事业单位预算绩效管理问题的优化研究

◎王巧敏

引言：

《行政事业单位内部控制规范》文件的发布，对我国事业单位预算绩效管理提出更加严格的要求与明确规定，为了确保单位各项经济活动的顺利开展，维护财政预算资金的使用安全，必须基于内部控制，做好优化并改进预算绩效管理的工作，将预算绩效管理在提高公共资源利用效率、提升预算计划执行力、严格规范单位相关人员履职行为等方面的作用充分发挥。新时期，各单位应针对实际问题，积极探索可行的调整优化策略，不断完善预算绩效管理体系。本文就事业单位预算绩效管理展开深入的分析与研究。

一、事业单位预算绩效管理的原则与意义

预算绩效管理是一种将绩效跟踪、绩效评价以及最终结果充分运用，与编制、执行等环节相结合、相融入的管理模式。对事业单位而言，新时期实施预算绩效管理应当遵循以下原则：一是实际性原则，即必须从单位自身实际出发，结合事业单位的特殊属性与管理现状，对目前预算管理中存在的问题加以分析，在此基础上优先选择试点项目，制定初步的预算绩效管理规划，在具体的实践中不断优化与完善，稳步推进、持续改进，以全面加强预算绩效管理；二是规范性原则，即应当建立健全预算绩效管理机制，确定工作目标与计划之后，对工作流程进行严格的规范，建章立制，以严谨的审核制度、批复制度等为保障，对预算全过程展开有效跟踪监控，把握关键环节并突出重点内容，进而增强预算绩效管理的有效性；三是客观性原则，即在设置预算绩效评价指标的过程中，既要从实际出发，尊重客观事实，又要确保指标体系的完整性与全面性，扩大绩效评价的范围，选择绩效考核评价的方法，对预算目标落实、预算管理制度执行等情况展开综合且客观的评价，保障评价结果的公正性与实用性，并依法公开，推动预算绩效管理更加科学规范透明。

事业单位加强预算绩效管理的意义主要有：第一，有利于提高资金使用效益，通过加强预算绩效，将绩效理念融入于预算执行的整个过程，对预算执行进度、预算资金使用情况等充分把握，及时处理资金使用不到位、资金过度浪费引发的预实偏差问题，促使资金使用效益大大提高；第二，有利于促进事业单位体制改革，与传统预算工作相比，基于全面预算的预算绩效管理，其实施程度与管理范围更加深入、更加广泛，是管理方法的创新，在规范的制度体系与组织结构的保障在之下，单位顺利实施预算绩效管理必然可促进各项工作效率与质量提升，使预算的公开性更强，接受社会监督，事业单位职能也会发生一定变化，进而更好顺应改革趋势，加快改革步伐。

二、事业单位预算绩效管理存在的问题

预算绩效管理以支出结果为导向，强调将绩效理念落实预预算管理工作中，其具有战略性、标杆性的特征，为了避免出现资源配置不均、资金追踪问效不及时等现象，我国事业单位推进预算绩效管理是必然举措。但是目前我国事业单位预算绩效管理仍是存在以下问题：

（一）预算绩效管理意识淡薄

在推进预算绩效管理的过程中，绩效意识淡薄是影响其顺利实施与有序推进的一大因素。据了解可知，“重支出，轻绩效”的传统观念根深蒂固，仍有相当一部分事业单位并没有从思想层面重视预算绩效，主要是将重心放在前期，一般任务下达之后，未能将预算执行与绩效管理工作相结合，按部就班推进，实际上缺乏整体性与系统性，缺乏长远性规划，无法将预算绩效管理的作用充分发挥，实施进度较为缓慢，而且还可能会出现资金分配不均、预算超支等问题，预算绩效管理不能落到实处。另外，由于单位针对预算绩效的专题培训少之又少，在实际工作中财务以及业务人员对预算绩效理论知识把控不全面，缺少工作经验，不能从专业角度出发设置科学且可行的目标，相关人员难以将预算绩效目标对应到各项业务工作，最终导致预算绩效管理整体效果不佳。

（二）预算绩效目标设置不合理

设定绩效目标是预算绩效管理的一项基础性工作，以目标为导向，助推各项工作的顺利开展。但在多重因素的影响下，预算绩效目标难设置或者设置不合理，是我国事业单位普遍面临的一项问题。一是，通常情况下预算绩效相关工作仅由财务人员负责，具体实施过程中管理人员、业务相关人员等对其认知有偏差，并未主动参与并积极配合，而财务人员较多关注资金的额度，预算绩效目标的设置时考虑、研究不够深入；二是单位上级主管部门与预算绩效目标的审核不严，尤其是针对较为复杂的绩效目标，只是一味强调完整性，并未严格审核科学性、充分性等；第三，未能实现预算编制的科学规划，绩效目标编制能力有待提升，且没有重点考虑短期目标与长期目标之间的关系，导致目标设置过于狭窄，且无法量化与细化。

（三）预算绩效管理机制亟待完善

从实质上分析，单位实施预算绩效管理的主要目的之一为确保预算执行与管控效果达到预期。然而目前，部分事业单位的预算绩效管理机制亟待完善，缺少了严谨的制度来约束、规范，导致预算绩效的实际作用与价值难以体现[2]。一是岗位职责划分不明确，在预算分工、责任落实、指标下达等方面都会出现执行不到位、效率低等问题；二是预算绩效制度的标准化不足，有的单位只是将重心放在某一阶段的预算绩效管理工作中，并未从全面性、全局性视角展开分析，预算分析、预算监督等各项制度实施情况不容乐观，导致单位部分职工思想态度散漫、工作目标不明确而且缺少严谨的规划；三是预算绩效管理制度缺乏灵活性，出现问题之后只是依赖于死板的制度，加上单位各职能部门之间的沟通不足，难以实现内部的协调与平衡，最终致使预算绩效管理工作无法顺利进行。

（四）缺乏动态评价与全过程监控

我国事业单位对于预算执行的监督力度较以往相比有了明显的加强，然而在预算绩效方面还是缺乏动态评价与全过程监控，针对绩效的跟踪管理工作落实情况不佳。一方面，未能实现预算执行与绩效目标的“双监控”，工作重心发生偏移，对于预算执行侧重于资金的分配与使用，却并没有关注资金使用产生的效益，没有重点跟踪监控绩效完成情况；另一方面，预算绩效评估的范围过于狭窄，采取的分析方法规范性不足，往往出具的绩效考评结果“千篇一律”，无法真正地衡量预算执行与预算目标之间的差异，这种情况下预算绩效管理则无法对预算编制、执行等各环节起到实际的监督、约束作用，更是难以有力监控单位公共资源的利用过程。

（五）绩效评价与激励奖惩相脱节

部分事业单位现有的绩效评价机制有待调整，绩效评价与激励奖惩相脱节，对于绩效评价的结果运用不足。例如，某事业单位对于重大项目资金拨付、分配的监管较为宽松，尽管绩效评价结果不理想，但是考虑到项目带来的重大影响，仍是不会减少资金分配与投资力度，这也就导致相关人员不重视预算绩效评价。单位对于预算绩效评价的配套激励奖惩机制设置不足，未能及时创新激励手段，缺乏有效的激励政策，长此以往必然会打击相关人员的工作热情，不能主动参与并配合绩效管理工作，还有的单位只是一味地惩罚，即完成绩效要求之后不能获得相应奖励，未能达成绩效目标或者出现小的失误就会受到严厉惩罚，这种不平衡的奖惩机制显然会对单位人员带来巨大工作压力，长期累积一定的负面情况，最终则会影响各项工作的开展。

三、新时期优化事业单位预算绩效管理的措施

（一）强化预算绩效管理意识，夯实基础保障

“思想决定行动”，事业单位必须要从实际出发，由上至下，强化单位全员的预算绩效管理思想认知，通过加大培训与宣传力度的方式，逐步夯实顺利实施预算绩效管理的基础保障。首先，将预算绩效相关的新知识、新政策、新方法等在单位内部进行大面积的宣传，可由单位财务部门组织宣传活动，覆盖单位各职能部门、各管理层级，通过宣传与引导，逐渐加深单位全体人员对预算绩效管理的正确认知，获得管理层的支持以及各部门的积极配合；其次，加强继续教育培训，定期组织以预算绩效为专题的培训课程，创新培训形式，如专家讲座、对外交流学习、内部研讨交流等等，通过继续教育，带领单位相关人员不断深入学习最新的政策制度，将预算绩效管理与工作内容相结合，在实践中积累更多工作经验；最后加强人才队伍建设，对外引进人才，对内选拔人才，组建一支高水平、高素养的专业队伍，负责传达预算绩效管理理念、指导预算绩效管理工作实施等等，由专业人才高效完成一系列工作，进一步夯实具体的实施保障。

（二）增强预算绩效目标设置的合理性与针对性

为了增强绩效目标针对性，事业单位应当结合自身实际情况，根据各经济活动的各工作阶段制定绩效指标，确保绩效相关数据的真实性，做到客观准确，使得绩效工作可有序推进。一要在强化思想认知的基础上，加深财务与业务之间的联系，使财务人员可在预算目标设置的过程中全面考虑各种影响因素，展开深入的数据分析与处理；二要规范预算绩效目标的审核流程，工作计划阶段各部门积极配合，结合具体的工作任务，并严格按照内部控制的要求，进行逐层审批、签字确定，将事前绩效评估、绩效目标审核、预算评审相结合，对于依据不充分、保障条件不到位以及科学合理性不足的指标，一律不得通过，督促各部门进行修正与完善；三要科学规划预算编制，强化绩效目标的设定，结合指向明确、细化量化、合理可行、适宜匹配等要点，从数量、成本、效益、影响等多个角度出发，考虑短期与长期目标之间的关系，关注目标依据的充分性、目标实现的保障性等，合理选择预算编制方法，提高编制质量，保证绩效目标与计划期内任务数相对应，并，使得绩效指标能够满足各方面的实际要求。或者还可聘请第三方专业机构，寻求更加专业的指导与帮助，做好项目绩效目标的设置工作，并提高业务人员将预算绩效与业务工作相结合的能力。除此以外，还应考虑各项工作的实际目标需求以及目标的准确性、实际性以及针对性，要提前设计方案，并注重不同部门的职权划分，同时对目标进行数值定量，尽可能保证使用清晰且准确的指标，减少指标的概念性，进一步使得各项指标落实到位。

（三）完善预算绩效管理机制，健全管理制度体系

事业单位资金来源大都是财政拨款，预算绩效管理工作的重心根据这一性质而确定，即充分利用财政资金，通过合理分配、科学制定资金规划等，实现资金使用价值与效益最大化。从这一角度出发，事业单位必须及时完善绩效管理机制，以严谨的制度为保障，有序推进各项工作，确保预算绩效的贯彻落实。一要结合国家有关部门下达的预算绩效相关政策文件，根据单位在预算绩效方面的实际问题，建立新的管理制度，并基于内部控制，遵循不相容岗位分离的原则，明确划分不同岗位的职责与权限；二要增强预算绩效制度的标准化，建立监督长效机制，从全局性视角展开分析，将各项制度落实于预算编制、预算执行等各个环节，增强制度的约束性，端正单位相关人员的工作态度，如某事业单位采取了双轨监控，从执行监督与结果两大层面入手，加大监督力度，为各项制度的实施提供保障，并有效避免了各种潜在问题造成的负面影响；三是注重单位各职能部门之间的沟通与交流，既要建立双向沟通反馈机制，又要增强预算绩效管理制度的灵活性与适应性，在单位内部实现有效的协调与平衡，从而保证预算能够高效安全的使用。

（四）强化对预算绩效目标达成情况的评价与监控

新时期，事业单位可成立预算绩效管理小组，小组成员从各部门选拔，高层领导担任负责，以更加专业的管理小组为预算绩效工作提供保障，对绩效目标的达成情况展开动态评价与监控，重点跟踪其是否顺利完成、是否存在阻碍性问题，对此提出相应的解决方案。要想提升绩效目标达成情况的实际跟踪效果，单位还应强调绩效跟踪方式的灵活选取以及跟踪流程的不断优化，既要符合项目实际与资金使用特点，又要实现全面收集各方面的绩效数据信息，对于具体实现情况展开更加深入的探究与分析，帮助各部门及时整改预算执行的整个过程，最终促使绩效目标的顺利实现。除此以外，由于各项指标共存，为了在提高工作效率的同时减轻工作压力，事业单位还可以信息技术为主要依托，利用大数据、人工智能等，快速收集、提取大量数据信息，构建数据库，并实时更新，运用科学的方法，构建分析模型，对绩效目标的走势展开合理预测，评估其可能存在的风险，全面掌握整个过程，进而提升预算绩效管理目标的达成效果。

（五）有机衔接绩效评价与激励奖惩，充分运用结果

只有充分运用最终的评价结果，据此作出正确的奖惩，才能从根本上强化单位各部门、各岗位对预算绩效管理的重视，才能真正地发挥预算绩效管理的作用。新时期，事业单位需要有机衔接绩效评价与激励奖惩机制，加深两者之间的联系，形成统一的整体。具体做法则是构建预算绩效考核评价与奖惩机制，一方面将单位各部门人员的绩效工资与绩效目标达成情况、预算执行过程以及效果等相结合，针对顺利达成目标且保证预算执行中未出现预算超支、资金使用不规范等问题的情况，需创新激励手段，如荣誉表彰、薪资调整、岗位晋升等，反之需给予相应的惩戒；另一方面应在下一年度预算审批中，依据预算绩效的评价结果，对项目资源分配、资金划拨等进行适度调整，表现良好的适当加大资金支持力度，超额完成按比例增加，对履职不力的管理人员追究其责任，做到真正的奖优罚劣。

四、结束语

总而言之，在事业单位体制改革不断深化的背景下，我国事业单位必须顺应改革趋势，将新的理念、新的思想、新的方法融入到内部管理中，积极响应并实施预算绩效管理，将其在多个方面的作用体现出来，减少预算问题引发更多的财政问题，更好促进单位的良性发展。新时期，为了提升财政资金配置与使用效益、提升单位整体管理水平，我国事业单位必须对预算绩效管理有深刻的认知，了解其原则以及意义，在此基础之上立足于单位实际情况，分析预算绩效管理存在的问题，通过采取针对性的优化策略，实现绩效目标的顺利达成、财政资金安全合理使用、单位公共服务质量不断提高的目的，从而进一步推动事业单位可持续健康发展。