区域协调发展视角下城乡公共服务均衡化发展的路径选择*

常露露

一、前言

随着新时代我国社会主要矛盾的转化，实施区域协调发展战略成为解决我国发展不平衡不充分问题的重要方略之一。区域协调发展战略以实现基本公共服务均等化、人民生活水平大体相当为基本目标所在，城乡公共服务均衡化发展是实现区域协调发展的重要环节。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，我国要健全国家基本公共服务制度体系，要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要，要健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活，逐步缩小区域之间、城乡之间基本公共服务和发展水平的差距。由于我国社会主义建设进程中所处历史阶段条件的限制，城乡建设过程中各种差异化因素，特别是“城市偏向”的政策导向因素的积淀，导致公共服务在城乡之间的供给有很大差距，而城乡公共服务的供给失衡与城乡经济发展形成相互制约的关系，伴随着我国经济的快速增长、城镇化程度的加深，城乡在公共服务领域出现较大差异，农村基本公共服务覆盖的深度依旧不够，尤其在教育、医疗、卫生、就业、住房等方面城乡仍然存在着很大的差距，城乡公共服务非均衡发展状态比较突出。所以，坚持城乡公共服务管理体制改革，打破城乡二元结构，是今后推动我国社会主义新农村建设及乡村振兴战略的发展需要，更是推进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义的需要。

本文旨在通过分析我国城乡区域公共服务管理存在的问题并提出完善中国城乡公共服务管理体制机制的政策建议，以期对中国城乡公共服务均等化的实现、促进城乡公共服务均衡化发展及至促进区域协调发展能有所裨益。

二、城乡公共服务差异化问题剖析

当前我国在基本公共服务上虽然取得了一定的成绩，但还不能很好地满足新时代人们的需求，不能适应新时代的要求，在实施过程中依然存在一些突出的问题，其中最大的问题就是基本公共服务在城市和农村的差异性，城乡基本公共服务供给在广度上有所拓展，覆盖面有所扩大，但是在服务的深度上依然不够，城乡之间仍存在着巨大的差异。我们仅从与城乡居民生存和发展水平密切相关的基本公共教育、基本医疗卫生和基本社会保险三大方面分析，就可以发现存在着许多问题。

1.教育投入虽然增长快速，但城乡之间基本公共教育投入差异巨大

从2007 年到2020 年，我国政府教育支出从7122亿元增长到53033亿元，教育支出增长速度高于GDP 的增长速度，教育支出占GDP 的比例从2.63%增长到4.22%。教育支出占政府财政支出的比例在15%上下波动，地方财政教育支出占地方财政一般支出的比例高于15%。但是综合来说，现阶段我国农村义务教育各项投入依然落后于城镇，城乡义务教育发展水平离均衡化发展还有一定的距离，城乡在教育资源的投入分配、办学条件、师资水平和教育质量的提升等方面存在显著差异。一是城乡义务教育经费投入差距大。义务教育的主体在农村，我国57%的在校初中生和80%的在校小学生均为农村生源。而由于城乡二元结构的影响，相对于城镇义务教育的财政投入，国家在农村的财政投入上明显不足，地方财政对于义务教育的财政投入明显力不从心，捉襟见肘的财政投入并不能保障农村基础教育的良性发展。二是城乡义务教育办学条件差距大。随着农村教育的发展，我国农村学校在数量和质量上虽然都有很大程度提高，但是农村教育无论在硬件设施上还是软件设施上，都与城市有着较大的差距。在硬件上，农村中小学基础设施不健全、装备陈旧，缺乏教学辅助设备等基本的教学必需品；在软件上，农村教师工资低、工作生活条件不如城市、教育资源不如城市更新快等。三是城乡义务教育师资力量差距大。由于受制于发展前景、工资待遇、生活条件等因素，农村教师队伍的流动性较强。农村中小学校教师收入水平和工作生活环境与城镇差距较大，造成刚毕业有学历的青年教师大多不愿意到农村任教，再加上已任教的中青年优秀教师外流现象严重，教师稳定性不够，使得农村中小学校教师队伍呈现结构失衡的状态。

2.医疗卫生服务投入虽然有所增长，但城乡医疗卫生服务投入不均衡

我国的经济和社会发展在过去40 多年已经发生翻天覆地的变化，但我们医疗卫生上的投入远低于世界水平。2019年，我国政府在医疗卫生领域的财政支出占总支出的比例刚刚超过7%，2020 年为7.2%。而国际上该数据的平均水平是14%至20%，相当多的国家在20%以上。虽然随着我国医药卫生体制改革的不断推进，党和国家越来越重视基本医疗卫生服务的建设，但是投入增长缓慢。党的十九大报告提出，要全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。当前，我国城乡基本医疗卫生服务逐渐向均等化方向发展，基本医疗卫生服务质量也在不断提升，医疗建设、公共卫生、疾病防控等各项工作都取得了显著成效，但城乡医疗卫生服务的差距依然很大，城乡基本医疗卫生财政投入不均等、人才资源与卫生资源城乡分布不均匀等问题并没有发生根本性的改变。一是城乡基本医疗卫生财政投入不平衡。在政府对占总预算10%左右的医疗卫生财政投入中，城乡的投入严重不平衡，城镇在医疗卫生上的财政投入远高于农村。经费不足导致乡村基层医疗卫生机构难以正常或有质量地开展公共卫生服务活动。二是从每万人拥有卫生技术人员数、执业（助理）医师数和注册护士数来看，农村的配置数量都远低于城市的数量。乡村卫生人员的数量少、规模小，同时卫生人才的医疗水平也较为有限，乡镇卫生人员的学历水平大多以大专、中专和高中学历为主，本科及以上学历的医护人员凤毛麟角，实用人才招聘难、留不住，再加上农村医生老龄化现象加速，还没有真正形成农村基层适宜人才培养的有效途径，乡村人才快速补充机制还未形成。

3.社会保险制度虽然基本实现了全覆盖，但城乡基本社会保险服务不同步

目前，我国在社会保险制度上基本实现了全覆盖，但是在社会保险制度的公平性上，还需要进一步加强城乡统筹工作。在覆盖面上，城镇已经建立了相对完善的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的五大社会保险制度和针对不同群体包括老年人、儿童和残疾人在内的社会福利制度。而在农村，社会保险还处于起步阶段，覆盖面窄。失业保险、工伤保险和生育保险在农村仍然缺失，只有刚刚起步的养老保险和医疗保险起着非常有限的保障作用。一是城乡基本社会保障范围上下不一。目前，我国已基本建立了能够基本覆盖城市人口的社会保障体系，这一体系囊括了社会保险、社会福利、社会救助等领域，而农村居民能够均等地享受到的社会保障项目却屈指可数。另外，住房公积金、经济适用房、廉价租住房等住房保障制度以及优抚安置等制度，基本涵盖了城镇居民社会保障的所有项目，广大的农村地区却仍然缺失失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障等许多城镇居民可以享受到的常见的社会保障及福利项目。二是城乡居民在能够享受的社会保障水平上也存在巨大差距。城乡居民在各项社会保障项目的受益数量相差悬殊，城镇居民长期享受着包括基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等在内的多种社会保障福利，而农村除新型合作医疗外，就只剩2010 年才开始试点实行的新型农村社会养老保险。

三、实现城乡公共服务均衡化需要关注的三大方面

我国城乡基本公共服务供给差距大、发展不均衡等问题突出，影响了区域的协调发展。城乡基本公共服务均等化是一个系统工程，要扭转城乡基本公共服务非均衡发展的局面，需要关注有关城乡公共服务均衡化发展的三大方面。

1.关注实现城乡公共服务均衡化的根本——公共财政体制机制改革

目前，我国公共服务体系建设整体水平较低的一个关键原因是公共服务体系建设财力不足。要从源头上解决这一问题，就必须进一步完善公共财政体制。一是加大财政投入，调整地方财政支出结构。对于基本公共服务资金短缺的问题，公共财政改革必须加大支出结构的改革，提高基本公共服务的财政支出比重，增加基本公共服务在新增财政收入中的比重。加大对医疗、教育、社会保险、就业等方面的财政投入，减少行政管理费用的支出，充分利用财政支出的绩效评价制度，提高地方财政资金的使用效益，逐步调整城乡基础教育、医疗卫生、社会保险、就业等的财政投入比例，提高农村义务教育、医疗卫生服务、社会保险服务和就业服务等的扶持力度。二是科学配置各级政府的财权与事权。我国各级政府必须依靠城乡基本公共服务的支出责任对财权进行划分。根据基本教育服务、医疗卫生服务、社会保险服务和就业服务的层次、主体和范围等特点，制定一个科学划分事权的标准，根据标准，清晰明确地划分出各级政府在基本教育服务、医疗卫生服务、社会保险服务和就业服务供给中的责任和范围，避免地方政府“事多钱少”的财权和事权不匹配局面，确保各级地方政府在财政收入和支出方面形成相对称的局面。三是完善和规范财政转移支付制度。国家必须科学化、规范化地完善财政转移支付制度，不断调整转移支付目标，优化转移支付结构；扩大一般性转移支付的规模；规范专项转移支付；整合转移支付制度、提高转移支付效率；加快推进财政转移支付法制化进程等。四是建设科学规范的基本公共服务均等化融资渠道，创新政府融资模式。充分利用基本公共服务市场化的优点，寻找政府和私人企业之间在基本公共服务资金供给上的平衡点，这样既可以拓宽资金来源的渠道，缓解地方政府财政资金有限的压力，又有利于民营经济的发展。这种走政府推动和市场参与的多元化道路是我国各级政府融资的有效途径。

2.关注实现城乡公共服务均衡化的基础——绩效评估机制与监督管理机制改革

目前，我国在城乡基本公共服务均等化的绩效评估机制和监督管理机制方面均不完善，如评估体系、评估指标和评估标准不健全、不科学，缺乏民意性等问题都有待完善。因此，为了更好地满足城乡居民对基本公共服务的需要、提供居民满意的基本公共服务，就要在我国城乡基本公共服务现状的基础上不断创新和完善城乡基本公共服务的绩效评估和监督管理机制。在我国城乡基本公共服务供给过程中，政府和社会组织必须按照以人为本的原则，对所提供的基本公共服务项目和成效进行科学的检测和评估，重视绩效评估结果的反馈，引导各种社会组织和居民积极参与基本公共服务均等化的绩效评估和监管工作，不断纠正城乡基本公共服务供给方面的不足与偏差，以确保客观地评估城乡基本公共服务在服务项目、服务内容、服务水平以及群众参与收益程度上的全面性和适当性。一是健全绩效评估指标体系。重视居民的满意标准，尊重人的生存权和发展权，完善科学可行的评估指标。注重基本公共教育、医疗卫生、就业和社会保障的绩效评估方法的科学化和规范化。二是引导相关社会组织和城乡居民建立第三方评估机制，改变单一的绩效评估现状，构建政府、社会力量、专家学者和居民代表广泛参与的多主体评估体系，实现决策的透明化。建立城乡基本公共服务均等化的监督管理机制，采用有针对性、指导性和可操作性的条例或办法，制定制度化和规范化的治懒模式。三是依靠政府机构、新闻媒体、公众、行业协会的力量，相互配合，形成监督合力，全方位地监督基本公共卫生服务、就业、医疗卫生、社会保险的服务进程。通过合力监督，全方位引导基本公共服务供给主体公正科学的供给。

3.关注实现城乡公共服务均衡化的通道——农村居民需求表达环境的营造

在我国城乡基本公共服务均等化发展进程中，农村居民作为农村基本公共服务的需求主体，是对农村基本公共服务供给情况的最终评判者。因此，要充分发挥农民对基本公共服务的需求表达权利，改变农村基本公共服务“自上而下”的供给机制，完善农民对基本公共服务的需求表达机制，倡导农民在需求表达方面的组织化，提高参与意愿，形成农民积极参与、勇于表达和乐于表达的氛围，营造良好的农民需求表达环境。一是加强对县乡人大代表和村民委员会的监督，同时乡镇政府要逐渐放权给村民委员会，增强农村委员会的自治能力和村民自治能力，不断扩大村委会的自治权力，提高村民自治的效率。二是建立农民需求偏好表达机制，如在乡镇政府中建立民意收集部门和需求整合部门，在农村建立村民需求表达小组等；同时深入基层，积极走访农民群众，加大调研频率，全面准确地了解和掌握群众的基本公共服务需求，把农民的基本公共服务需求经过收集和整合转化为科学有效的决策。三是农民能够参与到基本公共服务的供给决策，在基本公共服务的供给中充分表达自己的需求。同时，充分发挥基层党组织的服务能力，优化信访考核制度，积极认真及时地接待信访人员，处理信访事件。四是积极扩展农民多样化的需求表达渠道。如可以根据社会需求，积极引导新闻媒体对农村农民进行调查采访，深入基层，了解农民对基本公共服务的需求偏好，通过利用新闻传媒的时效快、传播性强和受众多样化的优势，及时反映和表达农民的需求意愿，做农民需求意愿的代言人。

四、实现城乡公共服务均衡化的路径选择与政策建议

借鉴国内外先进经验，以行政管理体制改革、财政体制完善、复合供给机制的健全以及公众参与机制与绩效评估机制的建立和完善等方面为出发点，对完善我国城乡公共服务管理体制提出相应的对策建议。

1.合理划分中央和地方公共服务中的事权和财权

逐步建立公共服务投入的稳定增长机制，进一步推进事权和财权相匹配的公共体制改革，建立更加科学合理的财政支出结构，合理划分中央和地方公共服务体制中的事权和财权。我国公共服务体系建设在很长一段时期内处于中央和地方事权和财权不匹配的尴尬境地。20世纪90年代的分税制改革最大的弊病在于“分了钱，没分权”。2018 年2月8日，国务院印发《基本公共服务领域中央和地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将涉及人民基本生活的公共服务分为8 大类18 个基本公共服务事项，以此确定了中央和地方共同财政事权的范围，相应的支出责任由中央和地方共同承担，具体比例因各地的实际发展情况分档进行，不搞“一刀切”。这次调整是基于原有分税制改革框架，更倾向于集权而非分权，严格界定中央和地方的事权和财权，事权划分改革以明确各级政府的事权划分为前提，以地区经济发展水平作为划分各级政府支出责任的主要依据，在相应的财政支付手段的支持下，努力弥补上下级之间的财政缺口，保障公共服务体系建设的顺利进行，努力实现基本公共服务均等化，让百姓共享发展成果。

2.构建多方积极参与的公共服务多元供给机制

随着公众对公共服务的需求日益提高，政府全面提供公共服务供给已经越来越难以适应公众的需求。因此，必须拓宽公共服务的供给主体，充分发挥政府的主导作用，构建政府、市场和社会积极参与的多元供给机制。为了最大限度地发挥政府、市场及社会供给公共服务的作用，政府必须建立健全相关制度，为公共服务体系建设创造良好的行政环境。一是构建公共服务多元供给主体合作机制。不断调整政府职能和相关结构，构建有限但有效的政府，为市场及社会的参与创造广阔的空间。在职能结构上，优化职能结构设计，逐步构建多元主体参与的公共合作网络，在政府、市场与社会资本之间形成长期风险共担、利益共享的合作机制。积极推动混合所有制改革，灵活运作市场和社会资本，充分发挥市场和社会专业管理的优势，不断提高公共服务供给效率。二是采取多种方式供给公共服务。政府应积极利用现代科技的先进成果，提升公共服务体系建设的科学化水平，如推进电子政务，创建政府与公众互动的网络平台，公开信息和相关程序。创新公共服务的提供方式，引导公共服务向民主化方向发展，如推进公共服务进社区，在各个社区设立公共服务站，直接倾听百姓的问题和意见，接受人民群众的监督。三是建立健全公共服务体系建设的监管机制和问责机制。不断加强政府市场监管、社会管理和公共服务的职能，鼓励市场和社会参与公共服务供给。建立健全公共服务领域相关问责机制，将绩效考核的结果作为主要的问责依据，倒逼公共服务责任的落实。

3.以服务型政府建设强化政府公共服务职能

为了进一步完善公共服务体系建设，必须强化政府的公共服务职能。要深入认识政府的公共服务职能，对公共服务职能不断加以强化，充分认识到公共服务体系建设对维护公平正义、促进经济发展和社会稳定的重要意义。不断加强政府部门的管理，强化政府的服务意识，将为百姓提供更高质量的公共服务作为政府的主要职责。一是不断加大培训力度，全面提高公职人员的专业素养。鼓励公职人员深入群众，听取百姓的意见和建议。创新工作方式，在实践中不断提升公共服务的意识和能力。二是确立民主行政的理念，树立“公民本位”的服务思想，强化政府社会管理职能。明确将公共服务界定为民生性服务、公益性服务、基础性服务和主体性服务，并将前两类置于优先发展的地位，政府在这些公共服务的供给中应当发挥主导作用。三是建立政府与公民沟通对话的机制，实施有效的政府与公众沟通对话机制，积极扩大听证会制度、新闻发言人制度等，为政府与公民沟通对话搭建各种平台。通过良好的沟通对话，政府可以充分了解公民对基本公共服务需求、满意程度等。在尊重公民意愿的基础上，确保基本公共服务满足全体公民的需求。

4.建立城乡居民参与公共服务绩效评价的平台机制

城乡居民的需求在很大程度上决定了公共服务体系建设的方向。为了实现我国公共服务均衡化发展，必须重视城乡居民的参与行为，关注城乡居民的实际需要。一是积极拓宽城乡居民参与公共服务体系建设的渠道。城乡居民是公共服务的最终受益者，城乡居民广泛参与到公共服务的相关决策中，可以大大减少传统官本位思想下政府决定一切和精英偏好主导政策走向的现象，使城乡居民的需求和偏好成为政策的核心。政府必须在公共服务体系建设的各个环节公开信息，努力确保城乡居民的话语权，加强政府与城乡居民之间的对话沟通与良性互动，从源头上保障公共服务体系建设的科学性。二是重点关注农村地区与特殊群体的利益和要求。为了让农村居民共享改革发展的成果，就必须积极推进公共服务均等化，着重关注农村落后地区和特殊群体的公共服务需求，加大对落后地区的财政投入，努力缩小公共服务的不平衡。三是加大城乡居民对公共服务的评价力度。目前我国公共服务绩效考核以政府为主导，社会城乡居民未能有效参与其中。未来应不断提高城乡居民参与公共服务绩效考核的比重。以服务对象的评价结果为主可以更加直接客观地反映公共服务的效率，更有助于提升城乡居民的参与度，提高城乡居民的满足感和幸福感。四是努力培植城乡居民参与公共服务体系建设的公共精神。政府在不断拓宽城乡居民表达参与机制的同时，应采取适当的方法，促进城乡居民转变旧的思想观念，树立与时代相适应的权利意识、合作意识、参与意识与表达意识，不断将公共精神嵌入城乡居民的日常生活中，敢于说出自身的需求，敢于提出意见与建议，在与政府良性的互动沟通中，实现自我的价值，努力实现公共服务的供需均衡。

5.建立和完善城乡公共服务均衡化考核指标体系

政府基本公共服务绩效评估体系是基本公共服务问责机制建立的前提，对各级政府的基本公共服务工作有着监管作用。我国在评估各级政府基本公共服务的工作绩效时，主要是由上级部门进行评估，偏重于政府的经济建设方面，而缺乏对基本公共服务领域相关指标的评估，而且在评估的过程中对公民的评价重视程度欠缺。以公民满意度为主要指标，建立基本公共服务绩效评估体系，对于促进基本公共服务均等化的实现非常有意义。要建立和完善基本公共服务的各项考核标准，制定考评指标体系。一是制定科学的基本公共服务标准。要采用定性和定量相结合的评估方法，出台全国性和地方性专门的基本公共服务标准，包括人员、财力等各项标准。在全国标准的指导下，各地因地制宜确定科学的服务标准，并配备科学的技术支撑。二是注重和谐和民生指标，并以可持续发展作为持续绩效评估导向，要以包含效率、效果、质量、公平、责任等的综合原则选择要评价的要素，强调经济社会的发展与基本公共服务相适应。三是建立以基本公共服务为导向的领导干部绩效考核制度。如将入学率、失学率、新农合与养老保险覆盖率、失业率等指标纳入干部考核体系中，并与领导干部的职位晋升等相结合，促使各级领导干部对基本公共服务的重视。四是深入推进公共服务体系绩效评估向着长期、规范和制度化的方向发展。目前我国公共服务体系建设缺乏相应的绩效评估机制，导致公共服务的提供存在诸多问题。必须将公共服务绩效评估机制的建立健全作为未来工作的重点，在完善相关制度法规基础上，使公共服务绩效评估机制朝着更加科学的方向发展。