大数据在地方财政治理实践中的应用研究——以山东省威海市为例

●马文杰

财政是关系国家经济运行的关键部门，也是大数据产生、应用的领域之一。在加快推动经济高质量发展的阶段，财政治理面临着一系列问题和挑战。这些问题和挑战的解决，既有赖于各方面的协作推进和持续发力，也有赖于包括大数据技术在内的新技术手段的广泛应用。

我国高度重视大数据发展和应用工作，围绕大数据应用出台了一系列的重大政策文件。这些政策的出台，为各地探索大数据技术在地方财政治理中的应用指明了方向。本文立足于当前地方财政治理中面临的问题，深度阐述大数据技术内在价值，描述大数据应用的实践场景，并结合山东省威海市在预算管理、资金监管、政策实施等具体场景中的做法，说明大数据在财政治理中的应用路径，以期对其他地方开展财政治理大数据应用提供借鉴。

一、大数据在财政治理实践中的应用意义

信息化基础设施在全球范围内推广，标志着人类第三次科技革命已经迎来了全新转型的关键节点。“全新转型”即不完全等同于原有信息技术的数字化。随着信息化基础上数字体量的不断膨胀，数据作为国家基础性战略资产，正在对经济运行方式、社会生活形态和国家治理体系产生重大影响。

为了主动应对大数据对我国经济社会生活的冲击，国家早在2015年就对大数据发展和应用进行战略部署，出台了相应的纲领性文件，明确了大数据发展和应用的总体目标、主要任务和政策机制等内容。在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，国家进一步提出了“数字中国”的发展理念，将政务大数据的相关要求全面提升，要求加快建成数字政府，利用数字化工具对政府的管理流程、管理模式、管理行为进行重塑和再造，从而使得国家治理体系和治理能力现代化等一系列重大目标的实现有了全新的技术保障。

作为参与国家治理的重要部门之一，财政部门依托大数据这一全新工具，可以探索推进财政治理实践创新，有效突破旧有治理方式的局限性，极大地提升治理效能。同时，财政资金收支活动积累了大量财政部门自身和涉及其他部门、行业、领域的数据。大数据技术在财政治理中的应用，既有较好的数据基础条件，也可以通过各项治理要求延伸到财政治理、政府治理乃至于国家治理的方方面面，使得新型高效治理模式的覆盖面进一步扩大。为此，2019年财政部印发《关于推进财政大数据应用的实施意见》，明确要从财政收入分析、税收政策研究、财政收支分析、预算绩效管理、行政管理绩效等十一个方面开展财政大数据重点应用，充分体现了政务大数据应用中“需求导向”的基本原则，为后续开展大数据在地方财政治理实践中的应用研究指明了方向。

二、大数据在地方财政治理实践中的应用价值

党的十八大以来，我国财税体制改革在持续推进过程中取得了多项突破，现代财政制度的主体框架也基本得到确立。当前和今后一个时期，各地财政处于的紧平衡状况仍未改变，收支矛盾突出、科学化程度不高、统筹能力不足等问题仍在一定程度上存在。地方财政治理肩负着为各项政府治理目标的实现提供财力保障支持的重大责任，其水平的高低直接关系到当地公共服务的提供水平、政治秩序的稳定状况和经济社会的发展水平。因此，在地方财政治理的实际场景中，既面临当前财税管理的一般性问题，也需要破解如何通过有限财政资金满足多样目标实现的治理难题。综合来看，上述地方财政治理的主要问题涉及多个方面，但以下三个问题一直较为突出：

第一，预算法定约束力不足，配置效率和使用效益低下，容易导致支出规模持续膨胀。预算编制不规范、目标导向缺失、支出标准合理依据缺乏等问题的存在，导致预算执行过程中资金进度和绩效状况脱节，资金到位率和执行率较为低下，造成财政资金使用低效无效、闲置浪费问题较为严重，部分地方在预算执行中频繁随意调整，有些地方甚至还出现了政府整体财政支出规模常年突破上限的情况，使得财政可持续性状况堪忧。

第二，涉企资金扶持对象不明确，扶持资金监管乏力，财政资金的引导性作用弱化。部分地方盲目出台企业扶持政策，政策的扶持对象和受益群体未经过有效识别，实际受益对象与政策初衷不完全一致，重复申领的情况较为普遍，且在资金使用过程中缺乏跟踪问效机制，使得财政政策工具的靶向性不足，容易滋生资金克扣挪用、截留私分、虚报冒领等违规使用风险。

第三，民生资金补贴范围难以有效框定，缺少前瞻性预测工具，未来财政负担压力较大。由于未能完全实现依托一体化政务服务平台的数据共享共用，部门数据壁垒导致无法综合利用政务数据对民生资金补贴群体的特征进行识别，从而使得资金补贴不精准的情况普遍存在。同时，作为地方政府的刚性支出，在不掌握补贴人群特征变化趋势的情况下，民生补贴规模可能超出原有预计体量，从而引发对当地财政可承受状态的不利影响。

作为全新的技术手段，大数据技术具有提供数据规范格式、快速提取数据信息、精准识别目标对象、科学预测研判变化趋势等优势特征。针对上述存在的一系列问题，大数据技术可以有效发挥其优势特征，突破问题持续存在的技术难点，降低甚至在一定程度上完全克服某些困难，有效提升财政治理水平。具体来说：

第一，对于预算管理中存在的问题，可以充分借助数据采集、处理、分析和可视化等技术，将大数据应用融入全过程，增强预算与绩效管理的一体化程度，搭建形成预算项目库、绩效管理平台、资金管理平台的一体化信息系统，提升预算管理的规范化、精细化、科学化、数据化水平。

第二，对于涉企资金监管中存在的问题，可以有效依托大数据的应用，利用统一的资金管理平台采集信息数据，对财政资金涉及的扶持对象进行精准画像，避免对象模糊而产生的资金错配等问题，并构建财政部门、金融机构、扶持对象的联动机制，为扶持对象提供智能化服务。

第三，对于民生政策实施中存在的问题，可以发挥大数据在对象识别、趋势预测等方面的功能，基于整合形成并包括税务、工商、民政等部门在内的全量政务数据，识别发现与民生政策相关的群体，剔除不相关的对象，并按照相应的民生保障标准对未来年度民生政策资金支出规模进行预测，帮助了解具体民生政策的财政可承受力。

三、大数据在山东省威海市财政治理实践中的经验

近年来，山东省威海市财政部门严格按照市委市政府的相关工作部署，努力探索大数据技术在财政治理中的具体应用场景，以破解各地普遍存在的财政治理问题为落脚点，积极建设威海经济运行大数据平台，深入挖掘数据资源价值，将大数据思维运用于财政运行的全过程。截至目前，威海经济运行大数据平台已经归集共享各类数据21.3亿条。通过数据可视化动态展示、层次分析、风险管理等一系列模型和智能辅助应用系统，围绕税收分析、绩效管理、辅助决策等9个领域建立分析模型60多个，实现大数据在财政治理中的全链条应用。特别针对上述各地在财政治理方面存在的问题，威海市将具体应用场景集中在预算管理、涉企资金监管和民生政策落实等三个方向上。

（一）大数据应用贯穿预算管理全链条

山东省威海市将大数据应用融入到财政支出预算管理的全过程，建立起预算绩效管理平台、涉企资金管理平台、预算项目库等配套体系，贯穿预算管理事前、事中、事后的全过程，全面提升预算管理的规范化、精细化、科学化、数据化水平。

预算编制前，市级预算主管部门根据工作需要，提前确定计划实施项目，对于新设立专项资金和新安排重大项目，一律利用大数据开展事前绩效评估，并实行“随时申报、随时评估、随时入库”动态管理，利用资产、采购等数据对项目的必要性、合理性及资金需求等进行详细论证，筛选确需支持的项目纳入预算项目库，并进行排序，实施滚动管理，作为预算编制的重要依据。

预算编制时，对符合条件的入库项目，组织部门进行绩效目标在线申报，并由财政部门结合项目历史数据进行智能审核，提高了目标审核的精准性，为将绩效目标设置作为预算安排的前置条件提供了技术保障。例如，在编制2021年预算时，威海市市级财政部门共审核项目支出绩效目标490个，涉及金额49.9亿元，实现了项目绩效目标管理的全覆盖。

预算执行中，在利用大数据精准导向作用兑现涉企、惠民政策的同时，发挥好大数据全面、高效的特点，对重点项目实施绩效跟踪，并与绩效目标实现情况进行及时比对，发现执行进度慢、偏离绩效目标等问题，及时做出预警、开展纠偏，切实保证预算执行效率。

预算执行后，利用汇集的海量数据资源，借助数据间的互相认证和校验，辅助开展项目支出绩效评价，保证评价质量，将评价结果作为项目排序、政策调整、预算安排的依据。例如，威海市财政部门对工业企业提质增效专项资金开展绩效评价，提取了历年财政补助信息以及相关企业历年纳税、社保缴纳、取得专利等信息数据，利用文本挖掘技术收集多个省内相关或相近的产业扶持政策，从企业资金申请的合规性、重复扶持情况、扶持强度与企业纳税、吸纳就业、营业收入、知识产权增长的相关性等方面切入，建立形成多个数据分析模型，进行大数据综合评价分析，对技术改造等8个扶持领域提出了优化扶持条件的建议，对“小升规”等4个扶持领域提出了调整扶持方式的建议。评价结束后，依据评价结果，财政部门联合工信等部门，进一步加大了对相关专项资金的整合力度，制定出台了新的支持先进制造业和数字经济发展的政策，调整部分资金的投入方式和使用方向，更好地发挥财政资金助力高质量发展的作用。再如，对西部环山路标识标线工程，财政部门联合交通部门，利用卫星图像、无人机拍摄等手段，综合汇集各类数据，对西部环山路标识标线进行全路段查验，提高绩效评价的效率和准确性。

通过大数据在预算管理中的应用，其数据来源不再局限于某一地区、某一时段、某一部门或某一项目，实现了多地区、多时段、多部门、多项目关联数据的高效整合，借助数据的多样性特征，突破了原有预算管理模式的限制，可以更好地利用绩效指标，开展多层次的预算绩效数据分析，从而为实现预算与绩效管理一体化奠定坚实的预算绩效数据基础。

（二）大数据技术精准辅助涉企资金监管

山东省威海市积极强化大数据在涉企资金监管中的应用，更加精准、高效地提升涉企资金的使用效益作用，有效保障了涉企相关政策的落实，为优化营商环境改革提供了相应的财力支持。

第一，搭建涉及企业资金的管理平台，对各个市级部门的涉企优惠政策进行一体化管理、审核和发布，实现全程在线办理，并利用海量涉企数据构建企业全景数据库，帮助主管部门精准筛选扶持对象。目前，资金管理平台收录政策18项，提供专项资金申报服务37项，双向满足了部门和企业的相关需求。

第二，将大数据应用和破除中小微企业融资难题有机结合，构建信（信用）、财（财政）、银（银行）、保（保险或担保）四方联动机制，打造“信财银保”企业融资服务平台。威海市充分利用丰富的数据资源，对全市12万家企业进行信用评级、精准描摹，通过设立企业信用保证基金和建立风险共担机制，引导金融机构依照企业信用等级提供差异化金融服务，对信用最好的企业可直接提供不超过500万元的无抵押信用贷款，平台自2019年5月中旬试运行以来已实现在线注册登记银行数和企业数分别达23家和1776家，协助银行实际发放融资贷款1213笔，涉及金额71亿元。

第三，以涉企资金管理平台为载体，进一步利用“政务大数据+人工智能”的方式，通过大数据生成的企业精准画像，帮助企业与政策实现快速匹配。针对自动筛选符合条件的潜在受益企业，通过短信、微信、邮箱、钉钉、移动端APP等多渠道进行信息推送。此外，威海市还探索对部分政策构建政策适配模型，建立“主体免申、政府免审、双向精准、政策直达”的免申即享匹配模式，使得符合条件的企业不经申请即可直接被纳入政策扶持范围。

大数据在涉企资金监管中的应用，可以为财政部门进一步扎实推进“放管服”改革提供支撑，有效回应企业作为市场主体的一系列相关诉求，为创造相对安定的营商环境提供财力保障。在方便企业的同时，大数据应用还可以帮助具体实施涉企政策的部门精准施政，提高政策资金的使用效益，放大财政资金的乘数效应，进而达到提升政府治理能力的目的。

（三）大数据技术精准保障民生政策落实

在依托大数据技术精准辅助涉企资金监管的同时，山东省威海市将大数据应用于惠民政策落实中，通过发挥大数据的精准识别功能和其便捷高效的优势，让民生政策更加切合实际需求，保障政策目标群体有效收益。

在政策出台前的评估环节中，威海市财政部门联合其他部门利用大数据开展评估，对拟出台政策开展摸底分析和模拟仿真分析，为党委、政府及部门优化政策、作出决策提供科学准确的依据。2019年，威海市计划在实施职工长期护理保险制度的基础上，进一步将政策覆盖范围扩大到符合条件的城乡全体居民，根据医保部门测算，年需新增财政支出5435万元。在政策制定过程中，财政联合医保部门，利用医保报销、大病医疗、残疾人登记、慢性病备案人员等410余万条数据开展分析，从残疾人、大病且年老居民、慢性病居民等群体中筛选政策潜在保障人群，测算不同比例标准下政策享受人数和财政负担费用变化。通过分析发现，潜在政策受益人群约为8.1万人，年需补贴金额2.2亿元，与原测算数据存在较大差异，超出了财政承受能力，若大规模推广，还存在扩大社保基金缺口、形成政策洼地等关联风险。依据分析评价结果，市政府进行了及时调整，避免政策仓促出台可能导致的风险。

在政策出台后，威海市充分利用市场监管、财政、人社、不动产等10多个部门的企业登记、机动车登记、不动产登记、农机补贴、死亡人员、出入境登记等数据，在发放灵活就业、最低生活保障、计划生育奖励补助等惠民补贴资金时，精准筛选比对政策受益人群。例如，在低保补贴发放审核过程中，基于大数据发现存在拥有车辆、不动产、出入境及从事高收入职业等不符合申领条件的补贴申领人员，民政部门根据数据反馈情况及时核实清理并更新申领人员名单，防止误发资金3500多万元。

大数据在民生政策落实中的应用，可以有效保障当地基本公共服务供给，一方面精准识别并确定民生资金的保障范围，另一方面横向比较不同地区的民生保障标准，既防止民生标准设定过高，也防止基本公共服务均等化水平过低，从而能够合理预测未来民生资金投入的整体规模，进而科学测定地方财力与财政事权及支出责任的匹配程度，全面盘活财政资源，及时发现资源配置决策的问题点和风险点，着力破解当前各地有限财政资源和高质量发展目标之间的矛盾。

从上述的应用场景及相关案例可以看出，大数据在地方财政治理实践中的应用，主要体现为精准识别、精准画像、特征比对等具体功能。山东省威海市财政局充分利用作为大数据试点城市的重要契机，以地方财政治理中面临的主要问题为导向，将上述应用功能特点与具体场景相匹配，持续深入到预算管理、资金监管、政策实施等场景，为后续推动大数据技术与财政治理的具体场景需求进一步结合奠定基础。