影子收费模式在城市基础设施建设中的应用

□ 范文豪 王希伟

城市基础设施是区域经济稳定发展的前提，是社会经济活动正常开展的重要保障。随着我国新型城镇化进程的不断加快，对基础设施建设质量要求更高，需要政府继续加大基础设施方面的投资建设力度。经过近几年传统基础设施建设的迅猛发展，地方政府财政负担越来越重，资金不足成为城市基础设施建设高质量发展的重大障碍。与此同时，国有企业、民营企业以及外资企业等社会资本具有大量的资金，需要通过进一步的社会活动实现资金效益最大化。城市基础设施公共产品特性与社会资本追求较高利润存在冲突。在此背景下，政府和社会资本合作（PPP）模式应运而生。采用PPP模式既能解决政府资金不足、融资困难以及隐形债务等问题，又能充分发挥社会方资金优势和政府方监管职能，实现资源的合理配置。影子收费作为PPP项目政府付费类，通过制定合理的影子价格和交通量阈值，可以有效降低社会资本风险和政府超额支出责任，最大程度地保障社会稳定和提高经济效益，促进城市基础设施建设可持续发展。

一、影子收费的发展

根据城市基础设施是否收费或能否产生稳定的现金流将其分为3类：经营性、准经营性和非经营性。其中，经营性基础设施完全可以通过使用者付费来实现建设资金的回报，具有较强的吸引力；准经营性基础设施虽有一定比例的使用者付费收入，但其自身收益不能完全覆盖建设成本，需政府给予部分可行性缺口补贴；非经营性基础设施具有服务范围广、社会效益大和完全公益性特点，不具有收费机制，往往采用政府付费模式投资建设。

如果对城市市政道路、桥梁、隧道等非经营性基础设施进行使用者收费，虽然提高了投资者的财务效益，但会降低社会效益和居民出行满意度，不利于城市长远发展和社会经济活动开展。在此背景下，英国M20公路项目首次提出了“影子收费”模式，即项目公司不直接向使用本项目的车辆收取通行费，而是依据交通流量大小和服务质量按照约定的影子价格向政府申请财政补贴，在特许经营期满后将公路无偿移交给政府，可见，影子收费的本质还是政府付费。与传统PPP模式中政府付费机制稍有不同，在影子收费模式下政府付费金额与项目车流量大小有关，项目使用者越多，发挥的社会经济效益越大，投资方就能获得较高政府服务费，保证投资收益。

目前，国内也有很多省份借鉴影子收费模式投资建设基础设施。例如，海南省高速公路不单独征收高速通行费，而是采用影子收费模式根据交通流量大小由海南省人民政府通过财政资金方式补偿高速公路投资人。2016年，山东省潍坊市健康街（月河路至潍县中路）快速路工程采用PPP模式建设，由政府方和社会资本方共同组建项目公司，项目公司根据快速路车流量按照约定的4.3元/标准车影子价格向政府收取服务费，同时制定了交通量不足以及超出约定标准时的影子价格调整机制。

二、影子收费的必要性与可行性

1.必要性

（1）解决政府资金短缺，防范政府隐性负债。截至2020年底，我国常住人口城镇化率高达63.89%，我国城镇化进程已由高速度转向高质量发展，加快城市基础设施建设成为推动经济社会高质量发展的基石。在以往的基础设施建设中，政府直接出资是最主要的建设方式，越来越多大规模基础设施项目的建设导致政府资金紧张、财政压力逐渐增大、违法违规举债现象层出不穷，严重增加了地方财政风险。采取影子收费模式，可以有效利用大量闲置的社会资本投入到城市基础设施建设，不但解决政府资本金出资和融资困难问题，还可以缓解地方政府近期财政压力，有效防范政府隐性债务风险，助力我国新型城镇化高质量和可持续化发展。

（2）降低社会资本风险，减少政府额外支出。对于社会投资人而言，采用影子收费模式可以降低其投资风险，具有较强的吸引力。具体表现为：①在影子收费模式下投资者并未向基础设施使用者直接收费，城市居民不会因为通行成本增加而选择绕行至其他免费路径，与传统使用者付费模式相比采取影子收费的基础设施交通量风险较小。②通过设置影子价格和交通量阈值，社会投资人可获得最小回报以保证其融资成本、运营成本和一定的收益率，降低投资人风险。对于地方政府而言，在投资协议中约定影子价格调整机制，当城市基础设施交通量超出阈值时就降低超出部分的影子价格，减少政府财政额外支出，推动区域基础设施高质量发展。

（3）保障社会民生效益，促进城市经济发展。在城市居民日常通勤出行过程中，往往会根据出行距离、出行时长、出行成本以及道路拥堵等因素选择出行路径，尽可能地降低通勤成本。若新建的城市基础设施进行收费，居民出行就会因为通行费用过高而选择绕行至其他免费道路，导致新建基础设施的资源利用率不高，影响居民出行效率和满意度。而在影子收费模式下不需要建设收费设施，既提高了基础设施的利用效率，又减少了运营管理费用，实现资源的合理利用。与政府授予社会资本特许经营权项目相比，政府采用影子收费和绩效考核方式投资建设基础设施可分年度支付运营服务费，督促社会资本方重视项目的建设、运营维护与管理工作，最大化地保障社会效益和民生需求，促进城市经济发展。

2．可行性

影子收费模式早期在英国、美国等发达国家基础设施建设中有所应用，但在我国城市基础设施建设过程中应用较少。随着新型城镇化进程加快，越来越多的政府资金投入到基础设施建设，政府财政压力逐渐加大，急需借助社会资本推动城市发展，国家也多次发布政策鼓励社会资本进入基础设施建设市场，为PPP模式快速发展奠定了基础。另外，为防范政府债务风险，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出要严禁地方政府以任何形式增加隐性债务。为避免增加隐性负债，地方政府需严格按照法律法规开展投融资业务，采用政企合作的PPP模式成为公共基础设施项目最主要、最合规的投资模式。影子收费模式能够解决政府资金缺口、降低社会投资风险以及最大化地保障社会民生效益，在非经营性基础设施建设方面具有良好的发展前景。

三、案例分析

笔者以重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目为例，研究影子收费模式在我国城市基础设施建设中的具体应用，为我国城市基础设施建设与发展提供一些参考。

1.项目概况

曾家岩嘉陵江大桥起于渝北区长盛大道，上跨嘉陵江，终点位于长滨路，采用“公路+轨道”的模式，上层为城市主干道，下层为轨道交通，路线全长5.51千米，项目总投资约32.78亿元。项目由招商局重庆交科院、中铁隧道集团和中交二航局共同投资建设，于2016年4月28日开工建设，2020年12月31日建成通车，运营期20年。

2.投资模式

该项目采取PPP模式投资建设，由重庆市城投集团作为政府出资代表与社会资本方招商局重庆交科院按照1∶9的股权比例组建项目公司，负责该项目的融资、设计、建设、运营和期满移交工作。

该项目的回报方式为政府购买服务，由政府根据合同约定向项目公司支付运营服务费，社会资本方有20年隐性收费权。在本次合作中，重庆市首次在城市基础设施中运用影子收费模式，不直接向道路使用者收取通行费，而是根据断面交通量观测设备统计的车流量大小由政府按约定价格支付影子费用。

3.影子价格

影子收费模式的关键是制定合理的影子价格。曾家岩嘉陵江大桥中标影子价格为8.36元/辆。同时，为保证社会投资人最小回报和减少政府超额责任支出，项目制定了影子价格调整机制。即当车流量小于10.1万辆/日时，政府给予一定的缺口补贴；当车流量在11.7～14万辆/日区间时，对超出11.7万辆部分下调影子价格；当车流量大于14万辆/日时，超出14万辆部分不再计算影子费用。

4.项目意义

该项目采取影子收费模式，按合同约定由政府出资代表与社会资本组建项目公司，既可以充分挖掘社会资本在项目融资、设计、施工和运营维护方面优势，提高工程建设进度和质量，降低项目全生命周期成本；又能够发挥政府监督管理职能，通过设置绩效考核机制和影子收费调价制度，督促社会资本重视项目全过程的服务质量。

根据投资协议，该项目影子收费期限为20年，将重庆市财政预算支出纳入中长期财政规划，能够增加政府财政支出年限，平滑政府近期财政支出责任，缓解财政收支不平衡压力。同时，借助社会资本投资建设城市基础设施，将一部分风险转移至社会资本方，有效防范政府隐性债务风险。

曾家岩嘉陵江大桥是重庆市渝中区与江北区之间的过江通道，采用“公路+轨道”方式建设，上层为双向六车道城市主干路，下层为轨道10号线。该项目的建设既可以缓解嘉陵江大桥和黄花园大桥交通压力，分担滨江路和北滨一路交通出行需求，又可以作为城市公共交通运输廊道，提高居民公共交通出行比例，对构建现代综合交通立体网、改善渝中半岛交通现状和加强重庆“两江四岸”联系具有重要意义，产生的社会经济效益显著。

四、结语

随着我国城市基础设施建设的大力实施，地方政府财政收支难以平衡，财政资金缺口较大，需要借助社会资本解决城市基础设施建设资金短缺问题。运用影子收费模式投资建设基础设施，既可以平滑政府近期支出责任，减轻财政支出压力，又避免了政府隐形负债，保障政府财政收支可持续发展。另外，通过设置影子价格和交通量阈值，可以降低社会资本方的投资风险和政府超额支出责任，真正做到风险共担、利益共享。在影子收费模式下，投资者不直接向基础设施使用者收费，既能提高交通系统运行效率，也能避免因通行费用造成的交通量减少，最大程度地保障社会效益和经济发展，具有良好的发展前景。