我国矿业权平台交易现状、问题及改革思路

冯 聪，张尹军

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100035；2.杭州市规划和自然资源局，浙江·杭州 310012）

2015年8 月，国务院办公厅印发《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》，全国公共资源交易平台整合工作进入快速推进阶段。2019年5月，国务院办公厅发布《深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，进一步对公共资源交易平台提出了更高要求。目前，公共资源交易平台整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，是实施公共资源市场交易的重要载体。伴随着矿业权竞争性出让的全面实施，依托公共资源交易平台建设，统一开放、竞争有序的新型矿业权交易平台体系已经建立。同时，公共资源电子化交易的迅速普及，矿业权交易形式逐步由“线下”转到“线上”，为适应这一变化，各地积极探索实践，不断完善适应矿业权电子化交易的规则流程和技术标准，积累交易平台建设经验，全面推广的条件渐趋成熟。

1 矿业权交易正在全面融入公共资源交易平台

2015年以来，随着全国公共资源交易平台建设深入推进，自然资源部《矿业权交易规则》付诸实施，矿业权交易市场的组织形式、交易平台建设模式以及综合监管方式，都发生重大变革。主要表现在以下几个方面。

1.1 交易平台一体化

按照中央深化公共资源交易平台整合的要求，各省（区、市）研究制定实施方案，进行土地、矿产等自然资源交易纳入公共资源交易平台的顶层设计。全国的矿业权竞争性出让交易基本实现与其他公共资源交易在同一平台内进行，部分省份的矿业权转让交易也纳入平台内统一运转。如：山西要求煤炭矿业权转让交易需要在平台中进行；内蒙古、河南、湖南、云南、青海等省（区）要求国有企业、事业单位的矿业权转让交易需要在平台内进行；吉林、贵州、甘肃等省公共资源交易平台可以受企业委托组织实施矿业权转让交易。

1.2 交易组织多元化

省级公共资源交易平台建设模式大胆创新，矿业权交易的组织形式各具特色。内蒙古、辽宁、湖北、广西等近一半的省份由公共资源交易机构具体组织实施矿业权交易；山西、安徽、海南、云南等省自然资源厅则保留原有矿业权交易机构，但需工作人员现场入驻公共资源交易机构组织实施交易，交易机构仅提供场所以及设备服务，并对交易过程实施监督管理；浙江省将原矿业权交易机构，直接变更为省公共资源（矿业权）交易中心；北京市的矿业权交易系统则由“北京国际矿业权交易所有限公司”负责运营。

1.3 交易方式电子化

目前，全国已有80%的省份具备了实施矿业权电子化交易的条件，其中16个省（区、市）实现了省级出让矿业权网上交易。广州市实现了矿业权交易从项目委托、公告发布、网上报名、保证金缴纳、报价到成交确认、电子档案归集等全流程电子化；陕西、青海等省按照“全省一网”“省建市用”的要求，建设规范统一、纵向贯通、横向互联的全省统一的电子交易服务系统，完成涵盖交易、服务、监管三维一体的“一张网”建设；贵州省在公共资源交易平台内实现了矿业权交易系统与电子竞价系统、联合惩戒平台、电子监管平台、手机APP、档案系统的对接，进一步提高了交易的电子化、信息化程度。

1.4 交易监管综合化

2019年《国务院办公厅关于转发国家发展改革委关于

深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》中提出，推进公共资源交易服务、管理和监管职能相互分离，探索推进综合监管。随着公共资源交易平台体系不断完善，各省普遍明确了自然资源主管部门监督指导公共资源交易机构开展矿业权交易活动的职责，矿业权交易活动的监督方式和内容，与政府赋予交易机构的职能定位有机衔接。广西等地采取“行业主管部门进场监督、平台整合牵头部门综合协调监管、聘请社会监督员”模式开展综合监管；安徽、湖北、重庆等省（市）成立专门监管机构，对公共资源交易平台的交易行为开展综合监管；广东、宁夏等省（区）则建设统一的省级网上交易监管平台，行业管理部门及纪检监察部门对网上交易行为全程实时监督。

2 地方交易平台的运行机制正在探索中不断完善

2.1 公共资源交易平台建设模式多样，权责分工各异

公共资源交易平台的建设模式以及自然资源交易纳入公共资源交易平台的方式，主要是各地自主探索，自然资源主管部门与公共资源交易机构的职责分工尚处在磨合期，根据初步掌握的情况，绝大部分公共资源交易机构并未起到规范交易的作用，对于委托方提供的项目“照单全收”，同时，个别地区依然存在政府干预，违规设置竞买条件等现象。部分平台建设存在短板，内部监督机制不健全，以仅提供交易服务为由不履行监督职责；绝大多数交易机构未建立交易争议的调处机制，失信惩戒、争议处理主要依据行业管理部门的意见。

2.2 交易规则正在努力适应电子化交易的新特点新要求

2019年发布的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》提出到2020年电子化交易全面实施。现行的矿业权交易规则主要适用于“有形市场”内的现场交易，适用于电子化交易特点的交易规则，需要各地先行先试、自主创新。如，在电子化交易实践中，网上挂牌时间截止后，如有竞买人在规定时间内继续报价，系统会自动调整为线上竞价，交易方式由挂牌变为拍卖。这种做法保持了交易的连续性，从实现资源所有者权益最大化的角度值得肯定和推广，但需要进一步完善国家层面的政策依据。对于电子化交易可能出现的网络不稳定、竞买人电脑卡死、电脑病毒入侵等非人为因素，需要探索有效的取证技术路线，建立专门的纠纷仲裁机构和相应的调处机制，等等。

2.3 亟待设计科学有效的电子化交易程序

招标和拍卖是公共资源交易平台中最常采用的两种交易方式，分别有《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国拍卖法》两部上位法作为依据。同为竞争性出让方式，招标与拍卖挂牌确定竞得人的原则不同，后者遵循的原则为价高者得，有利于实现资源所有者权益的最大化。招标方式侧重于综合技术、规模、信用等方面条件，通过评标选择最有优势的企业，更加符合地质工作规律，有利于实现矿产资源合理高效开发利用。目前，组织矿业权出让招投标主要依据2003年发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，文件对于电子化招投标程序设计、招标代理机构组织承办、评标专家库建设等方面，亟需进行程序性的、具有可操作性的规则设计，以满足当前公共资源电子化交易平台对矿业权招投标活动的新要求。

3 交易规则修订的建议

《矿业权交易规则》是规范矿业权交易行为，促进矿业权市场健康发展的核心制度设计，交易规则的完善程度也反映了我国自然资源资产产权市场建设的能力和水平。交易规则的修订应遵循市场在资源配置中起决定作用的原则，满足在矿产资源管理领域实现治理能力和治理体系现代化相关要求，充分体现和维护矿产资源国家所有者权益以及交易参与者的合法权益。按照公共资源交易平台建设要求，适应全面实行电子化交易特点，应调整交易方式及流程，重构权责体系，规范规范交易主体及交易机构的矿业权交易行为，促进矿业权市场健康发展，杜绝恶性竞争，保证矿业权交易的公平、公正、公开。

3.1 强化履约保证能力

一是，建立交易担保制度。探索实践由银行或中介机构提供交易担保，约束竞买人、竞得人的交易行为。建议在交易规则中明确“投标或竞买申请人需提供银行或中介金融服务机构出具的保函，明确申请人中标或竞得后，未能按出让公告履行责任或义务时，由担保人代其履行一定金额的违约经济责任，具体方式可采取现金保函、银行保函或电子保函等”。

二是，允许省级交易机构有条件地恢复保证金。建议参照国务院部门涉企保证金目录清单的形式，将矿业权交易保证金纳入本地区涉企保证金目录清单的，明确可以在交易过程中收取保证金。如，重庆市将矿业权交易保证金纳入《重庆市市级涉企保证金目录清单》。

三是，审核竞买人的资金信用能力。建议在交易规则中除明确对竞买人的资质条件，以及信用情况等进行审核外。借鉴土地招拍挂的做法，要求竞买人提供由第三方审计机构出具的竞买资金验资报告或公司账户资金高于竞买资金的银行凭证。

四是，明确实施失信惩戒的具体要求。建议提升交易规则的法律位阶，并在交易规则中增列一章，内容包括交易失信行为的认定原则，惩戒的具体措施以及适用范围，失信信息的归集与共享等。

3.2 实行告知承诺制，充分发挥公告的提示和约定作用

在矿业权出让公告中详细提示和约定投标人、竞买人的违约责任。如：河南在公告中明确了公共资源交易领域失信联合惩戒相关提示；山东在公告中特别明确对存在违约行为的竞买人和竞得人，要求其缴纳起始价20%的违约金。同时应探索实行“事前承诺，事后资格审查”制度，交易前取消竞买人资格审查环节，缩短交易周期，提高交易效率。如，内蒙古在出让公告中对竞买人进行风险提示，采用资格后审方式确认竞得人成交资格。同时，服务实现“净矿”出让，矿业权出让前期工作费用的具体金额和缴纳方式应在出让公告中公开。

3.3 适应电子化交易特点，增加网上挂牌转为网上竞价拍卖的交易流程

矿业权多采取网上挂牌的方式进行交易。如仅有2人参与网上挂牌，则自动由挂牌变为竞价拍卖。按照现行交易规则第十六条规定，不符合实施拍卖的条件，容易产生法律纠纷。建议将拍卖出让矿业权的竞买人不足3人即停止拍卖的条款删除，或修改为“无竞买人时停止拍卖”。交易规则中应明确允许网上挂牌自动转入网上竞价，补充网上限时竞价规则，统一交易报价程序、限时竞价周期、增价方式以及竞买结果确认等要求。

3.4 进一步增强招标出让矿业权的可操作性

建议在交易规则中单列一章，明确招标组织实施、准入条件、投标程序、评标规则等具体内容。在分工上，自然资源主管部门主导建立评标专家库，研究制定评标专家管理办法。公共资源交易机构负责确定评标专家，建立评标委员会，并由评标委员会对投标人资格进行审查。研究参照《招标投标法实施条例》建立中标候选人制度，按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。

3.5 允许委托人在交易过程中申请中止交易

现行交易规则中对于矿业权中止交易的情形考虑较少，若发生特殊情形，如矿业权存在权属争议外的争议，尚未完全解决的，按现行规则，委托人中止交易无法律依据，只能终止。完全终止后重新启动交易，则造成了行政资源浪费。建议在中止的情形中增加“委托人与公共资源交易机构共同认定应当中止交易的其他情形”条款，便于有复杂问题或突发情况发生时，自然资源主管部门及公共资源交易机构可及时中止交易，待问题妥善解决后，重启交易程序，确保矿业权交易的连贯性，实现对交易双方合法权益的充分维护。

3.6 明确“底价”设定的程序和节点

所谓“底价”，在拍卖中对应为“保留价”，在招标中对应为“标底”。依据《中华人民共和国拍卖法》第四十四条规定，委托人提出的保留价应在委托拍卖合同中写明。国有土地使用权交易市场中，依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。”建议在交易规则中明确矿业权交易“底价”设定的程序和时间节点。“底价”应由自然资源主管部门，即委托方在实施交易前经中介机构评估后，按国家有关规定确定，原则上“底价”不应低于市场基准价，并在与公共资源交易机构签订的委托合同中写明，交易过程中不得随意变更。

4 完善矿业权交易平台建设的建议

4.1 做好顶层设计，明确矿业权交易的责任分工

部分省份的公共资源交易机构主要是提供交易的场所和设备服务，实质性交易活动的组织实施尚难到位，离“服务、管理、监督”分离的平台建设初衷尚有距离。推动矿业权交易平台建设，关键是明确自然资源主管部门与公共资源交易机构的责任分工。自然资源主管部门作为矿业权交易的委托方，主要负责交易前的资料整理、材料报批、方案制定，以及交易后的资格认定、成交结果确认、合同签订、出让收益收缴等。公共资源交易机构主要负责接收申请材料、证明材料、投标文件等，并按照标准进行资格审核；发布出让公告，成交结果的公示公开；组织实施交易，包括提供场所、设备，工作人员，并对交易程序、流程以及交易结果合规性负责。同时，负责电子交易系统的维护、管理等。

4.2 自然资源主管部门与公共资源交易平台各司其责，共同规范交易行为

建立自然资源主管部门与公共资源交易机构之间的双向制约机制，实现互相监督，从不同角度共同规范矿业权交易行为。自然资源主管部门监督公共资源交易平台的交易流程是否符合交易规则要求，审查出让公告内容、资格审核结果是否合规。公共资源交易机构着重对自然资源主管部门制定的工作方案进行审查，保证方案符合市场配置资源的要求，兼顾效率与公平，避免出现地方保护或行业垄断。健全投诉制度，规范投诉受理程序，完善投诉处理机制。对于具体的交易投诉事项，应由公共资源交易机构商委托方共同研究处理。

4.3 推动信息系统整合，推进矿业权交易电子化平台建设

按照“制度规则统一、技术标准统一、系统共建共用、信息互联共享”的要求，推进各级矿业权交易电子化平台建设。通过交易系统的规范化，标准化，逐步整合省、市两级交易平台，并依托公共资源交易平台建设全国矿业权交易电子化平台。

一是，研究建立全国矿业权交易信息集中统一发布机制，通过交易信息的充分公开，实现充分竞价，体现资源的国家所有者权益。

二是，推进矿业权人勘查开采信息公示系统、矿业权统一配号系统与矿业权交易电子化平台之间实现信息共享，方便各级公共资源交易机构获取信息。

三是，实时掌握全国公共资源交易平台内矿业权交易数据，研判矿业权市场变化趋势以及国内矿产品价格走势。

四是，服务交易失信行为认定和惩戒，实现全国矿业权交易信用信息的集中发布、共享共用，为公共资源交易机构在线审查交易资格提供信息服务。