事业单位全口径预算管理与信息化研究

◎吴继伟

所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将事业单位所有收入和支出按照一定的规则全部纳入预算管理中，包括所有财政拨款收支、事业和经营收支。对于事业单位来说，全面实行全口径预算管理后，可以进一步增强本单位对于资金的管控能力，让资金的支出更加合理，让各项收入的管理更加规范。从短期来看，将会使事业单位提高财务管理和预算管理水平，合理调配资金保障本单位各项工作开展和支持本单位的改革发展；从长期来看，将会实现事业单位事权与财权的高度匹配，有助于推进收支问责机制的建立，对推动依法行政、有效防治腐败，保证国家资金安全将会带来深远的影响。

一、事业单位实行全口径预算管理的必要性

1.全口径预算管理是事业单位改革的重要组成。

事业单位资金来源的特殊性，决定了必须要加强预算管理，谨防资金挪用与浪费，才能切实履行公共服务职能，维护好事业单位的良好形象。以往的预算管理中，由于预算方案执行不到位、预算监管力度不强，超预算情况时有发生，严重损害了事业单位公共服务的供给质量。因此，近几年的事业单位改革中，将预算管理改革摆在了重要地位，致力于从严、从细地完善预算管理，从源头上堵住资金浪费的口子。在《预算法》修订以后，提出了要在事业单位内推广使用全口径预算管理，这既是对以往预算管理模式的一次重大调整，同时也有利于真正做到预算收支的一本账，将有望彻底解决资金有利于财政预算管理之外的情况，对切实保障资金完整性也产生了积极影响。

2.全口径预算管理有助于提高资金的利用效率。

全口径预算是科学理财的基础，能科学合理地组织和配置财力资源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。在预算管理中，采用目标化收支计划，实现事业单位有限财政资金的合理调配、最优利用。对于比较重要的、紧急的事项，优先提供资金保障；同时，在资金支出过程中又实行了全过程、动态化的监管，保证每一笔支出都能纳入到监管体系，符合预算管理的要求。实现全口径预算管理后，原来分散在不同功能科目，不同资金渠道的支出，全部归集到同一个预算框架体系中。一方面是减轻了预算管理的工作压力，另一方面则进一步提高了监管效能，最大程度上杜绝了资金不合理利用、不规范操作的问题，在保障事业单位资金安全，进而支持事业单位各项工作有序开展等方面发挥了积极作用。

二、事业单位全口径预算管理中面临的问题

1.全口径预算方案的编制不科学。

预算方案是否科学、可行，是决定事业单位全口径预算管理开展成效的关键因素之一。正常情况下，事业单位的预算管理人员在编制预算方案时，需要开展充分的调研，获取往年本单位及各部门预算完成情况，分析超预算原因，然后根据下一步的工作开展计划，调整预算目标，编制形成新的预算方案，从而保证其目标设定科学、方案切实可行。但是从调查情况来看，现阶段许多事业单位在全口径预算方案的编制工作中，前期调研工作不深入，对各个部门以往预算完成情况缺少了解。在这种情况下盲目设定预算目标，编制预算管理计划，会导致预算执行难度增加。另外，预算编制周期较短，留给预算管理人员编制预算方案的时间较少，也会因为时间仓促难以保证预算方案的科学性和可操作性。

2.全口径预算方案执行不彻底。

在编制预算方案的前提下，还应将该方案落实下去，才能确保全口径预算管理目标得以顺利实现。从调查情况来看，事业单位实行全口径预算管理后，仍然存在预算方案执行不到位、落实不彻底的问题。归根结底，主要在于：首先是预算方案本身存在不足，例如预算目标设定不合理，使得预算执行难度增加。预算目标定的过低，导致预算方案落实起来有一定难度。这种情况下要想保证事业单位工作的正常开展，必然会出现超出预算的情况。其次是事业单位的各个部门，执行预算方案的能力不足。有的部门以完成上级下达的工作任务为首要目标，预算执行意识不足，这种情况下也会造成预算方案未能在实际工作中得到有效落实。最后是缺乏严格的惩戒机制，对于存在的超预算行为，或者资金浪费问题，没有追究相关人员的责任，这也导致部门负责人对预算落实的重视程度不足。

3.全口径预算的内部监督机制不完善。

虽然全口径预算管理在事业单位实施已经有几年的时间，但是在内部监督机制的建设方面仍然相对滞后，目前还有很多事业单位尚未建立起完善的监督机制，存在监督力度不足、监督形式化的问题，造成这一现象的原因是多方面的，例如现阶段关于全口径预算管理监督审查的法律制度并不健全，这导致事业单位在开展监督时难以做到有法可依，为了不干扰全口径预算管理工作开展，放松了对监管的要求。还有的事业单位虽然基于预算管理需要，实行了相应的监督程序，但是近年来事业单位改革持续深入，预算管理的要求、方法也发生了变化，而现行的监督机制没有同步调整，其实用价值已经大打折扣，这也是造成监督失效的主要原因。在内部监督不力的情况下，事业单位虽然也提供了外部监督渠道，但是由于公众政治参与意识不高，对事业单位预算监督缺乏热情，外部监督也没有很好发挥作用。

4.全口径预算评估指标设置不科学。

事业单位在实行全口径预算管理时，通过开展配套的工作考核评估，能够如实反映出预算管理的成效，为今后工作的不断改进和持续优化提供了支持。但是目前来看，事业单位虽然对预算管理的重视程度提升，但是配套的预算管理绩效考评体系没有建立起来，从短期来看难以保证评估结果的可信度，不利于预算管理水平的提升；从长期来看，不利于全口径预算管理的改革和创新，对事业单位的改革也会产生负面影响。在预算管理绩效考核方面，比较明显的问题有两类：一类是考评指标的选取不合理，未能真正体现出部门之间的差异。事业单位的各个部门之间使用同样一套考核标准，考核结果与实际情况之间存在较大差异，不利于全口径预算管理的改进。除此之外，还存在评估指标单一化、权重设计不科学等问题。另一类是考评方法缺少创新，侧重于结果，而忽视过程，无法准确、全面地体现出预算管理实施成效。

三、事业单位全口径预算管理的优化策略

1.完善预算编制程序，提高预算方案的可操作性。

编制预算方案是全口径预算管理的首要任务，而预算方案的科学性和可行性，在很大程度上决定了后续预算的实施成效，以及预算目标的完成情况。因此，事业单位在实行全口径预算管理时，必须要高度重视预算方案编制工作。尽快建立起完善的预算编制程序，采用绩效预算和零基预算相结合的方式，确定预算目标，并围绕总目标制定事业单位各部门的详细预算方案。两种预算编制方法的结合可以做到有机互补，对提高预算方案质量有积极帮助。预算方案应根据部门之间工作内容的不同，体现出一定的差异，避免整个事业单位预算方案的“一刀切”。在条件允许的情况下，允许适当延长预算编制周期。以年度预算为例，在当前的10月份就可以着手编制次年的预算方案，留出足够的事件收集预算资料或开展预算论证，这也是提高预算方案科学性的有效举措。随着全口径预算管理的全面推开，事业单位也应适时地设立独立的预算编制部门，方便收集其他部门的预算完成信息，进行预算方案执行监督或者开展预算管理成效考核等，推动全口径预算管理走向规范化。

2.引进奖惩激励机制，确保预算方案的贯彻落实。

全口径预算管理的开展成效，直接关系到事业单位的资金安全，同时也影响了事业单位各项工作的开展效率和公共服务的供给质量。因此，要想保证预算目标的实现和预算方案的执行，必须要引进配套的激励和约束机制，迫使事业单位的预算管理人员，以及各部门的工作人员，都能够立足于本职岗位，各司其职，共同努力使预算方案落实下去。明确责任划分，将预算方案的执行情况纳入都相关责任人的绩效考核中，对于未能按照要求执行预算方案的，或者是预算目标未完成的，应当追究其责任，并作出相应的处罚；对于那些能够不折不扣执行预算计划，在预算范围之内将工作保质保量完成的，给予表彰或发放奖励。实行奖罚有据的激励机制，才能在事业单位内部营造有利于全口径预算管理实施的氛围，这也是新时期做好预算管理的基本要求。除此之外，对于预算执行期间遇到的问题，也要采取多种分析方法寻找问题原因，例如比较分析法、差异分析法、趋势分析法等。结合问题成因寻找应对策略，使全口径预算管理水平可以得到渐进式的提升。可以考虑在预算执行中引入预警机制，当实际的支出偏离预算时，第一时间发出预警信号，提醒预算管理人员采取措施加以应对，实现对预算执行的精准管理。

3.加强审查监管力度，保障预算管理的公开透明。

以往的预算管理经验表明，在监督不力的情况下，很容易出现预算落实不到位的情况，进而发生资金挪用、费用超支的问题，严重影响事业单位财政资金的安全。在实行全口径预算管理后，为解决此类问题必须要进一步提升对预算管理的审查和监管力度，使全口径预算管理的每个步骤、事业单位的每项支出，都能够纳入到监管范畴以内，在增强预算管理透明度的基础上，实现资金利用效率的最大化。做好全口径预算管理的监督工作，重点要把握好以下几点：首先是健全规章制度，以完善的法律法规保障审查监督工作有序开展。结合事业单位全口径预算工作开展需要，尽快制定一套完善的监督管理体系，涵盖从预算目标设定到预算方案编制，再到预算方案实施等整个流程，让全口径预算监督工作的开展可以做到有法可依。其次是明确审计监督的主体地位，进一步提升内部审计在保障预算管理工作开展方面的突出作用。以审计为工具，增强公共财政的透明度。同时还要鼓励公众参与监督，事业单位应做好政务公开，保障公众的监督权、知情权，将全口径预算管理置于阳光下运行，使监督更加全面。

4.完善预算评估指标，构建科学的绩效评价体系。

构建一套完善的预算管理绩效评价体系，一方面是能够更加直观地展示全口径预算管理的实施情况，为事业单位今后改进预算管理模式和持续提升预算管理水平有积极帮助；另一方面也能对各部门管理人员产生激励和督促，有助于预算方案的落地实施。基于全口径预算管理的绩效评价体系，应体现出评价主体多元化的特点，这样才能使评价结果更加真实、可行。除了事业单位的预算执行部门按照相关标准进行自我评价外，也要基于公开、民主的原则，邀请专家学者、群众代表或其他社会组织参与监督、评价。条件允许的情况下，建议引入独立第三方评价机构，采用定性分析与定量计算相结合的方式，对近段时间事业单位各部门的预算执行情况作出中肯评价。结合各部门的工作内容，选出更加详细并且具有代表性的核心评价指标，构建完整的绩效评价体系，保证考核结果能够全面化、动态性、多层次地反映事业单位预算资金的配置情况。以评价结果为导向，认识当前全口径预算管理存在的不足，在下一步的工作中加以改进。

四、事业单位全口径预算管理的信息化发展

1.信息技术对全口径预算管理的积极影响。

全口径预算管理是建立在海量数据的监控、分析和处理基础上的一项工作。对于事业单位的预算管理人员来说，以人工为主的数据处理模式，不仅效率低下，而且难以保证数据核算结果的准确性，不利于预算方案的贯彻执行和预算目标的顺利实现。因此，将信息技术应用到全口径预算管理中，利用大数据、云计算等技术代替人工完成预算的自动化管理、全过程监控，在减轻工作压力、提升工作效率的同时，也有利于提高事业单位资金的利用率。另外，全口径预算管理信息化，还能让操作更加透明，这就杜绝了以往预算管理中可能存在的不规范行为，对防止预算资金的挪用、浪费等问题，也会起到积极的帮助。因此，在事业单位持续深化改革过程中，应加快推进全口径预算管理向信息化、智能化方向发展。

2.全口径预算管理信息化的保障措施。

（1）完善信息基础设施。

加速推进全口径管理与信息技术的融合，需要事业单位提供更加完善的信息基础设施。一方面，要设立专项资金，围绕全口径预算管理信息系统的建设方案，做到专款专用。在采购硬件设施和安装软件系统的基础上，进行信息系统的调试运行，与事业单位享有的财务管理信息系统对接，实现财务、业务数据的充分共享，发挥全口径预算监督、管理的功能作用。另一方面，还要做好后续的系统维护。在全口径预算管理信息系统投入运行以后，要紧跟事业单位的改革进程和业务需求，持续完善和动态改进信息系统，进行功能扩展和系统维护，以保证全口径预算管理信息系统始终发挥作用，支持事业单位各项预算的精细化管理。

（2）加强预算管理队伍建设。

全口径预算管理信息系统的使用，虽然能够代替事业单位的预算管理人员完成一些简单的数据整理、会计核算等工作，但是预算方案执行、预算绩效评估，以及预算方法优化等方面，还是需要工作人员切实履行职责。同时，随着事业单位预算管理体制的改革，以及全口径预算管理标准的完善，对于预算管理人员的综合素质也提出了更高的要求。新时期的预算管理人员，除了要熟练掌握预算方案编制方法，以及能够切实保障预算计划落实外，还应运用信息技术做好事业单位的收入与支出预算管理，在提高资金配置效率的基础上，让事业单位各项工作得以正常开展，使事业单位的公共服务职能得以发挥，为新时期事业单位的改革发展提供必要的支持。

结语：事业单位实行全口径预算，旨在解决以往预算管理中存在的预算目标设定不科学、预算管理范围不明晰、预算方案执行不到位等一系列问题，是事业单位改革链条上的重要环节。从应用效果来看，采用全口径预算管理后，在解决预算超支、资金挪用等问题方面发挥了积极效果。当然，由于事业单位实行全口径预算的时间不长，在工作开展过程中不可避免会遇到一些问题。下一步应重点从完善预算编制程序、引进奖惩激励机制、加强审查监管力度、完善预算评估指标等方面，采取综合措施以保证全口径预算在事业单位内部有序实施。同时还要紧跟信息化发展趋势，积极探索全口径预算信息化发展路径，在事业单位的改革和运营中发挥保障作用。