核安保管理体系完善与能力建设

□仇春华 何斯琪 柏志军 王黎明

一、引言

国际社会公认，核恐怖主义对国际安全构成严重的现实威胁。根据国际原子能机构(IAEA)统计，1993年至2019年，IAEA事件与非法交易数据库(ITDB)累计收到事件报告3,686起，其中，290起涉及非法贩卖或恶意使用核材料或其他放射性物质，部分事件还涉及到高浓铀或钚[1]。核安保作为防范和应对核恐怖主义威胁的主要手段，近年来得到国际社会的高度重视。2010至2016年，国际社会先后召开四届全球核安全峰会，共同商讨应对核恐怖主义威胁、加强核安保国际合作的良策。各国在核安保问题上达成广泛共识，建立并不断完善国家核安保管理体系，努力提升核安保能力已成为各国在核安保领域的首要任务。

当前，我国核能事业处于快速发展阶段，核能将在我国实现2030年碳达峰和2060年碳中和目标过程中发挥重要作用。未来，我国核电站及配套的核燃料循环设施规模还将不断扩大，核材料使用数量仍会显著增加，涉核活动将日益频繁，核恐怖袭击的潜在目标会越来越多，核安保任务将更加艰巨。在此形势下，如何更好地借鉴国际先进经验，不断完善和优化我国核安保管理体系，进一步提升我国核安保能力，保障我国核能事业安全高效发展，是亟待研究的课题。

本文将从调研国际公约对核安保管理要求以及美国核安保管理经验入手，基于我国核安保管理体系的现状分析，在立足我国核能事业发展需求的基础上，借鉴国外良好经验，提出完善和优化我国核安保管理体系的对策与建议。

二、国际核安保管理调研情况

(一)国际核安保法律文书。国际社会建立了以国际公约和联合国安理会决议为主体的较为完善的国际核安保法律体系，主要包括：《核材料实物保护公约》及其2005修订案，《制止核恐怖主义行为国际公约》，联合国安理会1373、1540号决议，国际原子能机构核安保技术导则文件等。这些法律文书均对缔约国(或成员国)建立核安保管理体系提出了相应要求，归纳起来，主要体现在以下方面：一是建立和维护核安保的法律和监管框架，制定并实施适当的核安保制度。二是设立或指定一个或几个核安保工作的主管部门，明确界定其职责，确保核安保职责在国家核安保体系的框架下适当整合。三是给核安保国家主管部门赋予充分的权力、权限，提供充足的财政及人力资源，使其更好地履行所担负的责任。四是采取措施确保核安保主管部门间有效沟通和协调。五是注重对核安保威胁的评估，核安保主管部门应加强与情报部门的沟通交流，及时掌握最新威胁。六是加强核安保事件的响应演练，定期评估演练效果，主管部门与响应力量间应建立有效的联络渠道，确保发生核安保事件时，能有效配合，迅速响应。七是完善司法程序，建立违反核安保法律法规行为的惩戒措施等。

(二)美国核安保管理经验。

1.管理部门与法规体系。美国核安保管理部门主要涉及能源部(DOE)和核管理委员会(NRC)，DOE通过挂靠在其下面的国家核军工管理局(NNSA)对所有联邦核设施、核材料生产与储存设施、放射性废物处理处置设施的核安保工作进行监管，并主导核安保领域行业发展和技术研发；NRC负责对所有民间投资的核电站、核燃料循环设施、放射性物质生产与使用设施的核安保工作实施监管。

DOE和NRC均建立了以《原子能法》和《能源重组法》为基础的较完善的各自核安保法规体系。DOE的核安保监管法规分为国家法律、联邦法规、能源部指令和能源部技术指导文件四个层次；在联邦法规层面，由DOE牵头制定的核安保法规主要有《机密或特殊核材料接触准则和程序》(10CFR710)、《人员可靠性计划》(10CFR712)、《核活动的程序规则》(10CFR820)和《实体安保》(10CFR1046)等；在指令层面，DOE发布了人员安保、信息安保、核材料衡算与控制、内部威胁等核安保相关子领域的文件。美国核管会的核安保监管法规也分为四个层次，分别是国家法律、联邦法规、管理导则、技术文件和工业技术标准；在联邦法规层面，由NRC牵头制定的核安保法规主要有《特殊核材料许可证》(10CFR70)、《核设施与核材料的实物保护》(10CFR73)和《特殊核材料的控制与衡算》(10CFR74)等；在管理导则层面，NRC制定发布了大量核安保管理导则，涉及实物保护系统要求、设计基准威胁制定与评估、安保人员培训与认证、运输安保、网络安保等众多领域。

2.技术研发与能力建设。美国政府历来重视核安保科技研发和投入，DOE国家实验室承担国家使命，负责开发并维护联邦政府认为关键的核安保科学技术能力。DOE下属的桑迪亚、洛斯阿拉莫斯和劳伦斯利弗莫尔等国家实验室作为核安保工作最为重要的技术支撑单位，在实物保护、核材料衡算与控制等核安保技术方面做了几十年的研究工作，掌握了多种关键设备的研发能力。近些年随着信息技术和形势的发展，在防止恐怖主义威胁、计算机安保和信息安全方面开展了有效的研究工作，培养了一批核安保技术人才，确保对任何核安保突发事件都能够及时做出评估和处置对策。

DOE为提高核设施核安保水平和研发基础能力，投入大量经费。根据NNSA发布的预算报告，仅2021年，DOE就在反核恐和核安保突发事件响应方面投入预算3.78亿美元，主要用于核恐怖威胁评估与预警、核法证学、核安保突发事件响应演练等关键领域的技术研发和能力建设[2]。

近年来，DOE和NRC不断加大核安保监管力度，建立了以设计基准威胁为基础的核安保方法和基准威胁分析平台。在监管部门层面，经常性地对核设施开展实物保护系统可靠性评估；为有效应对各种核恐怖主义威胁，核监管部门还定期组织设施单位开展核安保突发事件应对实战对抗演习，不断提升设施单位的安保响应能力。在核设施层面，率先研究制定了以“纵深防御、均衡保护”为原则的核安保理念，建立并完善了集核材料保护、控制与衡算于一体的核安保手段。

美国高度重视核材料与核设施的安保，负责保护核材料与核设施的安保人员均配有枪支等武器，并被赋予了在紧急情况下使用武器的权利。DOE下属的国家培训中心专门为核材料与核设施保卫力量开发了战术培训课程，提供模拟真实场景的训练场地，开展更有针对性的训练。为了更真实地评估核设施安保系统和保卫力量的有效性，DOE从各设施的保卫力量中抽调精英组成了一支“模拟敌手”力量，利用该“模拟敌手”力量对各设施实施模拟敌手攻击的实战对抗测试。NRC与DOE、国土安全部、中央情报局、联邦调查局、国防部、海关总署等政府部门建立了定期联络机制，定期交流核恐怖主义威胁等情报信息，及时更新核电站等核设施的设计基准威胁，有针对性地采取核安保措施。

三、我国核安保管理与能力建设现状

(一)核安保法规标准体系建设。

1.法律层面。核领域基本法《原子能法》正在加快制定，预计很快将会出台，该法将对核安保工作作出原则性规定。在已经出台的《核安全法》《放射性污染防治法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《刑法》《治安管理处罚法》等法律文件中，均从不同侧面有涉及核安保的相关内容，对规范核安保管理发挥了一定作用。

2.行政法规层面。我国正在制定核安保领域专门法规《核安保条例》，已完成向社会公开征求意见，该条例将对核安保工作作出系统全面的规范，如能出台，将会极大促进我国核安保法规体系的完善。目前开展核安保工作依据的主要法规是《核材料管制条例》，该条例明确实施核材料许可制度，对核材料的安全保卫工作提出了诸多原则要求。此外，《放射性废物安全管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》《企业事业单位内部治安保卫条例》等法规从不同角度涉及零星涉及核安保内容，对于指导核安保工作开展提供了一定的法规依据。

3.部门规章层面。在部门规章层面，主要有《核材料管制条例实施细则》《核材料国际运输实物保护规定》《核电站安全保卫规定》等，为开展核安保工作提供了具体指导意见。

4.规范性技术文件层面。国家原子能机构近年发布了一系列核安保导则文件，如：《核设施出入口控制导则》《核材料衡算与控制视察导则》《核材料管制视察管理办法》《核材料管制报告管理办法》《核材料登记管理办法》《核设施网络安全技术类控制(试行)》等，对核安保某些具体领域提出了较为详细的技术规范。

5.核安保标准体系建设方面。在核安保标准体系建设方面，近年来取得了较大成效，从2018年至今，已经发布了20余项核安保行业标准，涉及实物保护子系统技术要求、实物保护系统调试、实物保护系统验收、突发事件响应等众多领域。

(二)核安保管理。我国建立了以设计基准威胁审查、实物保护系统初步设计专篇审查、核材料许可技术审查和现场检查、核安保例行和非例行监督检查等为主要手段的全环节管理模式。设计基准威胁审查在实物保护系统设计前开展，主要评估对实物保护系统需防范的敌手数量和武器装备等关键参数定义的合理性，确保实物保护系统设计方案既能有效保护核设施安全，又不至于过度保护造成投资浪费。实物保护系统初步设计专篇审查在实物保护系统施工前开展，主要评估实物保护系统设计方案应对设计基准威胁的能力以及与国家相关法规标准要求的符合性。核材料许可技术审查和现场检查在核材料进入核设施前开展，主要检查实物保护系统功能实现情况，确保核材料进厂后实物保护系统能够起到有效保护作用。核安保例行和非例行监督检查是在核设施运行期间，抽查核设施实物保护系统的运行和维护情况，查找薄弱环节，提出改进建议，确保核设施和核材料安全。

(三)核安保能力建设。

1.实物保护方面。在实物保护方面，对核设施实行分级、分区管理，要求实物保护系统与核设施同时设计、同时建造、同时运行，初步形成了由保护目标分析、设计基准威胁界定、实物保护系统有效性评价等组成的实物保护技术体系；自主研发了人员与车辆出入控制设备，爆炸物、核材料检测等核安保专用设备，核设施实物保护系统设备国产化率稳步提升；全面开展了核设施实物保护系统有效性评估工作，开发了实物保护系统有效性评估软件，建立了实物保护系统有效性评估的完整方案；组织开展了系列核安保实兵对抗演练，通过“实战”显著提升核安保突发事件应对能力[3]。

2.核材料衡算与控制方面。在核材料衡算与控制方面，建立了国家级、设施级核材料衡算与控制系统，为核安保系统建设提供了基本的技术保障；开展了高温气冷堆、熔盐堆等新型核设施核材料衡算与控制研究，解决了新型核设施核材料衡算与控制难题。

3.核安保平台与人才队伍建设方面。在核安保平台与人才队伍建设方面，组建了国家核安保技术中心，建立了一支专业化的核安保技术支持队伍；建成全球领先的核安保示范中心，搭建了核安保技术研发、培训和国际交流平台；每年举办大量核安保培训与研讨活动，有力提升了核安保从业人员的技术能力和业务水平。

(四)存在的不足。虽然我国核安保管理体系和能力建设近年来取得了很大成绩，但与国际核安保发展形势和我国核能事业发展需求相比，仍然存在一定的不足，主要体现在以下几方面。

1.核安保法规标准体系还有待进一步健全。我国尚未出台核安保专门法规，核安保立法的顶层设计还有待加强；在威胁评定与设计基准威胁、核安保从业人员管理、核设施网络安保、核安保突发事件应对、核安保设备测试与认证、核安保文化建设等方面的核安保立法还相对滞后，亟待完善。

2.核安保监管技术手段尚需加强。目前，我国在核安保监管工作中，主要是以文件审查和现场检查为主，缺乏技术手段的应用，科学监管的水平还有待进一步提高。例如，在核设施实物保护系统监管方面，缺乏有效性定量评价技术手段；在核安保设备可靠性监管方面，缺乏不同环境下的性能检测技术手段；在网络安全监管方面，缺乏等级测评和渗透测试技术手段。

3.核安保响应力量的能力水平需进一步提升。与当前严峻的核安保形势相比，一线单位的核安保响应力量的建设亟待加强。传统上，我国核设施营运单位大都有武警值守，但因服役期所限，武警战士往往刚熟悉设施状况，即面临退役。而且，因警力有限，设施驻守武警力量普遍不足。核设施自身的保安队伍，又存在人员流动性大，业务不熟练，且缺乏实战能力等不足。

4.核安保文化有待培育和加强。当前，设施单位对核恐怖主义威胁的认识不足，对核安保的重视程度不够，核安保文化亟待培育。多年来良好的核安保记录，使部分设施单位存在侥幸心理，认为发生核安保事件的可能性不大，加之安保工作看似与经济效益无关，设施单位缺乏在核安保方面增加投入的动力，对核安保文化的宣传力度不够。

四、加强核安保能力建设的建议

(一)尽快出台《核安保条例》，推进核安保工作法制化。落实习近平主席在海牙核安全峰会上的讲话精神，加快核安保立法，尽快制定并发布《核安保条例》，加快制定并出台急需的部门规章和导则，规范核安保设备、核设施网络安全、核废料核安保要求等领域的监管，形成内容完备、有机统一的核安保法规体系，推动核安保工作法制化建设。借鉴美国经验，参照国际原子能机构发布的一系列核安保技术文件，抓紧制定核安保系统设计、建造、运行等领域的技术标准，逐步建立完备的核安保技术标准体系，不断规范核安保行业管理。

(二)加强核安保监管所急需的技术能力建设。重点是核安保设备可靠性认证、安保系统有效性评估基础数据库建设、网络安全评估等监管技术能力，建设核安保信息化管控平台，通过可靠的技术手段，提升核安保监管的信息化、智能化水平。

(三)加强核安保队伍建设。组建一支全国统一的、可依法配备公务用枪的专业化、职业化的核安保队伍，在相关力量的支持下加强重要核设施的安全保卫，迅速改变当前核设施安保队伍存在的临时工多、流动性大、专业素质不高、缺乏系统的核安保业务培训的状况。以设计基准威胁为基础，开展红蓝对抗实战演练。通过演练检验核设施核安保突发事件响应预案的有效性，提升响应力量的实战能力。

(四)积极培育核安保文化。开展行业内核安保相关的法律、法规和导则标准的宣传，每年召开一次核安保经验交流研讨会。开展核安保文化理论研究，出台核安保文化政策声明。组织开展核安保文化公众宣传主题活动，宣传核安保理念和做法。将核安保文化建设指标纳入核安保质量评价体系，推动核安保文化建设规范化、制度化发展。