预算绩效问责的理论回应与制度建构

胡 明

(华南理工大学 法学院,广州 510006)

一、问题的提出

建立健全规范的问责制,是推动政府及其工作人员履职尽责的利器,也是提高政府治理效能的法宝。近二十年来,我国沿着预算绩效管理改革的主线,从2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”正式启动改革,到2008年党的十七届二中全会明确强调“推行政府绩效管理和行政问责制度”,再到2014年修订《预算法》并把“讲求绩效原则”上升到法律层面,又到2017年党的十九大报告宣告“全面实施绩效管理”改革目标,预算、绩效管理与问责制的功能得以深入融合, 逐步形成以“花钱必问效、无效必问责”为理念的预算绩效问责制。 在中央层面, 通过中共中央、国务院及其部委的推动,出台了一系列有关预算绩效问责的纲领性文件①参见《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号);《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号);《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)。,也曝光了相关典型案例①例如,《国务院办公厅关于违规修建办公楼等楼堂馆所案件调查处理情况的通报》(国办发〔2007〕41号)以及《国务院办公厅关于部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题的通报》(国办发〔2021〕39号),就部分地区违规兴建楼堂馆所的问题予以了通报。;在地方层面,自2003年起开始预算绩效问责的试点探索,有些地方还制定了专门的预算绩效问责规范。②参见《四川省人民政府绩效管理过错问责及结果运用办法(试行)》(川府发〔2012〕13号);《萍乡市财政预算绩效管理问责办法(试行)》(萍财绩〔2020〕15号);《上杭县预算绩效管理问责办法》(杭财绩〔2015〕17号)。同时,基于预算绩效问责对全面依法治国与全面从严治党的重要作用,习近平总书记对问责制明确指出:“要整合问责制度,健全问责机制,坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。”③习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,载《人民日报》2016 年5月3日,第002版。我们要深刻领会和贯彻其中蕴含的核心要义。预算绩效问责作为整合而成的一种系统性、升级版的问责制,如何依此建构中国特色的预算绩效问责制,不仅是实现预算资源配置绩效最大化的逻辑起点与基础路径,还将成为增强政府公信力和执行力以及建设高效、责任、透明政府的基本标志。

相较于规范意义上问责制主要遵循“行为模式—法律后果”的逻辑结构,预算绩效问责制是一种超越并涉及问责理念、方法、功能、结构、体系等方面的机制,关涉国家治理逻辑的变迁。就其定位而言,预算绩效问责乃政府治理方式的内在变迁,唯有坚持刀刃向内,深入推进预算制度和问责制改革,才能完成历史使命;就其意义而言,对于如何更好地让绩效问责融入治国理政之中,如何优化预算资源配置和实现财政分配正义,如何促进作为国家治理基础和重要支柱的财政更好地实现法治化,都具有至关重要的作用。同时,践行预算绩效问责不仅将问责制、预算法治引入不断完善与持续改进的轨道之中,相关理论研究也必须随着预算绩效问责实践的发展而同步升级,唯有如此,理论研究才能照进现实,从而准确回应预算绩效问责实践中的新现象、新问题和新趋势。因此,对预算绩效问责的理论源起、法理基础、逻辑脉络、体系构造等内容进行深入研究,实属必要。

二、预算绩效问责的源起与定位

预算绩效问责作为预算、绩效管理与问责制结合的产物,与政府治理现代化相伴而生,体现为一种对政府及其部门的预算全过程开展的预定、监测、评价、应用、奖惩、改进等系列活动。当前,预算绩效问责以其立足国情的特色性、立足实际的灵活性以及立足理论的前沿性,尚处于发展阶段,未形成一致定义,但可从中窥见端倪。

(一)预算绩效问责的兴起探微

预算绩效问责不是一个概念的演绎推理结果,而是对既有制度与实践的不足予以改进的制度,具有鲜明的时代特色,展现出了强大的制度生命力。

1.纠正传统预算的弊端

传统预算强调要把政府收支行为关进预算笼子里,被视为“一个以数字表现的事前计划,作为指导,监督批评一切行政活动的有效工具”①马寅初:《财政学与中国财政——理论与现实》(上册),商务印书馆2001年版,第25页。,认为只要事先制定出严密的预算规则,实现对政府收支行为的严格规范,就能实现财政资金效益的最大化。殊不知,这些严密规则仅在资金与结果之间建立起松散的联系,作为工具性的强约束规则本身并不能自动转化为实质性的产出和结果,过度的控制导向反而约束了预算管理者的手脚,使他们更重视过程而非结果,产生对规则负责而不对结果负责的悖论,成为绩效低下甚至不负责任的“避风港”。为纠正传统预算的弊端,预算绩效管理的重心从记录开支项目拓展到开支效果,问责制也依托于预算这一载体,设计之初就在合理的组织结构下形成非常清晰的结果导向,并通过构建一个全方位的预算运行闭环,提升预算的预测性和机动性,促使政府更好地对预算的实质产出结果负责。

2.克服传统问责的缺陷

信息、对话和强制这三个维度是分析问责的经典框架,也是理解问责的关键所在。②参见林慕华、马骏:《中国地方人民代表大会预算监督研究》,载《中国社会科学》2012年第6期,第73-90页。传统问责也存在一定缺陷:对信息的掌握程度是问责的前提保障,因为缺乏充足的信息支撑,问责往往局限于一些典型案件和突发事件,其范围相对有限;问责往往强调强制性的制裁后果,更为关注一些失职渎职、懒政怠政行为的惩戒,偏向于消极性的责任追究,而非以认识问题、改进问题作为出发点。预算绩效问责能较好地克服这些缺陷:通过预算绩效管理,可以构建一个从投入到过程再到结果的绩效信息流,完整的信息流既可反映政府的整体绩效,强化资金与结果之间的联结,又可保证用好问责这把利器,更好发挥传统问责的优势;基于对绩效信息的全面运用,将改变问责制的运行方式,不仅关注一时决策失误可能造成的消极后果,而且更为重视如何不断推进政府治理创新。申言之,预算绩效问责更具实质性,先通过权与责的厘清来强化责任担当与约束,再通过责与利的联结促使责任主体不断提升政府治理的效能,实现“权、责、利、效”相统一。

(二)预算绩效问责的法理定位

欲更深刻探析绩效问责与传统问责之间的差别,以下从法的价值和功能两个角度挖掘预算绩效问责产生的法理渊源。

1.价值定位:追求实质法治

问责与法治紧密相连,问责的实现依赖法治,问责也是法治建设的动力。从财政问责机制的变迁中,可窥见法治发展的端倪。追踪预算制度的历史进程可以发现,预算作为控制政府“钱袋子”的工具,始终与财政问责密切相关,重在关注政府及其工作人员能否明智和可靠地使用委托给其管理和控制的资金。通过预算对政府的收支活动进行整合,设定蕴含“命令—服从”的行为结构,要求遵守最高权力机关设立的规则,从而完成一种使政府收支行为服从规则指引的法治事业,体现对法的安定性价值之追求。③参见冯雷:《二元法治观的价值困境及方法论应对》,载《北方法学》2020年第5期,第138页。与通过“命令—服从”模式提供一种合法性评价不同,预算绩效问责的中心不是财政支出的过程与细节,而是要求政府对拨付的资金总额、约定的绩效目标以及资源的运作效率负责。预算绩效问责的追求不是停留于形式意义上的预算权力控制——合法性是底线,而是更加注重实质意义上的预算结果导向和公众满意度导向——绩效性为其生命。预算绩效问责旨在优化预算资源配置和提升公共服务质量,它作为一种良法之治,所欲达到的法治目标就在于实现善治,即导向良好秩序和状态的良法善治。概言之,预算绩效问责是良法与善治之混合体,不仅具备一种外在的、手段的法治属性,体现法治的尊严、权威与普遍遵从,它还作为一种牵引预算绩效目标实现的价值追求,蕴含一种内在的、本质的善治目的,表征出预算绩效问责具有追求和践行实质正义的法治价值。

2.功能定位:迈向激励型法

问责在财政领域的早期引入,指向预算规范秩序的建构与维护,源于对管理者的不信任,形成了以制裁为基础的问责。例如,《预算法》要求“各部门、各单位……不得擅自改变预算支出的用途”“预算支出应当按照预算科目执行”,否则将“责令改正……对单位给予警告或者通报批评……依法给予处分”(第63条、第72条、第95条)。反观预算绩效问责,其旨在通过事前绩效目标的审核与管理、事中运行绩效的跟踪与控制以及事后绩效结果的评价与应用,在结果导向和公众满意度导向下打破复杂的定向控制,让管理者享有更多决断权,并激励其为实质性的产出和结果承担责任。例如,《预算法》将绩效原则(第12条)贯穿于预算编制、预算审议、预算执行以及决算过程,《预算法实施条例》同步规定“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”(第20条第2款),搭建起以激励为主线的预算绩效问责框架。

依托传统预算形成的问责制,要求遵守一套严密性规则和强制性规则。传统问责制容易形成路径依赖,在应对预算支出刚性增长、部门预算规模扩张方面往往缺乏足够的灵活性,甚至还可能加剧预算过程与政策过程的分离。由此,一种注重信任的问责制应运而生,基于信任的绩效问责制蕴含以效定责、以责确权、责效统一、精准问责等实质法治原理,可称为“激励型法”,它给管理者预设明确目标指向以及赋予其充分的技术调整空间,以此锁定、督促、诱导和促进管理者,使其有充分能动力与创造力提升政府治理的效能,这也是绩效问责的核心功能。

三、预算绩效问责的逻辑脉络

构建预算绩效问责制需要遵循绩效问责的独特运行逻辑,为目前预算法治实践的需求提供充分的理论支持,形成对预算绩效问责制的系统认知。

(一)从行为到角色的转变

在社会生活中,每个人无时无刻都会承担一个或多个角色,如家庭角色、合同角色、社会角色,可惜角色理论尚未成为法学研究的重点。基于意思自治创设形成的法律行为是私法研究的核心,如契约行为、债权行为等。在公法领域,自以行政行为为核心构筑行政法体系以来①奥托·迈耶把行政行为定义为:“在个案中为被管理者规定法律权利的主管政府当局的意思表示。”参见[德]埃贝哈德·施密特-阿斯曼等:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第179页。,行政行为理论成为行政法学的核心支柱,如理论层面对行政行为类型的认定是行政法适用的前提,实务层面出台《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等,2014年《行政诉讼法》的修订更是以“行政行为”取代“具体行政行为”,通过拉伸行政行为概念的外延,不断扩大行政行为的范围。

受上述影响,预算法学同样以预算行为作为理论支柱,并沿着类型化思路,搭建预算权配置的整体架构,塑造出一种型式化的预算行为秩序。在立法体例上,《预算法》呈现出以预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算、监督等预算行为为核心的整体架构,但是仅用抽象的预算行为来强调这种行为的丰富“目的”,有些欠缺准确性。因此,《预算法》采用的型式化控制的预算问责模式,虽然可以实现形式合法性控制的目的,但容易导致预算行为与绩效结果相分离。

引入预算绩效问责理念后,绩效成为预算运行的中枢,法律不能仅局限于对预算行为的抽象调整,还应将预算绩效纳入其调整范围。预算调整任务的扩张使得传统行为理论与现实调整需要之间呈现出紧张关系,亟待寻找预算法学体系新的理论支点。管理者只有具有行为支配性与高度自主性,可以对未型式化的预算行为进行灵活运用和自由抉择,才能实现预算活动最佳履行的目的。借鉴美国1993年《政府绩效与结果法案》(2010年修订为《GPRA现代化法案》)和新西兰1988年《公共部门法》(2020年修订为《公共服务法》)的立法经验,可以看出,预算绩效问责尝试以角色责任作为理论构建的新支点,对预算绩效的调整是通过具体角色来实现的。促进预算绩效的提升,意味着先要划分与稳定各个具体角色。同时,角色也是预算绩效问责的基础,如果行为人作出或未作出某个具体角色所要求的行为,就可以按照该角色的标准来决定将结果激励或归责于他,整体上也会对政府形成持续提升治理效能的期待和动力。

从角色理论出发来探究预算绩效问责的理论基础,某种程度上是对“以行为理论为基点的传统问责模式”所进行的法学换位思考,顺应实质法治与激励型法的要求,有利于向“以角色理论为基点的绩效问责模式”转换。主流的预算法学理论固守行为理论久矣,已对此形成依赖,以致忽视了预算法本位的目的性和预算法主体的角色性。在预算法律关系中,据以已显示自身特质的,是依托角色理论形成的丰富角色。预算绩效问责是通过各种各样的角色实现的,即行为人被法定或约定的方式划分和稳定了具体角色之时,也就同步归入与角色期待的特定行为之中,如何实施该行为以及依此进行归责或激励都是该具体角色的要求。从行为到角色转变的价值在于激发管理者的主动性和创造力,如果将预算系统分为控制、管理和规划三大系统,预算绩效管理主要是将计划职能集中,同时将管理职能和控制职能下放,管理者有责任行使好被释放的预算权力。

(二)角色责任的构成要件

角色责任与行为责任相对应,围绕行为责任构建的问责模式,责任认定主要考虑两个方面:一是违法程度;二是过错大小。基于角色责任的预算绩效问责,角色是问责基础,梳理现行绩效问责规范,角色责任可解构为以角色划定为基础、以角色履行为动力、以角色评判为依托、以角色调整为依归的要件。

1.角色划定:目标设定

如何划定行为人的具体角色,是预算绩效问责的起点。第一,角色划定的逻辑。为确保受托人角色的同一性,还需要进一步将角色划分为具体角色,意味着只有先行划分行为人的具体角色,厘清具体角色是什么,并稳定好这种角色划分,绩效问责制度才能良好运作起来。在技术操作方面,可将新型绩效预算区分为政治性预算和行政性预算:前者包含战略规划、个别规划以及各预算额度领域的规划,战略规划即总体预算,分为一系列个别规划,个别规划反映某行政机关的业务领域,个别规划又包含一系列预算额度领域(职责领域),最高权力机关将为每个职责领域授权一个预算额度,授权预算额度在于确认具体角色,此即划定具体角色的过程;后者则指预算额度领域,它可细分为预算额度单位,在此层面则完全赋权于此预算责任主体,在遵守绩效和目标的基础上,其拥有广泛的灵活性和自由度。第二,角色划定的原则。至于具体角色的划定,应在先行预设某个公共目的的基础上,吸引相关预算部门展开同类投标与同向竞争,根据其对接与实现公共目的之程度,在各个可替代的预算方案之间选定最具竞争力的预算部门,由其承担实现此公共目的之具体角色。第三,角色划定的方式。角色责任的具体划定可通过签订绩效契约的方式来确立,绩效契约是由预算机构和各个支出部门之间协商决定的,它们一般都要明确预算机构下放给部门的支出自主权,以及各个部门在绩效上作出的合理而可靠的承诺。①参见马骏:《新绩效预算》,载《中央财经大学学报》2004年第8期,第3页。签订绩效契约在于明确各个具体角色的资金总额、绩效目标、产出和结果、衡量指标等内容,由此,科层制的预算关系将转变为一种契约化的预算关系。

2.角色履行:动态监控

划定后的具体角色,作为角色承担者,应符合角色的期待,按照该角色的要求作出与之相符的行为。第一,预算规划负责人的担保义务。预算规划的负责人要确保其职责范围内全部预算活动以公共政策与战略规划为导向,要对其拥有控制或监督职责的所有预算活动承担担保责任,即负责人具有作为一个运行良好系统之设计者和维护者的职责,对其下属具体行为人的行为负有担保义务。第二,具体行为人的忠实与谨慎义务。忠实是对角色承担者的最基本要求,具体行为人要忠于角色,在积极层面必须以受益人的利益为唯一导向,并依此开展预算执行活动,在消极层面不能将自身利益、部门利益放在与受益人利益相冲突的位置。谨慎是对角色承担者的更高要求,具体行为人必须具备角色所要求的专业、能力、注意与勤勉,竭尽所能地满足这个角色的期待。第三,具体行为人的报告说明义务。报告说明义务是对角色的管理与维护,具体行为人应形成预算执行情况的绩效报告,如向规划负责人与财政部门报送详细的绩效月度与季度报告,以便及时发现和纠正较大偏离绩效目标的行为,采集及汇总绩效预算运行中的重点信息,并须对绩效报告中的问题及时进行说明、解答与反馈,以便规划负责人和绩效评价人充分把握预算执行的动态。

3.角色评判:绩效评价

预算绩效评价是对角色承担者的评价过程,即判断行为人是否作出了其具体角色所要求的行为,这也是推动绩效问责的“指挥棒”和“助推器”。第一,指标体系的建构。指标体系是绩效评价标准的量化表达,也是实现绩效评价的基础和技术工具。在指标体系的定性上,绩效评价不是对角色承担者简单化的合法性评价,而是对预设目标是否实现、目标设定是否合理以及目标实现是否符合成本效益原则等多维度的合理性评价。在指标体系的定量上,既要构建共性指标框架①如《财政部关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》(财预〔2013〕53号)建立了对财政预算、部门整体支出、项目支出的共性指标框架。,又要构建个性指标体系,当然也不宜单独评价,对于对象、目标一致的项目可同时评价,以保障绩效评价结果的科学、合理、公正。第二,评价权力的分化。绩效评价权不宜由单一主体掌握,而应依其功能进行分解:评价组织权,作为一种组织性的支配力,将产生对整个评价过程的限制、约束或指引效果;评价实施权,指向具体作为的评价执行人,可划分为自评权与他评权;评议参与权,为保证评价的公信度与公认度,专家、公众皆有权参与评议,同时评价参与权还暗含知情权、表决权、监督权等要素;评议设计权,它不宜由组织者独立行使,应由委托人和第三方共同设计评估的内容、指标、标准、流程与方法等。第三,完成状态的区分。根据角色承担者履行角色责任的程度,可分为不完全履行、基本履行与完满履行。②参见吴然:《基于角色责任的利益理论——权力概念分析新解》,载《法制与社会发展》2017年第1期,第35页。不完全履行,即履行不符合该角色的标准,未尽到角色责任,如“绩效偏低”,但与违法状态相区别,即角色承担者并未违反禁止性规范或命令性规范;基本履行,属于最低程度的完成状态,即该角色已完成预设的参数、指标;完满履行,属于最高程度的完成状态,即该角色已超额完成角色期待。

4.角色调整:结果应用

评价结果的作用不啻于对角色承担者的评价,更要依此对角色进行调整,形成一条从角色划定到角色履行再到角色调整的完整激励链条。第一,调整方式。根据角色责任完成状态,要对角色承担者给予合理的奖惩措施。有学者将其分为三个层次:结果通报、内部管理、外部问责。结果通报起到最低程度影响,包括结果公开,向本级党委、政府、人大报告,向上级主管部门、本级财政部门报送;内部管理将起到改进预算管理的作用,包括优化预算安排和支出结构、放松或强化支出控制、改进项目管理、挂钩薪酬分配、给予表彰或责令整改等;外部问责则直接影响未来政策与规划以及人事安排,包括调整政策、战略与规划,这也是行政问责和干部选拔的重要参考。③参见张平、苟燕楠:《预算绩效管理中的结果应用机制研究》,载《求索》2021年第2期,第163页。第二,应用强度。根据评价结果对预算资源再分配的影响程度,从弱到强可分为报告型绩效预算、参考型绩效预算、决策性绩效预算。报告型绩效预算,即评价结果仅公开和报送,不对预算资源再分配产生实质影响;参考型绩效预算,即评价结果将作为预算决策的重要参考,但不是唯一或决定性参考;决策型绩效预算,即评价结果直接决定预算资源再分配,对预算决策产生完全性、实质性影响。①参见何达基、赵早早、王锦花:《从绩效预算到绩效预算管理——基于理论与实践的分析》,载《江苏师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期,第65页。第三,角色归责。角色责任超越了过错归责原则,无故意或过失并不是角色承担者逃避责任的理由。绩效问责采用一种角色与结果相关联的归责法,角色归责是主要归责原则,过错归责仅是次要考虑因素。第四,豁免机制。豁免是角色归责的重要补充,也是鼓励角色担当的重要保障。如何适用豁免以“是否善意履职、是否忠诚于法律要求和伦理要求、是否出于公共利益与社会需求”②刘畅:《国家治理中问责与容错的内在张力与合理均衡》,载《政治学研究》2021年第2期,第135页。等因素作为判断标准,对不断推动政府治理效能提升的行为予以激励,实现问责与容错相融合。

四、预算绩效问责的制度建构

预算绩效问责是一种高度应用于改革实践、高度回应法律与政策需要的制度体系。立足预算绩效问责的逻辑思路,对我国现行预算绩效问责改革予以反思和前瞻,在整体上反映出“拘泥于立法现状”和“依赖于单方力量”两个误区:一方面,预算绩效问责制的构建不能满足于现行预算立法条款的增删与修缮,亦步亦趋的法条主义、注释法学不足以构建完整的制度体系,而应对预算制度进行革故鼎新;另一方面,预算绩效问责改革不能仅依靠政府部门单方推动,还要依靠立法机关、监察机关等协同力量,与其相关联的外力介入也是必不可少的。对此,完整的思路是应兼顾预算绩效问责的内部关系与外部关系两个维度,从而锻造绩效问责制的实践品格与回应品性。

(一)预算绩效问责内在架构的重整

虽然预算绩效问责还处于不断探索阶段,但现有发展经验表明,这不仅仅是预算业务流程的简单变化,而是体现了对预算内在架构的多维重构。

1.重视预算组织法

预算绩效问责指向各个具体角色,如果各个角色承担者缺乏同一性,那么预算绩效问责的效果将大打折扣。因此,预算绩效问责的内在架构重整,首先必须从法律上将预算绩效管理加以组织化,对预算组织形式及要素作出合理建构。长期以来,预算法被定位为行为法或程序法,偶有的组织规范夹杂其中(如《预算法》第32条),其组织法性质处于研究的边缘地带。未来预算绩效立法,应强化对预算组织法的认知。预算组织是预算活动的载体,要有效开展预算活动,自恰的组织规则、合理的组织结构以及组织建设的标准化,都必不可少。一方面,形塑预算内部结构。与预算绩效问责相适应的组织架构,应进行体系性整合,实现战略、预算和绩效的一体化:应与公共政策相对接,依此确立包含战略目标、优先次序的战略规划;再将战略规划分解为规划,它是落实战略规划的基本单元,规划有支出上限且应落实到唯一负责人;最后将规划细化为行动,它是预算支出的终点,由此形成一个由战略规划、规划、行动组成的组织架构。另一方面,打破部门预算本位。我国实行以部门为单位的预算编制模式,每个预算部门都欲争取更多预算资源,目标更多是为了完成部门预算安排。因此,应将预算部门合理嵌入一种激励性的组织架构之中,促使勤俭节约、讲求绩效成为预算部门的内在需要。承前所述,预算规划是预算架构中的基本单元,可考虑以预算规划作为分配预算资源的基础。预算编制可立足规划本位,激励各部门从规划设计本身进行优化,促使预算部门更好地编制规划本身以及更优对接公共政策、实现规划目标,将预算规划定位为既可联结政策目标、反映优先次序,又可整合预算资源、设置各类活动及其绩效目标的基本单元,并自下而上地编制预算。①关于预算规划的代表性研究,可参见李兆宜:《中国公共预算体制转型研究:从投入预算到规划预算》,中央财经大学2019年博士学位论文。

2.强调角色责任制

落实角色责任重在具体角色的设计,尤其应当对一些重点角色进行统筹把握。首先,确定谁是绩效问责对象。根据预算组织架构,规划是预算的基本单元,但预算规划本身并不具备可问责性,还必须落实到承担预算规划的角色承担者。根据《宪法》第86条、第90条、第105条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第6条、第77条、第78条,《预算法》第8条、第25条、第26条以及中共中央、国务院2015年印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》第18条的规定,我国实行行政首长与部门单位负责制,故角色承担者应包括行政部门及其负责人。对此,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》规定“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体”,《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)第29条明确规定“对使用财政资金严重低效无效并造成重大损失的责任人”追责问责,所指负责人应是部门首长,而非一般工作人员。其次,应加大对角色承担者的赋权。对于角色承担者,只宜设定一些弹性规定或某些程序性要求,具体如何实施应交由其自主为之,每个角色承担者都有权针对实现绩效目标进行预算资源的灵活调配。如果绩效评价结果颇优,可赋予其更大自主权。最后,强化财政部门的支出审查职责。支出审查强调对预算资源配置中的“基数”依赖进行系统审查,以挖掘并削减无效、过时以及非优先的支出,以此为那些与重点政策相一致的优先事项保留财政空间。②参见李成威、杜崇姗:《零基预算:从方法到理念演进的要件分析》,载《中央财经大学学报》2020年第10期,第5-7页。将支出审查纳入预算编制,既可实现对中长期支出限额的控制,又可通过资源重新配置改善支出的优先次序。2022年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中指出:“要坚持政府过紧日子,更好节用裕民。大力优化支出结构,保障重点支出,严控一般性支出。”③李克强:《政府工作报告——二○二二年三月五日在第十三全国人民代表大会第五次会议上》,载《人民日报》2022年3月13日,第001版。对此,财政部门应强化支出审查,要求预算编制符合中长期支出限额和民生支出优先事项,并实现“基数预算”向“零基预算”的预算编制理念升级,打破支出固化僵化的局面,削减或取消无效、低效以及非优先性支出,深入贯彻落实国务院的决策部署。

3.明确绩效审计制

审计角色担负预算监督使命,与预算绩效问责制密切相连。但是,传统审计是一种收支合规性审计,绩效审计是追求预算运行和绩效结果之辩证统一的全方位审计,即“将传统的合规性审计所坚持的形式法治提升到实质法治的层次”①刘剑文:《财政监督制度变革的法治进路——基于财政绩效的观察》,载《中国法律评论》2021年第3期,第173页。。我国提出绩效审计改革已有多年,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”,但是绩效审计仍面临法律依据不足、整体定位较低、角色优势不彰等问题,对此,应“将绩效审计的时间和深度适度扩展以弥补财政和预算部分的问责缺陷”②李燕、王佳文:《预算绩效管理问责要素分析与机制优化》,载《中央财经大学学报》2022年第1期,第18页。。首先,应增加绩效审计的制度供给。虽然2021年修订的《审计法》规定“绩效”是审计工作报告的重点(第4条),并将“决算”“重大公共工程项目”“落实国家重大经济社会政策措施情况”(第18条、第23条、第26条)纳入审计职责范围,这是修法的亮点所在,但是整体上仍缺乏对绩效审计的系统性规定。反观地方层面,已积累不少立法经验,如2010年3月1日施行的《宁夏回族自治区绩效审计办法(试行)》、无锡市审计局2020年6月23日印发的《关于在审计项目中全面推行绩效审计的实施办法(试行)》等,深圳市更是于2002年便开始探索绩效审计,多年来一直坚持发布年度绩效工作报告。建议合理吸收这些经验,增加关于绩效审计的体系化规定。其次,应提高绩效审计的整体地位。绩效审计不应是微观绩效审计,不能只是沉浸于单个预算项目、单笔预算资金、单段预算管理的财务细节审计,而应着眼于预算绩效改革的全局,要求强化战略规划思维和拓展绩效审计视野③参见付伟、任洁、杨宇:《主要英语国家政府绩效审计的共性及启示》,载《社会科学家》2021年第8期,第112页。,将绩效审计与党中央、国务院重大决策部署以及地方各级党委、政府重大政策措施有效对接,从宏观视角协助人大、政府识别支出优先次序和监督政策落实效果,并依此开展对政府及其部门的整体绩效审计,同时强化对预算资源统筹、支出总量、支出结构和优先政策的源头审计、过程审计与结果审计。最后,应激发绩效审计的更大优势。审计机关独立于预算部门,具有组织和功能上的独立性、专业性:一是绩效评价的实施权由财政部门与预算部门掌握,由其主导的绩效自评和第三方评估的独立性、公信度都相对不足,绩效审计则更具独立性;二是相较于绩效评价主体,绩效审计主体更具可问责性,如果违反专业规范,审计人员可能被撤销执业资格,而评价专家较难受到纪律处分;三是绩效评价与绩效审计不能同质化,应明确二者分工,减少资源浪费。绩效评价为绩效审计的开展提供了条件和基础,绩效审计的重点是对预算绩效管理全流程的再审计,包括对目标管理、绩效运行、绩效评价、结果运用等环节的审计,而不是要替代绩效评价,对此可加强对重点绩效评价、绩效自评和第三方绩效评价真实性、合法性、合理性的绩效审计。

(二)预算绩效问责外部力量的整合

预算绩效问责制的构建不能局限于内部架构的重塑,还必须强调外部主体的介入与作用,提升制度的生命力需要打造一个开放结构,以凝聚各方共识、形成改革合力以及提升预算绩效问责能力,反向倒逼预算绩效问责内部架构的进一步优化。

1.发挥人大主导作用

各级人大及其常委会在预算绩效问责体系中居于极为重要的地位。根据《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《预算法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,人大享有立法权、监督权、重大事项决定权以及全方位的预算审查监督权等权力,推进预算绩效问责必须发挥人大应有的主导作用。首先,强化人大对预算支出绩效的问责。2018年,中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出“加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督”;2021年,《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》强调“加强预算绩效的审查监督工作”。为了更好落实上述政策法规,人大应加大如下方面的问责:一是就预算草案的总量、结构、重点支出等重大国家战略、重大方针政策和决策部署的落实情况、支出绩效进行审查监督;二是就部门预算、转移支付政策措施和决策部署的落实情况及其绩效目标设定、实现、结果评价及结果应用进行审查监督;三是如果前述审查监督中发现绩效偏低情形,有关负责人应听取意见,并可提出询问和质询,要求其及时答复,如果对答复不满意,可要求再作答复。其次,适时推进预算绩效问责立法。推动预算绩效问责改革,还需启动预算绩效问责立法,通过发挥立法的权威性和统领性作用,将改革向深处推进。同时,也亟待制定一部基本性、综合性的“政府绩效预算法”,通过预算绩效管理改革的整体布局,为推进预算绩效问责落地生根提供强大法律支撑。最后,明确由人大主导预算绩效评价。对于预算评价的主导权,目前主要归于财政部门,为提高预算绩效评价的独立性与公信度,应由人大主导,由其负责遴选具体评价机构,并要求接受绩效评价的预算部门就评价中发现的问题接受人大询问、给予书面答复以及予以整改落实等。

2.释放监察问责优势

2021年6月,中央纪委国家监委官网通报了“甘肃省兰州市榆中县不顾实际使用大额财政资金建设景观工程问题”的案例,即2016年至2019年,榆中县未能将有限的预算资源优先用于改善民生,而是大搞劳民伤财的政绩工程、形象工程,时任县委书记和县长受到党纪处分和政务处分。①参见《中央纪委国家监委公开通报六起违反中央八项规定精神典型问题》,载中央纪委国家监委网站2021年6月7日,https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202106/t20210606_243341.html。此案涉及预算绩效问题,但问责过程引入了监察力量。对此,可整合监察问责在惩戒贪污腐败、约束权力任性及促进廉政善治方面的制度优势,实现绩效问责与监察问责的衔接配合:第一,监察问责重点指向领导角色,与预算绩效问责的角色逻辑不谋而合;第二,监察问责的对象是承担领导职务的人员,与预算绩效问责强调的部门首长负责制相契合;第三,监察问责的依据是领导人员履职不力、失职失责的行为(《监察法》第11条),绩效低下往往是领导人员懒政怠政、作为不力的结果,也与预算绩效问责内含的未尽到角色责任但行为并未直接违法相一致;第四,根据监察问责的程序,监察机关可依权限直接问责或向有权作出问责决定的机关提出问责建议(《监察法》第45条),亦与预算绩效问责的回应性特征相融。因此,可将监察力量纳入预算绩效问责的制度体系,让预算绩效问责真正长出“牙齿”,借助监察机关的力量助推预算绩效问责得到更好落实。

3.激发公众问责活力

相较于传统问责模式,预算绩效问责更具开放性,可通过吸纳社会公众来提升问责的动力与活力。首先,预算绩效信息公开透明。预算绩效问责以信息公开为基础,绩效信息不透明必然缺乏可问责性,只有提高预算绩效信息的透明度,才能保障预算绩效问责的运行。虽然《预算法》《预算法实施条例》专门规定了预算公开,但是还未将预算绩效信息纳入公开范围。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“财政部门要推进绩效信息公开,重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步向社会主动公开”,这意味着要实现预算绩效管理全过程的信息公开。考察2022年中央部门预算公开,虽然大幅增加了项目绩效目标公开的数量,但是所公开绩效目标与指标的合理性、完整性、准确性、可读性、可视性等仍需进一步强化。其次,扩大公众的预算参与权。预算参与权的规范构成包括参与资格的法律认可、公民表达渠道的疏浚以及公共诉求的及时采纳①参见胡明:《财政权利的逻辑体系及其现实化构造》,载《中国法学》2018年第1期,第159页。,大体分为两个维度:一是义务层面,角色承担者负有对其预算决策、执行行为以及评价结果等听取意见、答复疑问和采纳建议的义务;二是权利层面,公民享有对预算绩效管理的过程展开对话、参与评价、表达质疑以及要求政府予以回应的权利。对此,目前仅《预算法》第32条、第45条有所涉及,但规定过于抽象,缺乏可操作性,仍需从义务与权利的双重维度对预算参与权予以落实,角色划定、角色履行、角色评判、角色调整的全过程都可扩大预算参与。最后,落实公众的预算监督权。无论是提升绩效透明度还是扩大预算参与权,其本身都不能保证问责的真正实现,还需要落实公众的预算监督权,除了一般预算监督包括的检举、控告、诉讼等权利,还可重点从预算绩效评价方面强化公众监督。《预算法》第57条、《预算法实施条例》第53条仅规定“开展绩效评价”是预算部门的职责,但是无论是预算绩效结果的自评还是第三方评价,都应强化公众监督,以促进评价过程和评价结果更加合理公正。

五、结语

预算绩效问责既是督促政府对人民负责的必要手段,又是促进政府持续提升公共服务供给质量和效率的强大动力。因此,提升预算绩效问责能力和完善预算绩效问责体系,将成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。通过前文论述可知,预算绩效问责不是重在最终结果的责罚,也不要求僵化的服从,而是要注重实质法治和激励型法层面上的预算绩效、权利保障和分配正义。“‘问责制’的要义在于每一个扮演一定角色的社会成员都承担相应的义务和权责,并加以常规化的督促,若有违背或落空则必当追究。”②史际春、冯辉:《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》,载《政治与法律》2009年第1期,第2页。预算绩效问责的理论基点亦应实现从行为到角色的转变,务必沿着角色责任的逻辑主线予以建构,这既从法理角度提出了法学研究不应受制于思维惯性的束缚,又是预算法对绩效问责处于缺乏理论归宿状况应作出的合理回应,重视角色责任理论研究对提升政府治理效能以及突出预算法理论的创新性、预算法制度的时代性都具有重要意义。

当下,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“破除管理瓶颈,推进预算和绩效管理一体化”,但是正如前文所揭示的,不仅全面实施预算绩效管理是一项综合性的系统工程,需要同步处理好预算系统、政治系统、管理系统之间的交叉关系,而且还要在一体化视域下探讨新时代中国特色问责体系的内部逻辑自恰问题,需要保障预算绩效问责体系与党内问责体系、监察问责体系、行政问责体系的协调与兼容,实现四大问责体系的功能分化与相互承接。因此,推进预算、绩效管理与问责制的深度融合,必然要求预算绩效问责的改革者与立法者将目光不断往返于系统性回应与体系性构建之间,这也预示着深化预算绩效问责改革将不可避免经历理论设想与实践运行、应然要求与实然设计的交叉。当然,开放性与多样性是预算绩效问责的制度特质,这为构建中国特色的绩效问责制提供了广阔空间,我们也可以融通古今中外智慧、跨越学科壁垒、突破部门法域,为中国特色预算绩效问责制的向前发展做出应有的贡献。ML