避免人为因素影响。制定科学的投资方案，确保其合法合规。实现风险管控覆盖项目全生命周期，对各个阶段进行梳理，明确风险管控关键阶段。与第三方机构合作，实时跟踪审计项目建设全过程，有效规避风险的产生，确保城投企业运营安全。

（三）强调运营控制，提升内控质量

1.加强预算控制

全面预算管理工作的充分落实，对城投公司而言意义重大。预算编制作为重点环节之一，在实际的推进过程中，城投公司应当全方位持续收集有关信息，运用科学的分析方式，为预算编制工作的开展提供科学支撑。城投公司可以成立预算管理委员会，主要负责预算草案编制，通过自上而下、自下而上的预算流程后，对预算草案中不足之处进行修正、调整，再上报至董事会审批决议。采用合适的预算编制方式，合理应用弹性预算、零基预算等预算编制方式，确保预算编制符合城投公司当前运营发展需求。强化预算执行刚性，避免预算执行随意性较大的问题产生，切实保障城投公司预算资金安全。涉及预算调整时，应当严格落实审批流程，明确调整原因，对于不符合调整规定的调整申请予以驳回。确保不相容岗位相互分离，确保预算执行与预算评估岗位分离，将预算执行成效纳入绩效考核范畴之中，合理利用预算评估结果，明确预算执行过程中存在的不足，推动整改工作的有效落实，促进预算管理质量提升。

2.展开全面绩效考核

城投公司应当结合预算控制工作，推进绩效考核工作的充分落实，采取合理的绩效评价模式，构建完善的评价体系。在实际的执行过程中可通过结果导向、过程导向、风险导向三种模式推进。结果导向顾名思义主要是对公司运营结果进行评估，过程导向则是将绩效评价贯穿于公司运营管理全流程，风险导向则是基于内部控制风险，对风险管理成效进行评估。就城投公司当前经营管理状况进行分析，过程导向较为符合公司现阶段需求，能够对城投公司项目建设全生命周期进行评估，落实全流程监督管控，有效规避风险的产生。在实际的工作开展进程中，城投公司可依据投入产出过程开展绩效评价，并基于投入产出过程中的重要内控点设置绩效评价指标，指标设置可采用定量、定性相结合方式，构建考核指标。投入阶段重点评估目标设定的科学性和项目的合法合规性。运营阶段重点评估运营资金的使用效率、成本费用控制水平及项目进展。产出阶段主要评估产出结果成效，财务指标经济性等。

（四）发挥内外监督作用

在城投公司运营过程中，地方政府作为主要出资者有着极为重要的监管作用。地方政府应当强化对于城投公司外部监督，形成地方政府、银保监会、纪检监察机关等“六位一体”的监督体系。在推进全方位监督体系构建过程中，银保监会、证监会应当充分发挥自身引导作用，指导城投公司行业发展，充分发挥财务部门财政监督职能，对于城投公司外部审计，审计部门充分发挥纪检监察机关对于城投公司管理层监督，避免腐败行为的产生，保障城投公司经营的合法合规。新经济常态下，城投公司还需接受外部监察，对自身信息进行公开。涉及内部监督，城投公司应当充分发挥内部审计作用，基于公司经营现状建立反舞弊机制，保障公司会计信息的真实性及准确性。反舞弊机制的执行应当坚持惩防并举、重在预防。合理借鉴其他企业经营，基于自身需求实现合理的调整优化，充分发挥各职能部门在反舞弊上的重要作用。明确反舞弊关键领域，尤其是会计控制、信息系统控制方面。

四、结语

新经济常态下，城投公司按照多元化公司模式运行，能够有效解决城市建设资金不足的问题，促进公司发展。但部分城投公司受管理思维滞后的影响，在发展进程中存在较大问题，尤其内部控制管理方面，存在风险管理意识不足、机制建设不够完善等问题。因此，城投公司在运营发展进程中，需明确自身管理的薄弱之处，完善内部组织架构，强化全员重视程度，完善风险控制机制，建立健全内部控制体系，充分发挥内部控制价值，促进城投公司管理水平提升，于当前市场经济形势下实现健康发展。