不动产登记历史遗留问题分类及解决方法

文/张竞强

一、引言

不动产作为城乡居民、企事业单位的一项重要资产，日益受到社会各方的关注。不动产因登记而产生法律效力。经登记后的不动产可以用于抵押融资、办理营业执照等各项重要用途，部分地区将不动产作为学区房直接与子女的教育挂钩，其登记状况确实牵动着群众的心。目前，各地的不动产登记机构正努力提高登记的工作效率，力争为所在城市取得良好的经济效益与社会效益。然而，因各种历史原因，部分不动产未能进行登记，在不动产权证所起的作用越来越重要的今天，广大的不动产权利人对取得因历史遗留问题而未登记建筑的不动产权证的愿望越来越强烈。国家与地方各级政府均十分重视不动产登记历史遗留问题，自然资源部2021年1号文即为《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》，不动产登记历史遗留问题已成为社会普遍关注的焦点与热点。

二、不动产登记历史遗留问题分类

未能完成登记的不动产存在各种各样的问题。在不动产统一登记制度实施前，因历史政策、未及时办理等原因而未能完成首次登记，或因历史原因导致当前无法办理不动产转移登记等，此类问题都可归结为不动产登记历史遗留问题。

不动产登记历史遗留问题种类繁多，内容复杂多变，解决这些问题耗费了登记部门大量的人力物力。如何在这些纷繁复杂的历史遗留问题中找到一条主线，将其分类处理，从而提高不动产登记历史遗留问题解决的效率成为当前迫切需要解决的问题。笔者认为，可从不动产登记所需提供的材料与工程项目的核验入手，将不动产登记历史遗留问题进行分类。按照不动产登记的要求，不动产登记需提供的材料包括土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关税费缴纳凭证、权利主体提供的申请书等。对于历史遗留问题项目，在最后一次不动产登记时需对项目合同履行情况进行核验，查验项目的建设是否符合合同的要求。

按照不动产登记材料要求与项目合同履行情况，不动产登记历史遗留问题可大致进行如下分类。

（一）缺少建设资料问题

1.缺少建设用地批准文件。一些企事业单位、大专院校、部队与老旧住宅小区，特别是一些个人自建的住房，由于建设年代久远，权利人办理权证的意识薄弱，未办理原建设用地批准或难以查找相关文件。

2.缺少规划许可资料，包括建设工程规划许可证、建设工程规划核实合格书。许多历史遗留项目未办理建设工程规划许可证，或虽办理过规划许可却未作规划核实。

3.缺少房屋建筑工程竣工验收备案表。许多历史遗留问题项目，竣工备案资料缺失或未进行竣工备案。

（二）未能履行合同问题

1.工程突破用地条件问题。在历史遗留问题项目中，大部分的问题是在建设过程中突破了用地条件。项目建设完成到达不动产登记阶段后，在项目最后一次申请登记时，权籍调查部门需作改变用地条件调查，调查项目的建设结果是否突破了土地出让合同与规划许可的限制。一般需核算项目的容积率、房屋的规划用途、项目房屋的销售比例等是否符合出让合同的约定。

2.开发公司未交清土地出让金问题。在历史遗留问题项目中，部分项目未交清土地出让金。登记部门在权籍调查过程中，发现部分项目存在土地出让金未交或未交清的情况。这些项目一般存在规划变更而未及时补办土地手续的问题，且其中大部分项目是经济适用房项目，事关社会民生问题。

（三）房改申请主体不清问题

不动产登记需权利人提交申请表，但部分权利人居住的房屋是单位分配的租赁房，在单位房改时由于种种原因未能及时参加房改，现申请登记时主体不清。房改房是城镇住房制度改革的特殊产物。房改对象特定，仅为售房单位职工与家庭，且每个单身职工与家庭只能享受一次。在房产价值快速增长的今天，每个家庭均不会放弃这个机会。有一些权利人因自身或单位的原因未能及时办理房改手续，由于原单位或改制，或重组，或注销，再欲参加房改进行不动产登记就会发现找不到原权利主体。

（四）房地原分别登记信息不一致问题

在不动产统一登记前，一般会在房产局办理房产证，在国土资源局办理土地证。不动产房地分开办理权证，产生较多的房产与土地信息不一致的问题，主要矛盾包括建筑物房地登记用途不一致、宗地地形不一致等，从而导致权利人换证时出现问题。

三、不动产登记历史遗留问题的产生原因

不动产登记历史遗留问题的产生原因多种多样，其主要原因是法制观念淡泊，未能及时按章办事。

（一）权利人的主观原因

在过去房产尚未体现商品属性时，权利人只注重其是否能够居住，对于办证与否并不重视。有些权利人购买商品房、拆迁安置房，居住数十年而没有办证；一些高校、部队、企事业单位在只有立项的情况下，即将整个工程全部建设完成，一直未办理相关的建设手续，无证使用至今。

（二）政府政策主导原因

部分地方政府为了发展经济，努力招商引资，对一些大型开发企业、科技企业在政策上予以迁就，在土地出让、工程建设上给予较大的优惠条件，出现了工程手续不完善、欠缴税费等问题。

（三）房地原分别登记原因

由于原房产与土地在不动产统一登记前分别在房产与土地部门登记，两者办理的时间有所差异。其间，一些权利人只办理了土地证而未办理房产证，这种情况多见于城镇的私房；有时权利人只办理房产证而未办理土地证，多见于购买的商品房；有时办理两证的时间间隔较长，在办理过程中因违建或翻改建而导致两证的地形不一致；一些开发项目在签订土地出让合同后办理了土地证，后又进行了规划变更，未办理土地相关手续而直接办理了房产证，导致土地证与房产证上的用途不一致。

四、不动产登记历史遗留问题的解决方法

不动产登记历史遗留问题有着较大的危害性。对于各企事业单位而言，不动产是其重要的资产，在单位发展过程中起到了重要的作用，如学校的升级、公司的上市等。不动产登记历史遗留问题还会引发大量的社会民生问题，如因不动产不能登记而引起的群体性上访事件。

对于不动产登记历史遗留问题，各级政府部门均十分重视，针对各类问题成立各类工作专班，将不动产登记历史遗留问题列清单，作专项研究、专项督办，取得了较好的效果与较大的成绩。

不动产登记历史遗留问题多种多样，解决方法也不尽相同，笔者结合平时的工作实际，提出如下解决方法，供大家研究参考。

（一）缺少建设资料问题的解决方法

对于缺少土地批准资料问题，如果权利人已领取了房产证，可以将其作为土地登记的权源资料，证明该权利人已取得其房产对应的土地使用权。对于既无房产证又无土地证的权利人，若其建筑在城镇初始地籍调查时间（如南京市城镇初始地籍调查自1993年开始）之前建设，可参照城镇初始地籍调查的做法，由居委会出具证明，经地籍调查并公示无异议后登记。

对于缺少规划资料问题，建议以1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施时间为节点，在此时间节点之前的，按法不究既往的原则，房屋按现状测绘、规划按现状进行确认，作为房屋符合规划的材料；在此时间节点之后的，需补办相应的规划手续。

对于缺少竣工备案资料的问题，可以使用建设时单位组织的验收资料或房屋符合安全要求的安全鉴定报告予以代替，主要目的是证明需登记的不动产是安全的。

（二）未完全履行合同问题的解决方法

未完全履行合同问题主要表现为项目建设超量、更改规划用途、未交或少交土地出让金等，这些问题的根本落脚点是开发单位需补签土地出让合同与补交土地出让金。以前遇到此类问题项目，登记工作只能停止。今年部1号文已明确，对于已销售的住宅项目，此类问题经地方人民政府同意，可按“证缴分离”的原则，在追缴费用的同时，办理不动产登记。

一些经济适用房项目中存在部分配置的商业用房，一般是“上住底商”模式，均采用了划拨方式供地，按照营业性商业用房必须出让供地的要求，开发单位需补办出让手续。对于这类项目，可以将住宅与商业用房分别办理登记，在开发单位补办出让手续的同时，先行办理群众的住宅登记。

（三）权利主体不清问题的解决方法

权利主体不清问题主要表现在房改房这方面。一般房改房的产权属于单位，应由职工所在单位申请办理房改联系单，经房改办审批后，直接办理房改房过户转移登记。若权利人原所在单位发生改制，则需查询改制企业的资产处置清册，查询标的房产是否纳入改制资产。若是由改制后的单位负责房改事宜，则可由原单位的上级主管部门负责。单位的重组与注销也可参照办理。

（四）房地原分别登记信息不一致问题的解决方法

原房产证与土地证均为政府部门颁发，均具有公信力。

最常见的是不一致是两者登记的用途不同，如房产用途为商业，土地用途为住宅，换发不动产证时矛盾显现。为此，部分城市（如南京市）的自然资源部门出台了相关的规定，换证时只对原证的用途进行转载，保留原有的矛盾，待权利人提供原登记有误的材料后再行变更。这样既满足了权利人的换证需求，也提高了登记工作效率。如果权利人需统一两证用途，则以规划核准图的标注用途为准。

建筑物地形不一致的情况是由于领证时间的差异造成的，或后期有违建情况的发生。一般对于个人私房户与单位类的独用宗，若时间跨度长，换证时需进行现场查看，若出现翻改建情况，则需提供相关的建设手续；若登记的主体房结构完整，只是在周围有一些违章搭建，建议作正常登记。

五、解决不动产登记历史遗留问题的工作感受

（一）形成组织保障机制

不动产登记是工程建设的最后环节，若前期建设程序未依法履行，登记将成为矛盾最终聚集的关键一环。不动产登记历史遗留问题涉及的职能部门较多，不仅涉及自然资源部门的规划、土地利用与登记部门，还涉及房产、建设、文保、水务、园林、城管等相关部门，若要加快不动产登记历史遗留问题的解决，需要成立市级层面的工作问题协调小组。

（二）以历史眼光对待历史问题

不动产统一登记是新生事物，历史遗留问题是在一定历史条件下形成的，不能使用现在的标准去要求过去形成的事物。因此，建议设置一些时间节点来处理相关的历史问题，如1990年（实施《中华人民共和国城市规划法》）、1992年（实施《南京市人民政府关于加强国有土地使用权出让工作的通知》）等。在法律法规出台时间之前与之后的工程应采取不同的方法加以处理。

（三）分类处理，稳步推进

处理不动产登记历史遗留问题工作量大、难度高，应分步、分类进行，从而提高工作效率。对于容易处理的如两证不一致的历史问题，可以出台相关的规定，批量快速处理。对于缺少材料的高难度问题，应成立专题工作小组，认真研究，形成工作方案，分步解决相关问题。

（四）树立以人民为中心的服务理念

不动产登记历史遗留问题复杂，登记时提供的材料与现有审核规定不尽相同。《不动产登记暂行条例》第二十九条规定，因不动产登记机构登记错误给他人造成损害，不动产登记机构应承担赔偿责任。不动产价值巨大，登记人员有较大的压力。登记部门工作人员要树立以人民为中心的服务理念，强化担当意识，既不能失位，也不可越位，要严格按照法定程序办事，保护好人民群众的重要财产。

六、结语

不动产登记历史遗留问题的解决十分重要，事关百姓民生福祉，事关企事业单位的发展。如果当前问题不能解决，则权利人在日常的不动产处置过程中又会产生新的问题，包袱会越来越重。只有将不动产登记历史遗留问题进行分类，加以分步处理，才能切实保障人民群众合法权益，提升不动产登记服务水平。