基于河北实践的预算绩效评价体系研究

●白志平 孙如喜 许 婷

党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将预算绩效管理提升到前所未有的战略高度。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，随后河北省委、省政府印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，为全面实施预算绩效管理指明了方向。绩效评价是预算绩效管理的关键环节，近年来，河北省财政厅综合运用重点评价、自评等手段，不断提高绩效评价质量，推动绩效评价往深里做、往实里做。

一、河北省构建预算绩效评价体系的探索与实践

河北省财政厅高度重视预算绩效评价工作，年初厅领导亲自审定评价计划，评价工作完成后召开厅长办公会，对提高评价工作质量、问题整改、结果应用等进行专题研究，先后组织制定《河北省省级部门预算项目绩效自评管理办法》《河北省省级预算绩效重点评价管理办法》《关于加强和改进预算绩效重点评价工作进一步提高评价质量的意见》等十几份制度性文件，对省级部门预算项目绩效自评和重点绩效评价的评价主体、评价对象、评价方法、评价程序等作出了明确规定。近年来，河北省财政厅除按照财政部要求高效完成中央对地方转移支付绩效自评和扶贫项目资金绩效自评外，着重在财政重点绩效评价、部门重点绩效评价和部门预算项目绩效自评等工作上不断探索创新，取得了丰硕的实践成果。

（一）财政重点绩效评价

“十三五”期间，河北省财政厅共开展了158项财政重点绩效评价，涵盖预算项目、专项资金、部门整体等多种类型，涉及脱贫攻坚、污染防治、教育文化、科技创新、社会保障、乡村振兴等重大领域，评价资金共计3720亿元。总结近年来财政重点评价工作，主要从以下六个方面进行了创新：一是项目选取突出重点。坚持问题导向，聚焦省委省政府关心、事关改革发展和民生保障等方面的关键领域，聚焦社会关注、人大代表和政协委员提出问题建议较多的重点领域，聚焦审计、巡视、监管等部门发现问题较多、基础薄弱的部分领域，突出重大政策专项，突出预算金额较大、对经济社会发展有较大影响的支出项目，研究确定年度财政重点评价计划，提高评价的针对性、有效性。二是评价内容深入全面。区分专项资金和重点支出项目，分类明确评价重点内容。对专项资金，既评价产出绩效，也评价管理绩效，重点评价资金的精准性、有效性、科学性、及时性。对重点支出项目，主要评价项目支出的有效性、规范性、及时性。三是评价方式实用高效。在前期谋划阶段，多方搜集资料，充分了解政策资金存在的问题。在实施评价阶段，直奔问题搞评价，带着问题找“证据”，针对问题提建议，把影响绩效的问题找透找全、把症结找准找实。四是评价周期科学合理。适当拉长评价年度，对专项资金和连续性重大支出项目评价的时间跨度一般为3—5年，有效增强评价的科学性、客观性，提高评价效率。五是建议措施务实可行。针对评价发现的问题，围绕完善财政支出政策、改进资金支持方式、突出资金支持重点、优化资金分配方法、严格项目评审论证、及时分配下达资金、规范资金支出管理、加强项目实施监管、健全资金管理制度、强化预算绩效管理等方面提出建议措施，为下一步改进管理、完善政策、安排预算打下基础。六是评价结果公开透明。2018年至今，共有20份绩效评价报告提交省人大常委会参阅，50份绩效评价报告在门户网站公开，自觉接受人大和社会监督。

（二）预算项目绩效自评

一是推动省级预算项目绩效自评全覆盖。年度预算执行终了（一般为下年1—3月），所有省级预算单位对全部省级预算项目年初预算编制的绩效指标完成情况进行自我评价，填报《省级预算项目绩效自评表》。在此基础上，预算部门汇总各二级预算单位项目自评情况，撰写部门年度绩效自评报告。二是以信息化手段提高自评效率。2020年，河北省财政厅对河北预算管理一体化系统中的预算项目库开发了单位绩效自评功能，二级预算单位在线填报绩效自评结果后，可一键提交至所属预算部门审核；预算部门对单位绩效自评结果审核通过后，通过系统直接报送财政部门。自此，从预算绩效编制到执行结果绩效自评，省级预算项目实现了全链条信息化绩效管理，不仅大大提高了自评结果报送、审核、汇总工作效率，在疫情常态化防控时期收到“信息多跑路、人员少聚集”的效果，而且通过系统中自评进度查询功能，可实时掌握预算单位自评范围、进度等情况，以便对其有针对性地进行督促和指导，确保绩效自评不漏一个部门、不漏一个单位、不漏一个项目，真正实现绩效自评全覆盖。三是对部门绩效自评结果进行审核。为确保自评质量，财政部门对预算部门预算项目绩效自评结果进行审核，重点审核项目预算执行金额的准确性、项目自评分数与绩效指标完成情况、预算执行情况的匹配性等内容。根据预算部门绩效自评结果报送情况，财政部门选取部分预算部门的预算项目进行现场抽查复核，重点抽查项目绩效完成情况和部门绩效自评结果的真实性。

（三）部门重点绩效评价

部门重点绩效评价是重点绩效评价的重要组成部分，既解决了财政重点绩效评价规模局限性的问题，又增强了部门的绩效评价主体意识。自2020年开始，河北省财政厅组织省直部门开展部门重点绩效评价。两年来，预算部门共对248项预算项目或专项资金开展部门重点绩效评价，涉及资金751亿元。为提升部门重点评价质量，主要从以下三个方面着手：一是科学选取项目。部门重点评价对象由省级预算部门在其管理的专项资金和200万元以上具体预算项目中选取。原则上，有5项及以上分管专项资金的，每年至少选取2项开展评价；有2至4项分管专项资金的，每年至少选取1项开展评价；有1项分管专项资金的，可两年对专项资金评价一次。200万元以上具体预算项目有6项及以上的，每年至少选取3项开展评价；有2至5项的，每年至少选取1项开展评价；有1项的，可两年评价一次。对同一评价对象，原则上省财政厅与省级预算部门当年不重复评价（国家有明确要求的除外）。二是突出评价重点。坚持目标导向，全面、客观开展部门重点绩效评价。对于专项资金，重点围绕完善政策、调整投向、优化分配、改进方式、强化统筹等提出改进措施；对于重大项目，重点围绕改进支出、用好资金、加快执行、预算挂钩等提出改进措施。三是加强结果运用。认真完成问题整改，举一反三，杜绝问题再次发生。评价结果作为下年安排预算的参考，稳步推进结果公开，扩大群众知情权，接受社会监督。

二、构建绩效评价体系存在的问题

随着对绩效评价工作的深入研究、实践经验的不断积累，近年来，河北省财政厅的绩效评价质量有了明显提高，但与全面、深入实施预算绩效管理的要求还有很大差距，主要表现在以下四个方面：

（一）自评意识有待提高

目前绩效自评实现了各级各部门各单位全覆盖，自评工作已经全面铺开，但部分单位站位不高，对绩效自评的重要性认识不够，没有把绩效自评作为提高预算管理水平和资金配置效率的抓手。工作中责任意识、担当意识不强，有的缺乏主动性，自评工作拖沓，不能按时完成，有的虽按部就班开展工作，但自评数据不够准确，个别单位在未完成项目指标的情况下仍自评满分。

（二）个别评价深度不够

从评价报告情况看，个别评价项目没有转变评价思路，从宏观上审视评价对象不够，未能将评价重点聚焦在政策效用、运行机制、投入领域、投入方式、分配方法、资金效益等评判上，发现的问题和提出的建议质量不高。一是工作定位不清晰。部分报告的评价结论还没有跳出传统的工程验收、财务审计的思维模式，反映的财务管理问题偏多，对资金绩效信息披露不充分、不全面。二是问题分析不透彻。有的报告只反映了评价发现的一些现象，没有深入挖掘问题并分析成因；有的报告只提出具体项目实施的问题，缺乏对整体情况的分析；有的问题只泛泛而论，缺少数据支撑，依据不充分；有的评价对问题定性不够准确。三是建议缺乏操作性。有的评价建议偏重于财务管理，还是就项目说项目，涉及下年预算安排、完善现行政策、提高财政资金配置效率方面的建议较少或者深度不够；有的建议没有提出解决问题的具体措施，不能为领导决策、部门改进预算绩效管理提供参考。

（三）结果应用有待加强

有的绩效评价结果与改进预算绩效管理、编制下年度预算没有紧密结合、有效衔接。主要有三点原因：一是个别资金管理、使用者对评价结果应用意识薄弱。如有的绩效自评或重点评价发现了绩效指标设置不科学问题，但在下年预算绩效指标编制中没有针对性地进行改正，预算绩效指标依然存在与绩效目标不匹配、指标设置标准较低、指标设置不完整、未量化等问题。二是有的资金需要完善管理办法、调整相关政策，涉及部门间沟通协调事宜较多，报批程序较严格，在短时间内难以形成结果应用。三是部分绩效评价报告发现的问题和提出的建议质量不高，没有结合预算编制提出具体的意见，难以落实到下年度预算编制中。

（四）评价队伍亟需壮大

一方面，随着绩效评价的侧重点逐步向项目资金使用的产出和效果转变，对于一些行业特色明显、专业性较强的项目，需逐步引入行业专家参与评价。但在专家的选择上，实践中还存在选择面较窄、能够实际参与评价人数较少等问题。另一方面，第三方机构参与绩效评价虽可以弥补评价人员不足问题，但是由于第三方机构人员多为财会专业出身，擅长财会审查业务，对财政政策了解不够深入，独立开展绩效评价能力不足。

三、进一步完善绩效评价体系的措施建议

为进一步加强和改进绩效评价，服务全面实施预算绩效管理，下一步着重做好以下工作：

（一）进一步构建完善的绩效评价体系

一是做优财政重点评价。将财政重点评价定位在政策效用、运行机制、投入领域、投入方式、分配方法、资金效益等评判上，把影响绩效的问题找透找全、把症结找准找实，重点评价资金投向的精准性、安排使用的有效性、投入方式的科学性、资金支出的及时性，解决好“评什么”的问题。资金投向的精准性，即评价资金投向是否体现立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局决策部署，是否符合高质量发展要求，资金安排是否合理、可持续，是否符合财政事权与支出责任相适应的要求。安排使用的有效性，即评价是否建立了规范高效的资金分配使用机制，项目安排是否存在散碎现象，项目支持力度是否合理，资金用途是否符合项目实施内容和工作任务，支出内容是否准确合理，资金使用是否合法合规、厉行节约，资金投入是否与产出和效果相对应匹配，是否实现了预期目标等。投入方式的科学性，即评价资金投入方式是否符合相关行业、领域项目特点，是否选准支持项目的关键环节，是否更好地发挥了财政资金引导撬动作用，是否实现了少花钱、多办事等。资金支出的及时性，即评价资金分解下达是否符合预算法规定期限，项目细化是否满足相关时限要求，资金拨付是否符合项目支出进度相关规定，是否与项目实施进度或合同约定相匹配、相衔接，是否存在资金滞留、拨付不及时或突击用款现象等。二是做强部门绩效自评。在自评全覆盖的基础上，探索建立绩效自评约束机制，财政部门牵头对部门自评结果进行抽查复核，并将抽查结果纳入绩效管理考核范围，提高部门自评结果准确度。进一步优化预算管理一体化系统绩效自评功能，在上年基础上查漏补缺，省级自评线上填报平稳运行后，积极开发市县运行端口，实现全省各级自评工作线上填报，提高自评工作效率和质量。三是做大部门重点评价。《预算法实施条例》第五十三条明确规定，开展绩效评价是各部门、各单位的主要职责。通过加强部门重点评价的政策宣传，进一步提升部门开展评价的认识和责任感，压实部门主体责任；通过加强对部门开展绩效评价的业务培训和具体指导，进一步提高部门评价工作质量。四是做好对部门整体支出绩效评价的探索。在做好部门预算项目绩效自评的基础上，探索开展部门整体支出绩效评价。根据设定的绩效目标，合理设置评价指标及标准，以结果为导向，运用科学的评价方法，遵循规范的评价程序，对预算部门财政支出的全过程及其履行职责的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

（二）进一步注重评价结果应用

结果应用是绩效评价的落脚点，也是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键。要把绩效评价的目标由“重结论”向“用结果”转变，增强评价结果的应用性和约束力，树立“花钱要问效、有效多安排、低效多压减、无效要问责”的鲜明导向。一是抓好评价结果反馈和督促整改。评价主体要将绩效评价报告及时反馈被评价部门或单位，对评价发现的问题明确整改时限并视情况对问题整改结果进行抽查复核。二是推动评价结果与改进预算绩效管理紧密衔接。预算部门要将评价结果作为完善政策、加强管理、科学设置绩效目标、编制下年预算的重要依据，认真研究措施，狠抓落地落实。财政部门要根据评价结果和政策项目实施周期，在预算安排中相应采取调减预算、统筹安排、调整结构、取消项目等措施，改进预算绩效管理。同时，建立评价结果应用统计和考核制度，督促预算部门将评价结果应用落到实处。三是加大绩效评价结果公开力度。按照“谁评价，谁公开”的原则，评价主体要不断扩大绩效评价结果公开范围，通过在门户网站或政府信息公开平台公开等形式，自觉接受监督，并选取有代表性、典型性的评价结果提交同级人大常委会参阅。

（三）进一步夯实评价基础工作

财政部门统筹人员力量，把年富力强、专业水平高的干部充实到绩效评价岗位，充分发挥“传、帮、带”作用，形成人才队伍建设的梯次架构。持续规范和引导第三方机构参与绩效评价，建立分行业、分领域的绩效评价专家库，依法依规确定第三方机构，建立健全第三方机构参与绩效评价管理制度，强化过程控制与管理，提高工作效能和报告质量，评价工作完成后对第三方机构进行考核。进一步加强业务培训，定期举办绩效评价培训班，科学设计培训内容，改进培训方式，提升培训效果，通过案例分析、集中研讨、专家点评等多种方式，不断提高专业水平。同时，注重加强对干部的党性教育、廉政教育，把纪律和规矩挺在前面，不触碰纪律的“红线”和“底线”。