我国公共财政的基础与制度框架

◎李漫野

改革开放以来，财税体制改革取得了较大的成就，同时也面临一些亟待解决的问题，财税改革正在进行中，我国必须加快进行改革，奠定公共财政制度的基础。

一、夯实公共财政建设的基础

公共财政建设离不开它的基础环境：市场经济是公共财政的体制基础，适度的政府干预是公共财政实现其职能的重要保障，追求非赢利化是公共财政的价值取向。全口径预算管理是公共财政管理的基石：完善的市场机制、适度的政府干预、非赢利化的取向和全口径预算管理这几方面。

（一）完善的市场机制是公共财政建设的体制基础

1.市场经济与公共财政建设息息相关。

市场经济与公共财政有着密切的关系。从市场经济运行和公共财政建设的实践来看，市场经济的许多特征与要求，与公共财政的特征与要求是一致。公共财政制度建设比较完善的国家，也是那些市场机制和市场体系建设比较完善的国家。只有在较完善的市场经济条件下，建设公共财政制度才有坚实的体制基础。

2.完善市场机制与市场体系的基本思路。

（1）完善市场机制。目前，完善市场功能改革的主要任务：要消除对人口迁移、劳动力转移、就业机会的各种城乡和地区歧视性制度和政策，放宽人口迁移，改革人事制度和城乡分割的户口管理制度，工作岗位对每个人机会均等，平等就业。积极推进产权制改革。产权约束决定交易费用，产权约束决定市场效率。产权明晰将使产权真正成为市场的产权、企业真正成为市场的企业。这样才能清晰地界定政府与市场的边界，有效避免财政的缺位与越位。

（2）健全市场体系。①强化市场的统一性，基本建立全国统一大市场，通过推进市场对内对外开放和加快要素价格市场化，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争，打破行业垄断和地区封锁。②重点发展促进资本市场的和稳定发展，建立多层次资本市场体系。通过发展资本市场减轻财政资金在承担生产性基本建设支出的压力，以不断优化财政支出结构。③把健全社会信用体系作为市场体系建设的重中之重。

（二）适度政府干预是公共财政建设的内在要求

1.适度的政府干预总是必要的。

现代市场经济与古典自由经济时期己有了很大的不同，生产分工更加细化，契约关系日益复杂，信息不对称等因素极大地破坏了自由市场配置资源的效率，造成经济发展的波动，政府已经无法满足社会经济发展所提出的要求。借助政府的“有形之手”，与市场的“无形之手”一起配置资源已经成为经济发展的基本模式。

2.在公共财政框架下确定政府干预的范围、方式和力度。

（1）政府干预具有明显的体制特征。政府干预是履行政府职能的重要方式，其中通过财政收支的变动是实施政府干预的最重要手段之一。不管是计划经济还是市场经济，总是存在着政府干预，只是在不同的财政经济体制下，政府干预的范围与方式是不尽相同的。政府干预是具有明显的体制特征的。在计划经济体制背景下，国家干预主要是通过决策者意志和财政直接投资来进行的，其干预范围一般都很宽，即便是市场机制可以解决的领域，也很有可能由政府财政来包办，所以，在政府干预过程中，经常出现“越位”、“错位”、“缺位”并存的问题。“越位”是指政府在介入经济社会生活中，不恰当地打破了政府与企业、市场与社会之间应有的界限，承担了一些按市场经济原则不该承担从而管不了和管不好的职能，在经济快速发展的同时，经济社会发展中的一些深层次矛盾浮现出来，并呈尖锐化的趋势。

（2）在公共财政框架下确定政府干预的范围、方式和力度。公共财政已经成为我国财政体制改革的目标模式，那么，就应该理所当然地在市场经济和公共财政框架下确定政府干预范围、方式和力度。明确政府干预的基本范围。只能把市场失灵的领域作为政府干预的可能选择，只有在市场机制被证明确实无效或者低效时政府干预才是合理的介入。大多数国家实施政府干预主要通过两条途径来实现的：一是提供法律制度间接规范；二是直接参与资源配置来弥补“市场失灵”。通过这两条途径，当今政府对于市场经济运行的影响是无处不在的。然而正如任何事物都存在它的反面一样，过度的政府干预就会影响市场经济的运行，破坏正常的经济秩序，损害社会经济效率，这与政府介入的初衷恰恰背道而驰。如何寻找政府活动的边界，规范政府行为，合理界定政府活动边界，确定最优的干预模式和干预范围是摆在世界各国政府面前的一个难题。我国这种体制转型国家的政府越界即政府干预范围过宽可能性更大。随着市场经济体制越来越完善、法制建设越来越健全、公共财政制度建设越来越规范，政府干预的范围有逐渐缩小的趋势，但需要由公共财政提供或满足的社会公共需要即基本公共服务和公共产品则有不断扩大的趋势。②丰富政府干预的方式。政府干预的方式有很多，但我们过去过多地依赖财政收支来进行政府干预而忽略了其他间接的干预方式，特别是忽略了政府干预在维护公平和秩序中的作用。在市场经济体制和公共财政框架下，要建立规则和维护市场秩序、收入再分配和必要的行政管制是政府合理干预的主要方式。就税收而言，主要是建立以个人所得税为主体、社会保障税和财产税为配合的综合调控体系，而支出政策的重点则是财政支出结构的调整，尤其是要保障与民生息息相关的社会公共需要的支出。在市场经济条件下，应当把行政管制手段限制在必要的最低限度，只有在经济遇到较剧烈波动或者较严重通货膨胀等情形时才使用。③把握政府干预的力度。把握政府干预力度的核心是确定合理的政府收支规模。总的来讲，随着这些年税收收入的超常增长，政府干预经济社会的财力基础有了明显提高。

（三）追求非赢利化是公共财政的价值取向

公共财政制度的一个重要特征，是以公共利益的极大化而不是以投资赚钱或追求商务经营利润为安排财政收支的出发点和归宿。公共财政并不意味着不搞甚至取消国有经济，公共财政同样要支持国有经济的发展。

1.追求非营利化是一个渐进的动态过程。

在财政支出中，经济建设费的比重虽然有了明显的下降，但其比重在财政支出中仍然处于第一位，这说明我们的公共财政还带有某些"生产陆"的色彩。如果考虑到预算外的其他经济建设支出，这种色彩可能就更浓一些。

2.坚持有所为和有所不为。

增强国有经济的控制力。政府或公共财政都有一定比例的生产建设性支出。我国的这些国有企业依然在我国经济中占主导地位，是我国经济增长及经济发展的主要推动力。公共财政应从一般竞争性领域退出。

（四）全口径预算管理：公共财政建设的基础条件

在我国，建立现代政府预算制度包括的内容很多，如细化预算编制、提高预算透明度、建立绩效预算制度、实行中长期滚动预算制度、改革收付实现制会计制度、建立部门预算制度、建立单一账户体系、建立预算问责制度等等。

推进全口径预算管理的基本设想。由于诸多方面的原因，政府的预算外收支在一段时期内可能确有存在的合理性和必要性，但从公共财政制度建设的要求看，现有预算内、预算外、制度外三块收支并存的状况必须改变。预算外收支的存在，既不公平也不利于提高财政资金的使用效率。预算外收支是财政腐败的重要源头破坏了财政的公正性和完整性。从效率角度讲，预算外，特别是制度外的收支，很难通过一种机制对其进行效益评估，难免出现资源运用中的效率损失。

二、完善公共财政的制度框架

（一）财政法治化：公共财政建设的灵魂

社会主义市场经济是法治经济，立足于社会主义市场经济下的公共财政建设，必定是法治化的公共财政建设。法治既为公共财政建设提供了法律保障，同时又规范、约束着公共财政建设，使之合法有序、公正合理符合人民的根本利益。

1.财政法治化：任重而道远。

尽管公共财政的法治建设取得了喜人的成就，但与“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标相比，还有一定的差距，依然存在着不少可改进的地方。

（1）财政立法的层次低。财政立法的层次低也影响到财政法规的质量。许多规章和规范性文件出自主管财政税收的职能部门，固然存在熟悉相关业务领域、针对性强制定时滞短的有利一面，但在制定这些规章文件时有可能不自觉地出于便利本部门管理财政收支活动的需要，而出现未经充分论证、充分听取民意就出台的现象，导致对被管理对象的合法权益考虑不周全，也缺乏一定的现实性、全局性、可操作性和前瞻性。

（2）社会成员的平等权益尚待改进。财政收入来源于社会成员的贡献，按照公共财政的理念，社会成员的共同需要应该得到同等程度的满足，这样才能实现财政收入“取之于民、用之于民”的良性循环。考察财政支出结构，我们会发现，尽管近些年有关社会民生方面的支出有了较大提高，但与共同需要的实现程度相比，还是存在一定的距离，公共财政的“阳光”还需向民生倾向。此外，在实现共同需要时，城乡差异、地区差异依然存在，公共财政的“阳光”还不是均等地向社会成员覆盖。税收是财政收入的主体，纳税人的合法权益在征纳关系中应处于对等的地位。虽然新的《税收征管法》从微观层面对纳税人的合法权益起了积极的保障作用，但从总体上看，保障作用有限。《宪法》仅规定了“公民有依法纳税的义务”，缺乏对纳税人合法权益进行保护的明确规定；关于纳税人合法权益的规定分散于各种法律、法规和文件中，缺少一部全面、系统的有关纳税人合法权益保护的专门法律；税收程序法滞后于税收实体法的制定，对征税主体缺少必要的程序约束，导致征税主体的自由裁量权过大；等等。

2.加快财政法治化进程的思路。

（1）努力提高依法理财水平。立法是基础，而只有依法理财，用法律规范公共财政收支活动的每一环节，才能实现立法的初衷，也才能进一步加快公共财政建设进程。建设公共财政，依法理财是核心。推动依法理财水平的提高，除了健全财政法律体系外：①强化预算的严肃性和权威性；②继续深化预算制度改革。扩大部门预算编制改革覆盖的范围，细化部门预算编制内容，努力编制部门综合预算；要继续扩大国库集中支付的范围和规模，有效防止部门报假预算、假项目；要依法规范政府采购行为，不断扩大政府采购规模，提高政府资金的使用效率；③建立健全绩效评价体系。

（2）切实维护社会成员的合法权益。①在立法方面，应保障社会成员能够参与财税法律草案的讨论，能够使他们的诉求得到表达，扩大法律的社会化程度。②在执法方面，各级税务机关应做到依法行政，职权法定，防止超越职权或滥用职权。③在司法方面，可考虑在司法机关内部专设税务法院，专门处理有关的税务纠纷与争议。

（二）财政民主化：公共财政建设的基本内核

公共财政的出发点和归宿是，满足社会公共需要。而公共物品和服务实现有效供给的前提是社会成员的偏好借助于集体的行动，通过一致同意、公共选择等民主机制表达出来。切实反映社会成员的利益和要求。从这个意义上讲，财政民主化是公共财政建设的基本内核和最本质的要求。

1.财政民主化：我国公共财政建设的薄弱环节。

我国的公共财政建设包含着一些基本的民主成分在内，取得了显著的进步，但与社会主义市场经济下财政民主化的要求相比，民主财政建设还有需要进一步完善的地方。

（1）财政收支活动未全面反映社会成员的偏好。只有由社会成员的偏好所决定的财政收支活动才能全面反映社会成员的偏好。与社会成员的偏好还存在一定的差距。比如，在编制预算时，社会成员的合理要求往往不能如实地在预算中得到反映；在人大代表审查预算时，预算报告又因缺乏必要的细节、专业性过强而让这些社会成员的不少代表感到无所适从。加之时间仓促，就使预算的审查和批准流于形式。再如，在我们强调增加财政收入的同时，财政支出结构的调整相对滞后于社会成员对公平的需求，有关民生方面的支出调整相对就缓慢一些，在公平问题显得尤其突出的今天，比较而言，财政收支活动强调效率的因素要比强调公平的因素多。此外，我们的财政收支不能涵盖全部的政府收支。

（2）行政机关主导财政收支活动。现实情况是，在财政的权威与宪法所赋予的权威不相称。财政权力过分集中于政府，即使在编制、审查和批准预算时，也是政府“定盘子”，权力机关往往就照单批准通过。财政收支活动的民主决策和监督就难以保证。缺乏权力机关和社会成员的全面介入，一些违法、违规问题就容易屡屡发生。

（3）财政收支活动缺乏必要的民主监督。长期以来，由于受到财政监督职责、权限等因素的影响，财政监督缺乏有效的立法，如权力机关的监督和社会成员的监督。对财政收支活动的监督主要采取事后监督的形式，事前审核、事中监督相对薄弱。虽然《预算法》、《预算法实施条例》、《会计法》等有关法律法规对实行财政监督提供了一些法律依据，但不全面、不系统，不利于权力机关和社会成员对财政收支活动有法可依、有章可循地进行全方位、系统的监督。

2.致力于推进我国财政民主化进程。

（1）健全人民代表大会制度。其权力机关的地位不容忽视。只有人民代表的代表性得到充分的保证，其参政议政的能力有了明显的提高，才能更好地代表广大社会成员的公共利益，并切实去维护这种公共利益。要强调人民代表大会的权威性。

（2）完善社会成员偏好的表达机制。①知情权。在公共财政建设过程中，让他们了解公共财政状况，知道他们缴纳的税收的用途，明白各种政府收费的规则，掌握财政资金的使用方向。②参与权。除了知情权外，社会成员应在的公共财政决策中以适当形式参与。让公众参与到公共财政收支活动中来。③决策权。决策是一个权衡与选择的过程，需要特定的程序和途径来表达社会成员的偏好。在我国，各级人民代表大会是比较可行的社会成员行使决策权的恰当途径。在这种制度安排下，社会成员通过人民代表。将自己的意愿集合成集体意愿，参与公共财政有关事项的决策，④监督权。由社会成员履行对财政的监督更为有效，也更可行。

（3）预算应该公开、透明、全面、翔实。预算编制时预算科目应尽可能地细化。预算都应公开透明。所有的政府收支活动，都应有全面翔实的收支计划和报告，从而接受人大的质询和广大社会成员的监督。

（三）适度分权：规范政府间财政关系的关键

1.政府间财政关系亟待厘清。

（1）事权划分不明、支出职责不清。

（2）地方税体系构建缓慢。从目前的情况看，除了消费税和关税为中央独享的税种、营业税和其他一些小税种为地方独享的税种外，我国的税收收入以分成为主。

2.以适度分权为基本导向，完善政府间财政关系。

以高质量发展为指导，与构建社会主义现代化目标相适应，坚持以适度分权为基本导向、以维护公平和兼顾效率为基本原则，充分调动地方理财积极性，力求实现中央和地方财政的“双赢”。

（1）合理划分政府间的事权与支出职责。在政府与市场关系明确的基础上，正确划分政府间的事权与支出职责，并通过法律形式确定下来，从而保持稳定性。

（2）完善政府间转移支付制度。要适当扩大转移支付的规模。转移支付对于补充地方财力，促进地方经济社会发展具有重要作用。用“因素法”计算转移支付，可以提高透明度，消除主观性的随意性。最后，应加强转移支付制度的法治建设。