城市轨道交通定价及补贴对策探析

◎周佳宁

从当前我国针对城市轨道交通定价与补贴的研究情况看，在多年实践研究中已经积累了大量理论、实践成果。社会在不断发展，城市轨道交通通车里程日益增加，与此同时，轨道交通企业的实际运营成本也有所提升，由于当前各大城市乘客出行需求在不断增加，这在很大程度上对城市轨道交通可持续经营带去了巨大挑战。因此，本文意在通过探析并找出定价方法、补贴机制，促使定价能够与补贴相互协调，在保证城市轨道交通运营企业的经济利益的同时，也获得合理的补贴，进而促使城市轨道交通可持续性发展，更好的服务于社会。

一、城市轨道交通定价原则

在城市轨道交通定价过程中，必须遵循一定原则实施合理定价，才能保证其合理性，为日后实施定价提供参考依据和标准。

（一）稳定性原则

所谓稳定性原则，主要指的就是已经出台并执行的城市轨道交通价格方案，要保证在一定时间范围内处于稳定状态，当中涉及的内容有：制定的价格方案中的基准票价、价格调整的影响因素等，还有一些其他参考指标等内容，这些方面并不会随市场短期供求变化而发生改变。需要注意的是，这种稳定性并非绝对，实践中也提现出了一定灵活性，比如，整个运营环境发生改变、发生特殊情况等，此时主要由政府、相关部门等机构出面调整了轨道交通价格。

（二）合理性原则

该原则主要是针对票价水平提出的，政府或有关管理部门制定城市轨道交通价格水平基准后，应当确保其在执行过程中做到合理、科学。在具体实施过程中，要求城市轨道交通制定的定价目标必须充分考虑到乘客、企业、政府等主体的利益，此外，还要结合实际情况，尽量减少、消除一些弊端，避免因为不同主体之间的矛盾、冲突而引发票价争议，从而确保社会资源能够优化配置，发挥出优化市场绩效的作用。除此之外，制定的价格应当保证轨道交通线路需求和供给实现平衡，并且可以客观反映出价值。

（三）递远递减原则

综合分析城市轨道交通的票价结构可知，一般情况是结合距离变化，实行差别化票价结构，简单说就是里程运价结构。根据运输作业实际过程，可以分为始发到达作业费、运行作业费，当运行距离增加时，运输支出也随之而增加。运行作业费同样也会随着运距增加而上升，但运输距离的变化并不会影响到始发到达作业费。所以，若是运输距离长，各单位里程能够分摊的始发到达作业费就越少，相应的运输成本也不会增加，反而减少，基于此特点，城市轨道交通运输部门可以依照此，结合具体运输距离，实行递远递减差别运价结构。

二、城市轨道交通定价方法对比

对于城市轨道交通的定价方法，政府以及有关部门在实际操作过程中应当结合具体的社会经济情况，并综合考量市场供需关系、市民出行特点以及经济承受能力等因素，合理制定票价，下面主要以三种方法为主展开具体分析。

（一）成本因素

依照成本为参考因素进行的定价，是很多行业最为常用的定价方法，这种方法也最为实用。在具体操作过程中，应当根据成本为基数确定定价水平，而后再综合考虑到企业合理利润，可以借助公式来表示运价率（pricerate）：r=［c/（q·l）］·（1+i）。其中r代表运价率（元/人·km）；c为运营成本（元）；q代表总运量（人）；l为平均运距（km）；i表示合理盈利率（%）。依照成本制定的定价方法，很难实时反馈出轨道交通具体的运量与票价情况。而城市轨道交通本身带有一定的公益性，再加上城市轨道交通沉淀成本较大，若是采用此种方法进行定价，制定的票价必然会超出市民的承受能力，反而弱化了公益性特征。

（二）市场供需因素

以市场供需环境为参考因素的定价方法，更多倾向于市场取向，在定价过程中主要参考多数乘客可承受的运输价格，注重服务价格的自然形成，保证能够适应市场交易环境。所以，政府与相关部门在定价过程中，需要综合考量运输服务在市场上的供求关系，与此同时，还要与城市其他交通方式进行对比，在此基础上再实施定价。

（三）社会综合效益因素

基于社会综合效益因素的定价方法，是立足整个社会基础上的实施的一种综合权衡各方面利益的方式，目的在于促使社会范围内的资源进行合理优化配置，从而营造良好的社会福利环境。基于此目标下，政府在调控价格过程中，主要是考量政府财力，而后才衡量企业、乘客之间的利益，在具体实施定价过程中可以按照下面三种思路实施。

首先，制定的票价应当符合乘客合理消费结构、消费水平，可以用公式y·β=n·l·r表示。其中n则表示年出行次数（人次）；l为平均出行距离（km）；r代表运价率（元/人·km）；y代表地铁乘客人均收入水平（元）；β表示出行费用百分比（%）。

其次，应当考量政府是否具备相应的承受能力，通过公式G·βs+q（r）·l·r=c+p表示。当中G为城市政府财政收入水平（元）；q（r）则表示城市轨道交通运量（人）；而βs则代表财政收入用于地铁补贴的比例（%）；p代表地铁运营合理利润（元）。

最后，还需要综合考量城市轨道交通运输能力是否可以最大化发挥，E=α·q（r）。A表示合理安全系数；E表示城市轨道交通运输能力（人）；q（r）基于出行运价率的城市轨道交通运量（人）。

三、城市轨道交通补贴及存在的问题

（一）补贴途径

1.资源性补偿。

所谓的资源性补偿，主要途径就是给予运营企业一定的盈利资源，比如，地铁沿线房地产开发权，或者结合具体地区情况赋予其一些利润较高的经营项目，通过此种方式来增强运营企业的盈利能力。在具体实施资源性补偿过程中，一种是将土地收益等一类外部收益进行内部化处理，另一种就是实施交叉补贴，通过一些盈利性高的项目所获得利润补贴轨道交通经营亏损。严格意义上讲，资源性补偿属于一种隐性财政补贴，所以并非政府财政支出，此种补偿方式在很多城市广泛应用。例如，由香港地铁公司按照BOT方式投资建设的深圳地铁4号线，该线路建设总投资额高达60亿元人民币，给予香港公司的经营期为30年。根据相关协议，该线路沿线的土地开发权要授予香港地铁公司。

2.资本性补贴。

与资源性补偿不同，资本性补贴属于政府以直接投资、投资补助等形式，促使城市轨道交通项目实现盈利，保证经营企业在一定程度上减少亏损。比如，我国北京的4号线采用的PPP模式，主要方式就是将项目投资划分为公益性、经营性两个部分，其中公益性部分由政府投资，而经营性部分则用来吸引社会投资。根据北京4号线地铁实际运营情况看，政府出资的投资企业主要负责土建工程部分，比如地铁车站、轨道、洞体等。而社会投资组建下的项目公司主要负责车辆、信号等设备的投资、运维。按照7：3的比例，政府和社会进行投资，为保证实际建设质量、安全等问题，政府部门需要和PPP项目公司签订该项目的特许经营协议，依照工程效率、质量、安全等重要指标考核PPP项目公司。综合来看，资本性补贴方式最大的优势就是操作简便，同时，相应的补贴力度也非常大，更为重要的是可以获取到一定社会资金用于建设城市轨道交通项目，进而减轻了政府和运营企业建设压力，但在实际落实过程中，此种资本性补贴需要城市政府具有较强的融资能力。

3.经营性补贴。

经营性补贴并不难理解，主要针对性的就是城市轨道交通运营环节而言，采取间接方式，利用相应的政策性优惠给予补贴，或者直接实施财政补贴，这种经营性补贴主要的目的就是用来弥补运营亏损。具体实施方式有如下三种：

（1）间接运营补贴。

采用间接的政策性优惠补贴运营企业属于最为常见的方式，比如通过制定财税、水电费等优惠政策，减轻城市轨道交通运营企业成本压力，使得企业获得更多的效益。例如，我国上海地区，在开展轨道交通运营项目过程中，采取了房产税减免、财政退税、所得税优惠等政策，间接补贴了城市轨道运营企业；而北京地区的轨道交通项目建设，也积极推出了大量减免、优惠政策，比如“设备更新”贴息贷款、地下建筑房产税减免、技术改造专项财政拨款等等，与此同时，北京还在政策上深入到折旧计提、成本核算等方面，从实际情况出发，给予了大量优惠性政策。间接方式的运营补贴，对应的补贴支出并不会对政府财政预算产生较大影响，所以，很多地区政府都非常愿意使用这种补贴方式。

（2）直接运营补贴。

直接的补贴方式，主要指的就是政府财政部门直接以现金的方式补贴城市轨道交通运营企业，更加侧重弥补运营企业发生的政策性亏损，如果按照补贴方式、激励与约束程度划分，主要分为实报实销法、合理回报法，此外，还有按比例补贴亏损、依照运营企业绩效具体指标实施补贴等。

（3）运营补贴额度招标。

由上文可知，城市轨道交通运营企业发生的亏损，可以划分为政策性亏损和经营性亏损，可以对于政府和企业而言，由于存在信息不对称的情况，所以很难区分出到底是哪种性质的补贴。对此，可以通过这种补贴额度招标的方式，构建一种竞争机制，促使运营企业的补贴额度得到合理性的确定。这种方式可以在一定程度上激励运营企业展现出真实的运营成本、绩效情况，但也不得不承认，此种运营补贴竞争招标的存在，具有一定的局限性，具体分析：一方面，城市轨道交通运营市场只能进行有限制的开放，导致竞争无法扩大，难以获得足够多的市场竞争主体，最终造成竞争机制无法有效发挥。另一方面，由于轨道交通运营收益与整个城市、交通体系的局部存在紧密联系，再加上运营期限长的特点，所以，在具体实施一次性招标过程中，想要合理调整补贴额度，存在较大困难。

（二）存在的问题

在具体实施补贴过程中，非常容易发生政策性亏损、经营性亏损混乱的情况。而这两种亏损情况出现的原因不同，若是在具体实践中无法区分出到底是哪种亏损，则非常容易导致无法建立科学、有效的政府支持以及相应的实施机制。此外，现有补贴方式，并未有足够的激励约束作用，以往弥补亏损的“实报实销法”方式，非常容易滋生道德风险，部分不良经营企业，采取非法违规方式获得实报实销法的补贴，反而降低了轨道交通运营效率，使得亏损情况更为严重，与此同时，也对政府财政带去了巨大负担。所以，不能再应用传统补贴方法，而应当结合实际情况，构建新的补贴方式，用来激励运营企业逐步提升运营效率，起到降低经营成本的目的。

四、补贴方式优化设计

为了进一步优化城市轨道交通运营，对于补贴的设计，应当以激励为导向，并重视信息问题，确保信息对称。从而使得轨道交通运营企业的行为能够被政府获知，进而结合实际对其实行奖惩。但是从当前实际情况看，政府与轨道交通运营企业之间存在严重的信息不对称问题。直接影响了政府对轨道交通运营企业的判断，进而造成很多情况，都无法通过“强制合同”，促使轨道交通运营企业按照政府要求或希望行动，从而引发诸多问题。

从大部分城市轨道交通运营情况看，信息不对称情况非常常见，此背景下的补贴方式设计，重点就是权衡“激励”和减少“信息租金”。政府想要保证补贴金额科学合理，必须获取到城市轨道交通经营企业的真实成本信息。可从具体实践情况看，政府、经营者二者之间的成本信息，本身就是不对称的，前面提到的“信息租金”主要指的就是经营者具备的成本私人信息所产生的收益，这种信息租金非常容易发生社会福利损失。

而对于政府而言，如果只有运营者成本部分信息，则在补贴方式上可以采取以下措施：一种，利用高强度激励的补贴方式，要求运营者必须强化经营水平，并达到降低1单位成本，则对应的可获取1单位收益，此种方式有助于激励运营者降低成本。但若是因为出于某种外部因素，运营者会得到全部1单位的收益，则此种补贴方式容易出现非常高的信息租金。另一种，利用低强度激励的补贴方式，整体看，这种补贴方式的激励作用并不明显，但如果运营者由于其他外部因素而使得成本降低，则没有对应的收益，也不会产生信息租金。

综合来看，城市轨道交通补贴方式，应当合理权衡激励与减少租金。正常情况下，若选用低强度激励方式，则更加侧重于鼓励运营者增加投资，用来强化产品质量、提升服务质量，从而更好的达到政府政策目标。但考虑到城市轨道交通存在一定风险的政策性亏损，假如采用低激励强度补贴方式，容易引发运营者不努力的道德风险现象，违规获得相应的财政补贴，容易影响政府财政工作。所以，城市轨道交通需要积极采取有效措施降低信息租金，利用高强度激励型补贴方式，促使城市轨道交通能够稳定、安全运行。

五、结束语

综上所述，城市轨道交通运营企业具有盈利性、公益性特点，这主要与城市轨道交通产品服务属性、产业特征、市场结构等因素有关，而政府通过各种补贴形式，或者购买公共服务，主要目的在于更好的维持轨道交通良好运营。通过本文对政府对城市轨道交通定价和补贴对策的分析，不难发现，无论是定价还是具体的补贴，如直接或间接的运营补贴、资本性补贴、资源性补贴等，其都存在一定的作用，各自适应的条件也不尽相同。而面对当前政府与城市轨道交通运营企业存在的信息不对称情况，政策给予的补贴，既有益处，也有风险，因此，在实际应用实践中，应当加强对城市轨道交通补贴方式设计，权衡好激励与减少信息租金之间的关系。