中国构建CO2管道运输监管制度研究

王 涛 白 丹 姜 勇

1 引 言

2015年12月12日，第21届联合国气候变化大会在法国巴黎通过了历史性的《巴黎协定》，缔约方一致同意，与前工业化时期相比将全球平均温度升幅控制在2°C以内，并继续争取把温度升幅限定在1.5°C以内。然而，在地缘政治和贸易保护主义的影响下，尤其是美国总统特朗普提出“美国优先”观点并基于经济利益考而退出《巴黎协定》后，实现这一温控目标面临重重挑战。正如全球权威学术期刊《Nature》于2020年3月4日在线发表的多国学者联合署名的文章指出的：“如果要达成《巴黎协定》设定的2°C控制气温升幅目标，各国需付出4倍努力才可能实现”（Höhne等，2020[1]）。CO2捕集与封存（CCSaCCS技术在国际上的全称为CO2 Capture and Storage，这一技术项目包括CO2捕集、运输和封存三个关键性环节。中国国内将该项技术称为CCUS，即 CO2 Capture，Storage and Utilization。）技术是目前在全球得到广泛运用的CO2减排技术，能够在1.5°C温控目标情境下实现2050年煤炭发电份额减少至几乎为0%（IPCC，2018[2]）。国际能源署（IEA）的研究报告也指出，若要实现2°C和1.5°C的温控目标，CO2捕集与封存技术的累计减排贡献可能分别达到14%和32%（中华人民共和国科学技术部，2019[3]）。这一结果表明，CO2捕集与封存技术对全球温室气体减排目标的实现具有举足轻重的地位。

作为巴黎协定所确定的全球减排措施的重要组成部分，中国提交了以2030年自主行动目标为主的“国家自主贡献”（NDC），主要包括CO2排放量的达峰，将非化石能源在一次能源消费中的比例提高至20%，单位国内生产总值CO2排放比2005年下降60%～65%。中国的做法一方面彰显了大国的责任与担当（人民日报社，2015[4]）；另一方面，将绿色化植入中国在“碳时代”的崛起，更能为国际社会所接受（王涛等，2021[5]）。CO2管道运输是将捕集的CO2运送到利用或封存地的方式之一，是CO2捕集与封存技术不可或缺的三大核心环节之一。CO2在管道运输途中发生泄漏后一旦无法及时处理，则会危害生态环境和人体健康。在CO2浓度超过10%的环境中，人体会由于窒息造成严重的伤害或死亡；如果CO2泄漏后进入水体或土壤会造成水体和土壤的酸化，危及人类的饮水安全以及危害土壤中植物根系和动物的呼吸作。CO2管道运输法律制度是捕集后的CO2能够安全、快捷、稳定地运往封存地点进行封存或利用的制度保障。根据《中国碳捕集利用与封存技术发展路线图（2019）》提出的愿景与目标，至2025年，中国将建成百万吨级输送能力的陆上输送管道；至2030年，将建成具有单管200万吨输送能力的陆地长输管道；至2050年，部署多个CO2捕集与封存产业集群，推动海底管道运输技术的商业应用（中华人民共和国科学技术部，2019）[3]。然而，中国至今尚未制定有关CO2管道运输的具体政策法律，国内法学界现有的关于CO2捕集与封存法律制度的研究成果大都聚焦于碳捕集与封存环节的法律监管，缺乏对CO2管道运输政策法律的研究（黄莹等，2016[6]；宋靖，2016[7]；李丽红等，2016[8]；彭峰，2011[9]）。

有鉴于此，本文以“法治视角下CO2管道运输监管应该包含哪些内容”以及“如何以该理论为基础构建中国的CO2管道运输监管法律制度框架”为总体学术问题，研究“中国CO2管道运输监管面临的现实挑战”、“法治视角下CO2管道运输监管制度的理论基础”、“如何构建中国CO2管道运输监管制度” 这一系列问题。

2 中国CO2 管道运输监管面临的现实挑战

2.1 不同监管部门之间基于“数据孤岛”难以形成监管合力

美国对CO2管道运输监管的一个重要的经验在于各个部门之间的职责明确；同时，一个重要的教训就是监管部门虽然职责明确但相互间缺乏高效的协调。在多个监管部门参与的情况下，如果这些部门之间进行主动协商，在效率和效果上显然要优于管道公司与各监管部门逐一协商。政府公共管理中往往要涉及多个部门围绕同一事项进行分工协作，但实现协作的过程中存在的一个重要障碍是集体行动困境（鹿斌，2015[10]）。CO2的运输管道尚未纳入中国管道监管体系，但是仍然可以以与CO2管道监管类似的石油天然气管道监管存在的问题为例，探讨未来CO2管道协同监管可能遇到的问题。在石油天然气管道协同监管框架中，涉及土地、安监、能源、质检、生态环境等多个行政主管部门。由于不同部门间缺乏自然信任架构，各个部门之间基于本部门的利益不愿意或是因为各自的工作网络之间没有互通而不能与其他部门分享或尽量少分享本部门采集的数据，多个部门之间就同一事项各自采集的信息难以实现一致，容易导致政府部门间产生“信息孤岛”，不利于彼此间形成合作关系，即使能够在监管工作中形成合作关系也可能因为相互间不存在隶属关系而随意违反，容易产生对有利于自己的事项相互争夺，对自己不利的事项而相互推诿，并导致监管重叠或空白。

2.2 缺乏关于CO2属性和针对运输管道的政策法律

美国对CO2管道运输监管的一个重要的经验就是对CO2的灵活定性，根据美国的实际需要在不同的情况下将CO2定性为“污染物”或是“生产原料”。CO2目前不属于中国污染物的范围，难以适用污染预防和污染物处理的相关法律法规。

由于天然气在常压下也是气态，天然气长输管道中一般也是在高压状态下进行运输的，因此天然气管道与CO2管道更相似。但是，与天然气管道相比，CO2管道具有自身的特点：CO2与水蒸气共存的情况下，会发生化学反应，生成对管道材料（一般为碳钢）有较强腐蚀性的碳酸；另外，由于管道中不可避免地会含有一些在捕集过程中产生的杂质（如H2S、SOx、NOx等），这些杂志在有水蒸气共存的情况下对管道材料的腐蚀作用甚至更强（Brown，2015[11]）。因此，对CO2管道需要格外注意腐蚀防护。CO2混合物中的H2S、SOx、NOx等对人体的毒性比CO2更强（Zeng等，2020[12]）。因此，CO2的管道运输需要特别关注管道材料抗腐蚀性检测。然而，CO2运输管道的建设、保养、抗腐蚀性、耐压程度等方面缺乏相应的标准，运输环节缺乏较之法律更具可操作性的法规和技术标准。例如，CO2运输管道与天然气管道极为类似，在管道安全运行方面可以参考适用《石油天然气管道保护法》（2010）和《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》（2000）中对天然气管道的监管规定，但由于CO2遇水后容易生成碳酸，对由钢制成的天然气管道具有强烈的腐蚀作用，这种与天然气的物理和化学性质方面存在的明显差异表明，天然气管道的建造标准并不能当然适用于CO2运输管道的建造。

2.3 缺乏中国CO2运输管网的开放的相关规定

美国油气管网管理体制改革的最大成果之一是构建了任何下游客户都可以根据自己的意志与上游油气供应商进行交易，并通过无歧视开放的油气管网运输油气。油气管网本身并不买卖油气，只是上下游客户之间的承运人。CO2管道运输公共承运人制度的要求亦是如此，即使在CO2捕集与封存项目通常由上下游一体化油气企业运营的情况下，运输管道也会以财务独立核算的形式从企业内部与上游CO2捕集和下游CO2封存环节相区分。在美国CO2管道运输监管的语境下，公共承运人制度是向所有用户开放CO2运输管道，无歧视的为上游和下游客户提供CO2运输服务。中国的CO2捕集与封存项目目前仍处于前期试点阶段，但随着落实《巴黎协议》NDC减排目标的日益临近，CO2捕集与封存技术作为高效减排技术必将迎来高速发展。在构建CO2管道运输网络时，可以借鉴美国CO2管道运输公共承运人制度并结合中国油气管网管理体制改革的成果，制定中国的《CO2运输管网设施公平开放监管办法（试行）》，强调运输管网对各个CO2捕集源必须公平、无歧视的开放。具体而言，中国油气管网管理体制改革中最大的缺漏之一是“无法确保对所有市场主体一视同仁，特别是对国家企业和特权企业的垄断监管很不到位”（王涛等，2019[13]），尤其是在油气管网高度垄断条件下难以确保第三方市场主体获得平等运输服务。

3 法治视角下的CO2 管道运输监管制度理论

传统法学研究，尤其是法理学和立法学的研究特别强调法律制度要严格按照主体、客体、权力（利）、义务、责任等要素进行构建。具体而言，需要采用规范分析法详细分析法律制度中存在哪些主体以及这些主体之间存在何种关系，法律制度中客体是什么，是物、非物质财产还是一定的行为，法律制度中的各个主体享有哪些权力（利）、履行哪些义务、在不履行义务的情况下需要承担哪些责任。例如，张文显教授、葛洪义教授等在各自主编的《法理学》中的“法的本体”或“法的结构”中都强调了这些要素。特别是在对“法”进行定义时强调了“以权利和义务”为内容。法律制度是由法律规范所构成，从法理学角度而言，法律制度之构建需要反映出这一特点。法理学的先贤们在这一模式下进行的研究早已汗牛充栋。立足于论文提出的学术问题，对于“法治视角下的高难处理污染物地质隔离项目监管制度”，本部分是在理论层面、第四部分是在法律制度框架构建层面进行研究的，而不是从提出一部法律草案的角度进行研究的。一篇学术论文需要的是重点回答好所提出的学术问题；本论文还需要统筹考虑新型环境法的制度体系与传统部门法的制度体系之间的协调与衔接（避免重复）、CO2管道运输监管制度研究的跨学科性。因此，从“框架”的层面而言，本文的核心任务是对CO2管道运输监管制度框架构建中的事关全局性的重点要素而非全部要素进行研究。从构建CO2管道运输监管制度理论研究和框架的角度而言，本部分着重分析了CO2管道运输监管法律制度中的各方主体关系、社会公众的监督权与参与权、监管机构的权力与义务这些事关监管制度框架全局的事项，为第四部分构建监管法律制度框架提供基础和支撑。

3.1 CO2管道运输监管制度必须提现善治与法治的价值导向

利用管道运输CO2并在中国得以大规模部署该项技术，必须依靠强大的制度保障，尤其是要实现善治的目标、达到善治的要求，不能仅仅以传统的管理思维和模式，而且需要结合善治的理论和要求，从环境行政管理走向善治为导向的环境监管，实现环境善治。而实现这一目标，离不开法治的保障。

如果环境治理能够采取自下而上和自上而下相结合的方式，同时促成建设性的国家-社会关系，并在此基础上应对关键环境挑战，即为环境善治。作为具体领域的治理，环境善治要求相关的环境治理在对治理方式进行结构、制度以及/或者形式调整时不应脱离其需达到的目标。因此，环境善治既包括善治所要求的参与、责任、回应、透明等要素外，还需要遵循自然科学规律和资源管理规律。

CO2管道运输监管的实现同样需要法治的保障。环境善治的上位概念是“善治”，法治与善治存在诸多契合之处并相辅相成。首先，就具体要求而言，法治与善治有共同之处。一方面，法治的实现需要遵循善治的基本要求。法治强调法律在社会管理和生活中的权威性，而这种权威性的实现需要遵循善治的基本要求。法治强调法律在社会管理和生活中的权威性，而这种权威的实现需要以善治中的主体平等、公众参与等实体和程序性要求作为保障。因此，法治所强调的多主体平等、参与性决策、对法律负责、程序与法律透明等要求与善治的要求具有一致性，而且法治为发展模式的转变提供了重要的治理方式,它将社会各主体的行为纳入到法治轨道，强调立法、执法、司法、守法的统一；既注重规则的制定，又强调规则的实效；既规范权力的运行，又确保公众的参与（王利明，2018[14]）。另一方面，法治本身就是善治的重要要求之一。法治是良法之治，而且法治的实现要求普遍的守法。因此，法治为社会的运行提供了良好的规范，而且普遍遵法守则为良好的社会规范的有效执行提供了保障，形成了法律调整目标与社会实效之间的桥梁。卓泽渊认为，“法治国家的目标同样是人类经过漫长社会实践的经验总结的成果。法治国家正如法制和法治一样都是相对最好的国家状态”（卓泽渊，2002[15]）。作为人类社会发展时间经验的总结，法治作为良好的社会治理模式得到了普遍的认可。“法治则是迄今为止最为理性的制度”（汪习根，2014[16]）当前关于善治的论述也多以法治作为理想的社会治理类型。其次，法治为善治的实现提供了保障。张文显认为，“国家治理现代化的实质与重心是实现国家治理现代化”（张文显，2014[17]）。善治强调在政府与公众、政府与社会的关系方面摆脱命令控制型的关系，政府在进行社会管理时能够尊重民意、保障公众参与、依法行政，促进政府与公民以及政府与社会之间的和谐关系，确立和保障政府的合法性与权威性，提高社会管理的效率和效果。法治为公民权利的保障和政府权力的限制提供了制度保障，依法行政和保护公民权利。法治与善治的密切关系决定了对具体环境科学技术的监管需要法治的保障，监管制度发挥作用必须有良好的法治作为支撑。根据监管理论，监管首先要取得法律的授权，即根据法律的授权而实施监管，监管是对市场主体行为的干预，没有授权则不能实施监管。正如有学者所指出的，行政法意义上的“监管”主要是指，法律授权给政府相关机构可以实施特定的行政行为，这种行政行为可以是行政手段或是准立法手段或是准司法手段，监管的对象则是作为行政相对人的企业、消费者（余晖，2008[18]）。具体的监管行为的实施除了通过法律的授权取得合法性之外，法治对监管的保障还表现在，具体监管行为的实施离不开相应的监管法规、标准的支持。法律具有稳定性、原则性和概括性，而作为监管对象的管道的所有者或运营者实施的行为是处于变化之中的，对项目运营适用的监管标准则随着时间的变化和技术的发展而可能出现变化。因此，法律通过授权监管机构制定监管所需要的行政法规和监管标准，即监管机构通过行使准立法权为监管行为提供制度保障，法治所要求的法律至上在CO2管道运输监管中应该得到贯彻，这也是法治对监管的保障的表现，只有法治才能为CO2管道运输监管的实施提供强有力的制度保障。

3.2 CO2管道运输监管强调全流程“一体化”监管

法治视角下的CO2管道运输监管是“一体化”的监管。a“一体化”监管是本文作者借鉴水资源管理领域的“一体化水资源管理”概念中的“一体化”理念而提出的。此处意在强调对CO2管道运输监管需要考虑各种可能影响监管的因素，而不是将“一体化监管”作为一个学术概念提出。每一个监管项目所在的地区都是人与自然环境相互作用的复杂生态系统，它是一个由资源、环境、社会、经济等若干子系统相互作用、相互制约的有机形成的统一整体，在系统内部，任何一个子系统的变化或某一区段的局部性调整均将不可避免地对整个区域产生重要影响。CO2管道运输监管所强调的全流程“一体化”监管的含义是：（1）对CO2管道运输的监管不可避免的要涉及项目所在地的土壤、水、环境、大气等各项因素，在制定监管法律、法规、政策时不可避免的要将这些因素考虑在内；（2）对CO2管道运输的各个环节监管要放入整个技术流程中考虑；（3）CO2管道运输的实施既能带来较大地环境风险，还会因为其具有的自然垄断属性可能导致侵害公共利益和资源浪费，对CO2管道运输的监管要将环境监管和自然垄断监管贯穿于运输的全过程。CO2管道运输是由不同的环节组成，任何一个技术环节出现问题，不仅仅会影响到相邻的技术环节，更会使整个流程限于瘫痪。这种统一考虑是从整体考虑与项目运行相关的各个环节和要素，而非仅仅只考虑对某一环节进行监管时忽视这一环节对其他环节的影响。从美国的监管实践来看，以项目所在地为核心，将与之相关的各种自然因素和人为因素进行统一考虑、将项目实施的各个环节放在技术流程的整体中进行考虑并根据技术特点进行立法是一种趋势。

CO2管道运输的一体化监管是客观与主观、实践和理论的对立统一的哲学逻辑，是有关项目监管里的经济、环境要素和自然资源统一规划、统一设计、统一管理的相关理论。CO2管道运输项目所处的区域生态系统是一个整体，具有相对独立性，有大有小。整个地球也是一个生态系统，其自然环境相同或相似的部分，又是它的子生态系统。同一个项目所在地的气候、水温、土壤等因素具有相同性，相同的自然环境也产生了相似的生活方式和生产模式。正是基于自然环境以及社会经济的客观统一性和相似性，CO2管道运输监管体制和模式要着眼实际、遵从客观和尊重自然，对相关的环境保护以及经济和社会发展，放在项目所在地的区域中进行统一规划设计、统一管理、统一保护才能收到最优化的管理效果和各要素的和谐存在。

中国在CO2管道运输乃至整个CO2捕集、利用与封存技术监管的法律、法规、政策领域存在较大空缺，在制定具有针对性的监管法律制度时，建议以技术环节为基础，充分考虑每个技术环节对下一个技术环节的影响，从整体上确保技术项目实施的安全性。

3.3 CO2管道运输监管强调对自然垄断实施适当的激励监管

CO2管道运输的自然垄断属性决定了其具有明显的网络效应属性、具有规模经济性、巨额的沉没成本属性、生产或服务的基本技术标准具有统一性、准公共物品属性、高度服从政府的监管要求。一方面，由于CO2管道运输属于CO2捕集、利用与封存技术的核心组成部分之一，能够为中国实现“碳达峰、碳中和”目标提供有力支撑，从这一意义上而言，该技术的实施具有良好的环境外部性，为中国实现经济转型和产业升级赢得了宝贵的时间，有力推动“生态文明”的发展和落实。另一方面，我们也应该看到，CO2管道运输的实施不仅存在一定的环境风险，同时也因为该技术项目的运行对资金、人员、技术等因素要求较高，如果引入广泛的市场竞争，必然会造成大量的社会资源浪费，可能出现企业因融资成本较高、资金回收周期过长而导致资金链断裂，甚至可能因此而冲击金融系统的稳定性。因此，CO2管道运输在实施过程中带有自然垄断的属性具有一定的正当性。

然而，需要注意的是，自然垄断产业具有正当性的同时也具有一定的负面影响。在CO2管道运输领域，由于巨大的投入限制了普通企业进入和退出市场，只有个别企业才能拥有这样的能力。一方面，个别有实力的企业能够确保运营CO2管道运输所需要的资金、技术、人员等要素的稳定投入，避免因为完全竞争市场带来的过度竞争而导致的基础设施重复建设以及资金、技术、人员等要素的频繁流动而影响技术实施的持续性；另一方面，这些有实力的企业可能会利用自身对市场的控制力干扰市场的正常运行。例如，运营者可能利用技术的专业性不按市场供求法则或其成本定价并以此增加自身的利润；运营者可能会利用市场中运营者数量的有限性剥夺消费者的消费机会，从而支付更高的价格，增加消费者的机会成本；出于私人利益考虑，运营者可能会隐瞒诸如运营成本、设备的安全状况、环境风险等可能涉及到利益相关者的信息。

针对CO2管道运输运行中具有的自然垄断属性，需要在监管中采用激励监管的手段解决信息不对称不充分、因巨大的投入而导致缺少竞争等问题。以激励监管中“社会契约”这一主要手段与针对信息不对称不充分、因巨大的投入而导致缺少竞争等具体措施相结合，以一定的政策优惠激励运营者按照监管机构的要求为社会公众提供良好的服务。具体而言，可以由监管机构与运营者在项目申请和审批阶段签订监管协议。针对信息不对称不充分的问题，要求项目运营者全面、充分、客观的向监管机构提供披露与项目运营相关的各种信息（包括成本信息），并由监管机构向社会公众披露与项目运营相关但不涉及商业机密的信息。针对因投入巨大而限制竞争的问题，可以采取“模拟市场竞争”、“所有权分割”、“财务分割”相结合的方式：第一种，由监管机构通过颁发特许经营许可证的方式许可少数几家运营商，根据运营者提供的成本信息，采取模拟市场定价的方法进行符合市场规律的监管，要求运营商的收费费率公正、不得存在不合理歧视，不得对特定企业提供不当优惠；第二种，考虑到取得特许经营许可证的企业均为大型一体化企业的客观情况，在拆分不会造成资源浪费的情况下，对自然垄断企业按照管道运输技术的不同环节进行拆分，经过拆分之后每个企业负责一个环节的运行；第三种，对于拆分会造成严重资源浪费的情况下，可以允许由大型一体化企业运营，但是必须将自然垄断业务与其他业务在财务上相分离，进行独立核算。这三种监管方式的关系是，无论采用第二种还是第三种拆分方式，都必须适用第一种监管方式中的模拟市场竞争。

这三种监管方式作为运营者必须遵守的规定，如果运营者遵守了监管协议中的这些规定，监管机构可以向运营者提供包括税收、补贴、低息贷款等激励措施；如果运营者不遵守监管协议中的规定，监管机构可以采取处罚措施予以惩戒。

3.4 CO2管道运输监管强调公众参与

对于CO2管道运输的发展而言，公众参与既带来了风险又提供了机遇。公众参与是不同的利益相关者之间的互动过程，这一过程能够影响项目的进程以及是否能够成功运行。这些利益相关者包括项目的监管者、项目周边的社区群众以及范围更广的社会公众、媒体和非政府组织。在CO2管道运输项目监管中实施并加强公众参与的必要性主要包括三点。第一，公众对CO2管道运输缺乏认识或基于错误的认识而产生误解会阻碍CO2管道运输的顺利实施。第二，信息披露和公众参与对于确保公众知情权以及公众对项目的监督至关重要。第三，CO2管道运输的建设与实施应该力图促使项目与公众交流更加有效，以理解并解决公众所关心的问题。因此，有效的公众参与对于CO2管道运输的健康发展和部署而言意义重大。

从国际层面来看，许多国家和国际组织都已经注意、重视、实施CO2管道运输发展中的有效公众参与。例如，国际能源署认为，在公众参与领域，必须增强社会公众等关键参与者对项目的技术以及项目部署重要性的认识，以提升公众参与为突破点，大力推动CO2管道运输的发展和项目的部署（IEA，2013[19]）。澳大利亚政府在其编写的2009年《CO2捕集与地质隔离的环境指导》认为风险评估的过程、监测的过程、项目的审批过程等事项必须对公众开放，公众能够以最为简单、便捷的方式获取这些资料 （Environment Protection and Heritage Council，2009[20]）。南非制定了《CCS项目教育规划》（CCS Education Plan），包括国家层面和地方层面的教育规划。南非的《CCS项目教育规划》中的国家层面规划主要规定了CO2捕集与封存技术的基本原理、未来可能带来的收益、项目实施可能带来的环境风险；而地方层面规划主要强调地方政府、CO2捕集与封存项目与当地社区居民之间进行广泛的交流，使项目涉及的各方利益相关者都能有效了解项目的关键信息（Dixon，2015[21]）。

在CO2管道运输监管中的公众参与应以以下三点作为着力点：

第一，由政府监管机构和企业共同实施与CO2管道运输的基础科学知识公众普及行动。公众普及行动包括CO2捕集与封存项目的实施如何能够促进缓解全球变暖，以及提高公众对CO2管道运输的价值以及风险的认知。

第二，要求政府监管部门和CO2管道运输项目运营方实施信息披露。披露的信息包括项目介绍、具体项目中运用的具体技术标准、环境影响评价报告、事故应急方案。公众应该能够通过诸如互联网和传统出版物等多种途径获得这些信息。

第三，构建有效的公众参与平台。确保有效的公众参与需要有效的参与平台，扩大、疏通、增多已有的沟通渠道。近年来，中国发生的包括四川什邡事件、湖北仙桃事件、福建厦门事件在内的“邻避运动”的一个重要原因就在于公众缺乏对各种拟建项目的关切，缺乏必要的表达渠道或表达自身关切的渠道受阻。因此，监管机构必须发挥主导作用推动CO2管道运输监管中的公众参与。由监管机构组织座谈会、公众座谈会，由管道的运营方、公众代表共同参与，对CO2管道运输项目监管工作中的许可、选址、建设、运行、监测、关闭等事项听取公众意见；项目运营方开展宣讲活动，邀请公众参观企业项目并了解项目的运行情况，从自然科学的角度解释CO2管道运输项目运行的过程和可能产生的影响以及应对措施。

3.5 CO2管道运输项目监管强调不同监管部门与社会主体之间的协调与合作

CO2管道运输的运营牵涉不同的监管部门与社会主体。监管的“一体化”思维所体现的不是用单一部门监管CO2管道运输中的所有事项，事实上，单一部门也没有足够的资源完成对该项目复杂的全流程监管。在进行监管时，基于对部门监管能力的考量，以及处于提高监管效率的考量，需要进行必要的分工协作。基于“复杂人性”理论，从“经济人”角度来看，在不同的监管部门之间，由于不同部门往往更加关注本部门所涉及的监管事项，而容易忽视技术的不同环节之间的关联关系，从而容易导致监管的脱节。“一体化”的CO2管道运输监管要求不同的监管部门之间的协调和紧密衔接，因而需要建立部门之间的协调机制，促进管理效率的提高和管理政策的统一，防范和化解不同环节之间监管的冲突。

需要指出的是在全面推进依法治国的背景下，CO2管道运输监管的有效运行同样需要法治的保障。法治所强调的多主体平等、参与性决策、对法律负责、程序和法律透明等要求与善治的要求具有一致性，而且法治为发展模式的转变提供了重要的治理方式，它将社会各主体的行为纳入到法治轨道，强调立法、执法、司法、守法的统一；既注重规则的制定，又强调规则的实效；既规范权力的运行，又确保公众的参与。十八大以来（特别是十九大，十九届二中、三中、四中、五中和六中全会）党中央和国务院关于依法治国、推进生态文明建设的文件以及习近平总书记关于生态文明和依法治国的系列讲话，以及2020年11月召开的中央依法治国会议将“习近平法治思想”作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，CO2管道运输监管领域也必然要贯彻法治要求，实现环境监管与法治的统一。

4 中国CO2 管道运输监管制度构建之设想

“国家能源政策不具有独立性，需要服务于国家安全、保障民生、生态环境以及经济健康发展这四项目标”（胡德胜，2014[22]）。CO2管道运输法律制度作为中国能源法律制度的组成部分必须反映出这一特点，于法律制度设计理念上要贯彻保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。因此，为了形成清晰明确的CO2捕集与封存法律监管体系与相关程序，保证CO2捕集与封存项目的健康、有序、安全开展，中国亟待构建CO2管道运输法律制度。

4.1 建立以智能合约为基础的协同监管模式

破解政府部门集体行动困境的关键点在于构建它们之间的行之有效的执行机制。充分吸取美国法律制度中多个监管部门之间缺乏有效协同的教训，本文提出，基于区块链技术，在中央政府层面不新建监管机构的情况下，建议将CO2管道运输纳入国务院安全生产委员会的监管范围，构建以“去信任化”和“去中心化”的“智能合约”a自动售货机是智能合约的灵感来源和最简化的雏形，可通过自动售货机来理解和认识智能合约。自动售货机在运行正常且货源充足的情况下，当被投入硬币后，将触发履行行为——释放购买者选择的饮料。这是一套最简单的“If...Then...”程序，即：当硬币投进该机器时，这一不可逆的履行行为开始执行。为基础的协同监管模式。智能合约是区块链技术的一种运用形式，被称为“区块链2.0”。区块链从形式上来看是基于计算机技术而由不同节点形成的网络，从实质上来看是社会成员进行交流互动的载体，区块链网络具有去中心化、不可篡改、可审计的特点。智能合约在此基础之上是将协议各方的约定事项事先以代码的形式写入执行系统，一旦约定的条件形成便会出发执行程序，即合约一旦启动就会自动执行，完全不需要智能合约的各方进行任何干预，且智能合约的运行不依赖中心化服务器，而是依靠区块链中的各个节点自动运行。智能合约能最大程度的减少信任的方式来解决一些问题，最小化信任能让事情更加便捷，因为通过全自动执行来替代人工判断。

将智能合约运用于CO2管道运输的多部门协同监管场景，其工作原理是，在国家发展改革委、国家能源局、国家质监局、国家安监局、生态环境部、水利部、自然资源部等与CO2运输管道建设相关的各个监管部门组成的分布式监管网络中，“去中心化”的特点在于各个监管部门都是构成监管网络的节点，均可参与监管过程，记录各自部门的相关数据和信息并接收其他部门的数据和信息；“公开透明”的特点在于各个监管部门的职责分工分别以智能合约的形式事先在监管网络中予以明确规定，明确责任主体和监管、审批主体，不同监管部门根据监管流程的先后顺序和智能合约中规定的监管职责参与对CO2管道运输的监管工作，每个部门实施的每一个监管活动都会形成加密数据信息并存在于区块链的主链上可供其他相关部门查询；“不可篡改”的特点在于每个部门在监管活动中采集到的数据和监管活动形成的信息都会在该部门和其他部门的节点中同时形成备份且不能篡改，即使某个监管部门因徇私舞弊或怠于行使职权而篡改自己节点上的监管记录，却无法篡改协同监管网络中其他所有部门对应节点上的监管记录，除非篡改者控制系统中超过51%的节点（倪蕴帷，2019[23]）。因此，运用区块链技术构建协同监管网络能够形成很强的公信力，在系统自动运行、数据和信息自动交换和在每个节点自动备份的情况下，每个监管部门在去中心化情况下无需信赖其他监管部门，但同时又因区块链的不可篡改性而使自身能够对所有参与协同监管的部门是否正确行使职权能够进行监督，从而形成了“无须信任的信任架构”（王延川，2019[24]）。因此，在“去信任化”、“去中心化”和“不可篡改”的“智能合约”为基础的协同监管模式下，将会有助于解决部门之间基于部门利益考量缺乏与其他部门共享信息数据和实施协同监管的问题；有助于建立行业和政府之间的联合协调机制，克服地区及行业壁垒等问题，为CO2管道运输监管提供有力保障。

4.2 基于中国实际需要妥善规定CO2的性质

在CO2的属性方面，一方面，在强化驱油过程中，CO2可以作为生产原料加以出售，不仅可以有效降低CO2捕集环节高昂的成本，为现有的火电厂进行技术改造和新建火电厂安装CO2捕集设施提供资金支持以降低火力发电厂商实施CO2捕集在经济上的压力，同时也能通过为油气行业带来增产，以有效需求带动火力发电厂商的捕集积极性。另一方面，在强化驱油后，将CO2直接封存于废弃的油气井中，此时将CO2定性为污染物，就可以将CO2的地质封存作为对污染物的有效处理方式。具体而言，可以通过将不同浓度的CO2进行不同定性解决这一问题。例如，可以规定一定浓度以下的CO2为生产原料，一定浓度以上的CO2为污染物。这样规定的好处在于，在用于驱油环节时，可以使用较低浓度的CO2既降低了成本又无需办理排污许可证；在油井废弃后，将通过压缩技术，将CO2浓度提升后封存于符合密封条件的油井。此外，通过规定较低浓度的CO2不是污染物而是生产原料，可以将中国捕集的CO2运输至中亚各国中由中国投资的油气井中进行强化驱油。当油井采空后，CO2在经过压缩后就地封存。通过将地质封存与清洁生产、温室气体减排、碳交易等机制相关联，将CO2通过地质封存技术存储于深层地质空间，无疑是为中国温室气体减排提供了广阔的空间，也能够使中国在未来的全球碳排放配额分配的谈判中赢得主动权。

4.3 根据CO2管道运输流程建立针对性的政策法律体系

在CO2管道运输监管技术标准方面，可以借鉴美国的做法，利用已有法律对CO2捕集与封存项目进行监管。美国相关法律将CO2作为“天然气”进行管理，在设计法律制度时考虑到了运输管道的建造、运行标准，进行生产安全、取得建设用地使用权、管道接入和收费等方面的监管。美国注重CO2管道运输全流程的监管，并将CO2作为“天然气”管理，积极采用天然气的成熟法律制度，降低了立法和执法的成本，对于中国而言具有一定的借鉴意义（Zhang，2020[25]）。在构建中国的CO2管道运输法律制度时必须充分考虑实施的全流程，以CO2的特性为基础，设计出具有针对性的政策法律体系。CO2管道运输的实施流程主要包括CO2管道的设计、建设、运行、安全防护。具体而言：

（1）在政策中明确CO2管道设计标准。在CO2管道的设计环节的监管中，主要的监管内容包括管道入口温度与压力、管道直径、设计管道中途加压方案、管道部件配置、选取管道壁材料、制定防腐防裂方案等方面，尤其是需要指定严格的CO2管道的抗腐蚀性标准。

（2）在CO2管道建设与施工环节，参考油气管道建设的流程并充分考虑CO2管道线路选择的特殊性。由于CO2自身的特殊性质，CO2管道的线路选择与油气管道的线路选择原则上有较大的不同，应尽量避免通过地质条件恶劣、地理条件恶劣、人口稠密或者生物栖息地；但CO2管道建设流程方面并无特别之处，可以借鉴《石油天然气管道保护法》第17条和第35条（管道跨越）、第26条（取得建设用地使用权）、第32条（管道穿越）、第4章（管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理）的相关规定和油气管道建设的相关经验，从征地（取得建设用地使用权）、管道跨越、管道穿越、管道掩埋、管道相遇等方面设定CO2管道建设的政策法律内容。

（3）在CO2管道运行环节，借鉴油气管道运行经验，制定严格的管道安全监测、巡护和事故处理规定。管道监测和巡护制度在天然气管道运行中已经非常成熟，《石油天然气管道保护法》第23条、第24条和第39条分别规定了管道企业的管道安全监测、巡护和安全事故处理制度。在设计CO2管道监测、巡护和安全事故处理制度时可以借鉴《石油天然气管道保护法》中的相关规定，对管道企业在CO2管道运行中的相关义务进行规定。

4.4 构建CO2运输管网无歧视接入和开放制度

在制定中国的《CO2运输管网设施公平开放监管办法（试行）》时，可以在参考美国CO2管道运输公共承运人制度和中国《油气管网设施公平开放监管办法》的相关成果。首先，将CO2管道运输商从法律层面确立为公共承运人。借鉴《油气管网设施公平开放监管办法》的体例，《CO2运输管网设施公平开放监管办法（试行）》可以从公平开放基础条件、公平开放服务基本要求、运力信息公开、公平开放服务申请与受理、公平开放服务合同签订及履行等方面对中国的CO2管道运输公共承运人实施监管。其次，在中国CO2管道运输制度设计初始阶段就应当明确“网”、“售”分离。目前中国实施CO2捕集与封存项目的企业大多是一体化油气企业，目前仍然使用槽车运输CO2，但是必须考虑到未来修建CO2管道网络后可能被一体化油气企业垄断的情形，必须从制度层面加以预防。本文提出2种可能的预防性制度路径，第一种路径是将CO2运输管网设施在一体化油气企业内部单独核算。建议《CO2运输管网设施公平开放监管办法（试行）》明确规定CO2管道运输环节必须与CO2捕集、封存环节在业务上分开，即保持一体化油气企业的构架但在内部实现CO2管道运输公司财务方面单独核算。第二种路径是将CO2运输管网设施与一体化油气企业相互独立。建议将CO2运输管网设施纳入国家石油天然气管网集团有限公司的业务范围，由国家石油天然气管网集团有限公司参照天然气管道的运营模式修建和运营CO2运输管道。不论是将CO2运输管网设施在一体化油气企业内部实现单独核算，还是与一体化油气企业相互独立，CO2管道运输与捕集、封存环节相分离才能确保CO2运输管道为不同的捕集源和封存地提供开放和非歧视的运输服务，从而使CO2运输管网成为真正的共用运输设施。

5 结 语

为了落实“四个革命一个合作”能源战略思想，尽早实现向《巴黎协议》组织提交的2030年NDC中的减排目标以及分别在2030年和2060年实现“碳达峰、碳中和”的目标，中国应积极运用CO2捕集与封存技术并加快构建本国的CO2捕集与封存法律制度体系。作为该法律制度体系的核心环节之一，CO2管道运输法律制度的构建，需要中国从自身国情出发，建立基于区块链技术的多部门协同监管、妥善规定CO2的性质并建立针对CO2管道运输的监管技术标准、构建CO2运输管网无歧视开放制度。