加强黄河“几”字弯都市圈协同发展 打造生态保护与高质量发展先行区

○ 文/廉鹏

黄河“几”字弯, 是指黄河部分上游和全部中游形成“几”字弯环抱区域，是我国重要的战略腹地。涉及呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄城市群全部、太原城市群部分城市以及不在城市群但是在“几”字弯的城市。在内蒙古境内，全长843.5公里，流域面积15.2万平方公里，国土面积12万平方公里，占全区的44%，其中的呼包鄂乌为内蒙古经济中心和行政中心。

一、加强黄河“几”字弯都市圈协同发展，打造生态保护与高质量发展先行区的由来

2019年9月18日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。讲话着眼于国家“生态文明建设”全局，明确指出“黄河流域在我国经济社会发展和生态安全中的重要地位”，要求“积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”。

2019年12月25日，国家发改委中国经贸导刊杂志社新发展研究院在呼和浩特市召开“深化黄河‘几’字弯地区生态保护与高质量发展先行建设座谈会”。确立“黄河‘几’字弯都市圈”协同发展先行，建设不同功能的国家新区，强化黄河流域的上下游互动，驱动东西部平衡建设、推进我国南北协同发展。

2020年1月3日，习近平总书记亲自主持的中央财经委员会第六次会议上，明确提出加快“黄河几字弯都市圈协同发展”的黄河流域生态保护和高质量发展新要求。黄河流域生态保护和高质量发展，成为党中央提出的继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、雄安新区建设后的又一重大国家战略。

二、加强黄河“几”字弯都市圈协同发展，打造生态保护与高质量发展先行区的意义

黄河流经9个省区，长达5400多公里，流域面积接近80万平方公里，2019年人口总量为3.24亿，是国家重要的经济带，也构成了我国重要的生态屏障，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，推进黄河流域生态保护和高质量发展事关全局、影响千秋。

“黄河‘几字弯’都市圈”资源富集、生态脆弱。协同发展，打造生态保护与高质量发展先行区有利于黄河流域生态恢复，强化黄河流域的上下游互动，驱动东西部平衡建设、推进我国南北协同发展。

“黄河‘几字弯’都市圈”是我国重要的战略腹地及经济持续发展的重要战略支撑和强大的动力源泉。黄河“几”字弯都市圈协同发展，打造生态保护与高质量发展先行区有利于强化国家能源战略安全，提速“丝绸之路经济带”建设进程。

“黄河‘几字弯’都市圈”资源禀赋相近、产业结构趋同，无序竞争的现状严重制约该区域的发展和重大战略功能的发挥。打造生态保护与高质量发展先行区有利于加快“纵向与横向”联动协调机制，实现行政上跨区域及产业上跨行业的全面协同发展，保障“黄河‘几’字弯”地区破茧而出、全面勃发强大的潜能。

“黄河‘几字弯’都市圈”兼具能源、文化和生态“三大优势”。打造生态保护与高质量发展先行区有利于解决地区对外开放度低、区域战略地位低、生态承载力低、产业创新力低、城市聚集力低和城市及城乡协同度低等“六低问题”。

三、内蒙古自治区“几”字弯城市发展现状

自黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，黄河“几”字弯地区如何落实和深化高质量发展便成为关注和讨论的焦点。黄河“几”字弯是指黄河部分上游和全部中游形成的“几”字环抱的地区，内蒙古境内7个“几字弯”盟市现状如下。

（一）黄河“几”字弯地区区位特点

独特的区位优势，是黄河流域人口、生产力布局的主要载体，是区域经济发展的主要增长级。根据国家对黄河“几”字弯都市圈中的定位，近年来，内蒙古黄河“几”字弯中心城市重点打造产业基础雄厚、技能人才聚集、创新要素集聚、矿产资源富集、新能源产业发展、生态环境优化的新兴都市圈，突出建设具有重要影响力和创新引领的新型材料产业基地、现代能源产业基地、装备制造业基地、农畜产品产业基地，将黄河“几”字弯地区逐步打造成服务全国、开放包容、城市协同、城乡融合、绿色发展的中西部地区重要城市群。

（二）黄河“几”字弯地区经济运行情况

黄河“几”字弯地区作为重要的战略腹地及经济高质量发展的重要战略支撑，在抗击新冠疫情的不利影响和探索全区经济高质量发展中发挥着十分重要的作用。2020年，内蒙古自治区黄河“几”字弯沿线7盟市地区生产总值11690亿元，同比增长0.1%，占全区GDP比重近七成。其中呼和浩特市、鄂尔多斯市和包头市三市地区生产总值占全区GDP总量过半。分产业看，第一产业增加值完成750.7亿元，增长2.4%；第二产业增加值完成5101.1亿元，增长0.7%；第三产业增加值完成5838.7亿元，下降0.8%。7盟市三次产业比例由2012年的5:53:42优化调整为2020年的6.4:43.6:50.0，第三产业成为推动经济平稳快速发展的主力军。

（三）黄河“几”字弯地区生态环境状况

沿黄地区发展空间潜力巨大，总土地面积4374.75万公顷，占全区37.9%。耕地217万公顷，占全区23.6%；林草地2389万公顷，占全区29.6%；河湖水面43万公顷，占全区17.9%；未利用土地1675万公顷，占全区81.5%；建设用地59.22万公顷，占全区35.5%，建设开发强度1.35%，低于自治区1.45%，更远远低于全国4.42%的平均强度。党的十八大以来，全区上下牢记习近平总书记的殷切嘱托，即“将内蒙古建设成为我国北方地区重要的生态安全屏障”，不断加快重要生态文明建设步伐，努力落实与生态环境保护相关的战略决策，坚持以可持续发展理念为指导、以提升生态环境质量为最终目标，通过沿黄7盟市的共同努力，当地生态环境得到了明显改善，为建设亮丽内蒙古做出了巨大贡献。

四、黄河“几”字弯地区发展存在的问题

（一）规划长效引领作用尚未显现，区域协调发展体制亟待完善

内蒙古自治区黄河“几”字弯发展受地理地貌、自然禀赋以及经济发展战略与政策等多方面因素影响，整体发展不平衡，区域间协调发展体制亟待完善，各县域发展方向、发展动能、发展目标缺乏联动机制，盟市发展各自为战，往往一任领导一个思路，缺乏长期的、连续的发展规划。从国家和自治区层面看，尚没有专门的法律保护黄河流域，坚持依法保护与治理，统筹黄河流域上下游、左右岸协同发展尚不能形成统一的、规范的规划思路。对于水资源利用仍停留在就近开发、就近使用的局面，水污染防治、渔业、交通、景观、文化等方面存在的短板问题无法进行一体化考虑，黄河流域系统性、整体性、综合性、差异性保护和治理缺乏体制机制的保障。在没有形成生态环境保护的统一政策、统一标准下推进综合治理、分类保护，进而打造黄河“几”字弯都市圈的难度极大。

（二）区域发展差距仍然存在，发展不平衡问题比较突出

内蒙古自治区黄河“几”字弯包含7个盟市42个旗县（区），从分布情况看，呼和浩特市9个、包头市9个、鄂尔多斯市9个、巴彦淖尔市7个、乌兰察布市4个、乌海市3个、阿拉善盟1个。2020年12月1日，中国社会科学院发布的《中国县域经济发展报告（2020）》显示：2020年，内蒙古黄河“几字弯”都市圈有2个旗进入“全国综合竞争力百强县（市）”名单，分别是准格尔旗和伊金霍洛旗，全部位于鄂尔多斯市。2020年11月13日，中国信息通信研究院发布的“中国工业百强县”显示：内蒙古黄河“几”字都市圈上榜4个旗县，分别是排名第21位的准格尔旗、第38位的鄂托克旗、第40位的伊金霍洛旗和第50位的乌审旗，全部归属鄂尔多斯市。但“中国创新百强县”名单，内蒙古无旗县（区）上榜。2020年9月22日，《中国西部地区县域发展监测报告2020》发布的“2020中国西部百强县（市）”中内蒙古黄河“几”字弯都市圈有7个旗上榜，分别是准格尔旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗、乌审旗、达拉特旗、阿拉善左旗和土默特左旗。其中，归属鄂尔多斯市的5个，呼和浩特市的1个，阿拉善盟1个。从这几个榜单不难发现，鄂尔多斯市独占鳌头，黄河“几”字弯都市圈区域经济发展不平衡问题比较突出。

（三）以资源开发利用为主导，第三产业发展相对滞后

近年来，内蒙古倡导以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展理念和思路，但黄河“几”字弯地区经济发展主要以矿产资源开发利用为主，是典型的资源开发型区域。2020年，受疫情和煤炭政策影响，以煤炭开采为主的鄂尔多斯市为例，GDP同比下降2.9%，规模以上工业增加值下降6.0%，一般公共预算收入下降7.2%，主要经济指标均在负增长区间运行。足见以单一资源开发为主导的发展模式抗风险能力较弱。从第三产业发展情况看，内蒙古自治区黄河“几”字弯的7个盟市，第三产业增加值占生产总值比重超过60%的仅有呼和浩特市，占比超过50%的有包头市，占比超过40%的有乌兰察布市和巴彦淖尔市，其他三盟市占比均为30%左右。而规上工业增加值占生产总值比重超过50%的有鄂尔多斯市和乌海市，超过30%的有阿拉善盟，其他四盟市占比均在20%左右。足见黄河“几”字弯地区在三次产业结构中，主导产业仍是以一二产业为主，第三产业发展仍较为落后，尤其是现代服务业发展的滞后直接制约着黄河“几字弯”都市圈的快速发展。

（四）消费拉动作用尚未凸显，基础设施建设有待进一步提升

受疫情和经济下行压力双重因素影响，2020年，黄河“几”字弯区域消费指标均在负增长区间运行，分盟市看，社会消费品零售总额呼和浩特市同比下降4.0%、包头市下降4.7%、鄂尔多斯市下降5.7%、巴彦淖尔市下降8.7%、乌兰察布市下降6.2%、乌海市下降8.0%、阿拉善盟下降18.8%。随着高铁逐步开通，消费外流的“虹吸效应”开始逐渐显现，区域新消费模式的迭代更新速度缓慢，也影响着消费潜力。消费的乏力，反映一个地区的人口集聚能力，人才的流失也会成为制约黄河“几”字弯都市圈发展的短板。

（五）黄河“几”字弯都市圈亟待解决交通一体化发展的短板

交通一体化体系建设对于黄河“几”字弯都市圈高质量发展具有重要的推动作用。互联互通的交通基础设施是合理配置要素资源、提高经济运行效率的基础，是区域产业整合的前提；一体化的交通体系有助于打破行政区划造成的行政壁垒，打破行业壁垒，促进要素资源流动效率；交通与互联网+深度融合，推动制造业、物流业、旅游业等相关产业新业态新商业模式蓬勃发展。从内蒙古铁路看，在沿黄7盟市中仅有呼和浩特市、包头市、乌兰察布市开通了高铁。“十四五”期间，内蒙古计划建设集宁至大同、包头至银川高铁(含巴彦浩特至银川支线)，以及锡林浩特至太子城快速铁路，鄂尔多斯至榆林至延安高铁、包头至鄂尔多斯高铁，部分正在建设中。从航空看，截止2020年底，内蒙古共有干线机场1个，支线机场19个，正在努力打造“1干19支4通用机场群”多层级航空运输网络，而黄河“几”字弯区域位于“一带一路”和中蒙俄经济走廊的独特区位，以呼和浩特新机场空港枢纽、乌兰察布—二连浩特陆港型国家物流枢纽体系，构建大型综合交通枢纽，打造对外国际交通运输大通道尚未完全建立。内蒙古地域广，现有的机场还远不能满足内蒙古的快速发展需求。可以发现，现阶段的内蒙古高速铁路网尚未构建完成，区域协同发展的基础设施建设有待进一步完善，交通一体化的短板比较突出。打造以交通基础设施先行延伸引导空间拓展，培育几字弯都市圈的合作发展空间短板问题亟待解决。

五、破解协同发展难题举措

黄河“几”字弯都市圈资源禀赋相近、产业结构趋同严重，分属多个省区，条块分割、无序竞争的状态严重制约区域的发展及重大战略功能的发挥。当前，黄河“几”字弯都市圈发展既面临着从要素驱动向创新驱动转型等共性问题，又面临着生态破坏恢复等困难。破解这些难题，需要从几个方面着力。

（一）规划为先、整体为重，坚持走协同发展之路

将自身融入黄河“几”字弯都市圈整体协同发展中，树立共建共荣理念，消除各成体系、画地为牢的地方行政区划本位利益观念，形成共同建设互为补充的一致认识。主动跳出自己城市，坚持总体谋划与重点突破相结合，深化黄河“几”字弯上中下游全流域“三个层次的协同”。以“呼包鄂乌”城市群为引领，推动内蒙古自治区其他城市加快城际协同发展。促进与京津冀城市群、中原城市群、关中城市群等地区合作联动，构建上中下游跨域黄河治理机制，努力建设高效灵活、运转有效的监管治理、组织保障、利益共享、合作交流、生态保护等协调机制。

（二）因地制宜、分类施策，坚持走多元化发展之路

黄河“几”字弯都市圈地处地广人稀的农牧交错、黄河灌区和河套平原，是国家的能源资源保障基地和工业基地，同时又是水土流失和沙漠化重要的防控地区，生态环境非常脆弱。《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“以水而定、量水而行”，开展黄河流域水资源承载力综合评估，科学制定用水定额动态调整，加强黄河干支流堤防和防沙控沙工程建设。内蒙古黄河“几”字弯都市圈内资源城市有衰退型城市乌海市、成长型城市鄂尔多斯市、再生型城市包头市，衰退型努力转型发展，成长型提前谋划布局接续替代产业，再生型进一步优化经济结构，提高经济高质量发展，提高科技研发创新水平，深化对外开放，改造优化提升传统产业，积极培育发展战略性新兴产业，加快发展现代服务业。宜农城市以河套土默川平原为重点，发展生态高效农牧业，培育提升“天赋河套”“中国薯都”、沙漠葡萄等品牌，形成生产、加工、销售完整产业链。依托黄河文化遗产保护与传承弘扬，结合沙漠文化、草原文化与黄河文化的融合，打造黄河“几”字弯文化旅游带。

（三）生态优先、绿色发展，坚持走高质量发展之路

推动协同治理，努力建成上中下游相协调、人与自然相和谐、统筹资源开发和经济发展互促共进的绿色生态廊道。依托山水林田湖草等生态要素，推进水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”。统筹规划沙漠、水源、草场、耕地一体化发展模式，建立健全生态补偿与保护长效机制，包括生态环境约束、负面清单管理、环境污染联防联控和预警应急、生态保护补偿等机制。开展绿色发展和生态文明先行示范区建设，做好试点示范。

（四）解放思想、开拓创新，坚持走创新发展之路

激发创新、科技、科研人员的积极性和创造性，建设共谋发展的创新型环境。依托资源优势，加快研发新技术、发展新产业、拓展新业态、创建新模式，促进产业智慧化、智慧产业化，跨界融合化、品牌高端化，改造提升传统动能，培育壮大新动能。树立国际化发展理念，以“一带一路”建设为契机，坚持以国际化思维谋划整体发展思路，以国际化标准建设现代化城市，以国际化眼光聚集资源的高效率利用。对标沿海开放城市和全国经济发展先进城市，高水平研究制定政策含金量高、吸引力大、操作性强的支持政策。努力构建更高层次的开放型经济，完善“引进来”“走出去”的良好营商环境，形成有利于合作共赢的新体制。