对标审计评价对全面预算管理的几点思考

王 琳 才 娜

（1.大连医科大学附属第一医院 辽宁大连 116000；2.辽宁省人民医院 辽宁沈阳 110000）

引言

近年来，单位自查整改范围不断拓宽，上级主管部门按年度聘请事务所对所辖公立医院开展预算专项审计工作，切实加强医院全面预算和实际执行的全口径审查，全过程监督管理，督促各单位每一笔钱都花在刀刃上。针对最近一期审计发出的问题，提出的建议，结合当下的医疗环境和财务司印发全面预算管理的有关制度、实施方案，公立医院如何推动全面预算提质增效，怎样充分发挥预算管理的约束作用和精准指导力，按照医院的战略规划和经营目标，何以层层分解落实一系列的医院管理活动，引发出笔者对全面预算管理的几点思考。

一、全面预算管理背景介绍

2010 年12 月财政部印发关于医院财务制度的通知，明确提出“医院要实行全面预算管理，建立健全预算管理制度，包括预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核等制度。2011 年7 月财政部提出全过程预算绩效管理这一概念。2013 年4 月财政部构建评价体系框架，从项目支出、部门整体支出、财政支出三大块制定预算绩效评价体系。2014 年8月全国人大常委会以法律的形式为预算绩效管理提供法律基础，随之确定绩效原则作为预算管理的核心原则之一。2017 年7 月国务院办公厅出台指导意见，要建立健全全面预算管理，进一步确保经济活动合法合规。2021 年1 月国家卫生健康委、国家中医药局印发关于公立医院全面预算制度的实施办法，强调预算分析、预算绩效考核、信息化公开，明确了公立医院全面预算的组织机构、工作职责等内容。同年5月，国务院办公厅在推动公立医院高质量发展的意见中，再次提到加强全面预算管理。

随着财政部门实施推动一系列制度的落地及我国预算体制改革的不断细化与深化，审计部门步步紧跟，对标制度文件及时对各部门预算编制内容、预算执行效果、预算约束效力做出科学、客观、公正的审计评价，监督全面预算工作的严肃性，确保预算管理的有效性。

二、着眼当下，归集审计评价的观点与意见

（一）纵观预算编制情况，现阶段预算编制普遍无量化标准，无定额定量标准。

（二）针对实际完成数据的对比分析，发现预算与决算个别项目差异较大，普遍有预估结余或超预算现象，亦存在财务核算科目不够精准的问题。

（三）尚未实现财务报销与预算执行的数据同步化，支出与预算执行联动性不够，预算执行分析普遍稍显滞后。

（四）尚未形成完整的预算考核机制，普遍发现预算分析流于形式，未有实际应用，未做到指导实践。

三、以查促改，推动全面预算提质增效

（一）医院介绍

A 医院始建于1930 年，经过90 余年的发展，现已成为集医疗、教学、科研为一体的综合性现代化三级甲等医院。A医院建筑面积39.19 万平方米，由长春路院区、联合路院区、金普院区、泉涌院区、张前路院区五个疗区组成。现编制床位3700 张，年服务量261 余万人次，年收治住院病人11.6 万人次，是辽宁地区综合实力最强、百姓最信赖的三级甲等医疗研究型大学附属医院之一。A 医院已建立千分制及质量、绩效、管理“三位一体”的考核体系，从科学化管理逐步实现精益化管理。日臻完善的网络系统，使医院管理逐步向数字化管理过渡。

（二）精准预算编报

1.真实反映经济活动业务

全面预算本质上以业务为主，财务队伍要了解业务的全过程，业务队伍要了解财务知识，预算编报说明不光要简单而且要明了。太过于简单的说明，大量使用缩语、略语不能把经济业务内容表达清楚。要抓住重点，将经济业务内容尽可能全面地表述出来，这样才能准确地汇总预算，归集到对应科目，保证同一经济事项在前期预算和后期支出核算的前后一致性，提高预算执行效率。

A医院各管理部门、临床科室的目标协调达到一致，通过全员参与、全方位、全额和全过程预算管理体系的设计，实现对A 医院整体经营活动的事前规划、事中控制和事后分析反馈，增强了A医院对经营活动的控制能力。

2.定额、定量标准量化

在编制说明中务必注明经济业务所属的时间或期间、人数、数量等必要的数字，不仅有效防止发生漏记、重记的可能，而且便于统计归集。在年初预算指标下达后，各主管部门归口的预算具体项目内部仍然存在巨大的“可倒腾空间”，为避免之后出现的申报与执行不匹配的情况发生，就要坚持预算的标准化管理，针对年初每一笔预算事件项目都要定量、定性地实施编报过程，从源头上避免预算内“倒腾”、缩小预算的“可倒腾空间”。例如，职工生活补贴、困难补助、发放临时工工资、差旅费报销等，在编报预算时要注明期间、人次，即每月每人次发放人员经费额度。再比如，在编报办公费预算时要注明定额标准，即每人次办公费预算额度。

3.经济活动内容精准归集

预算的使用部门需要反映归纳本部门不同种类的经济业务活动，有针对性、精准性地归集同一类经济业务活动列为预算事件项目，申报的每一个预算事件项目作为一个核算单元应当准确对应一个记账科目，而不能笼统使用同一个记账科目，或者模糊归集到一级记账科目，保证经济活动内容精准匹配记账明细科目，避免给以后的会计核算、执行分析等一系列管理工作带来不便。

A医院利用全面预算管理信息化系统，按类别设置预算项目及业务管控流程，发挥信息化在预算编制、控制、分析与考核等方面的作用。用信息化系统时刻监督预算支出执行，从人员费用、公用支出、药品费、卫生材料费、其他支出五大类分类，按照用友记账科目对应把控每月、每季、每年的成本数据，时时关注支出预算执行率，及时做出预算调整，给出执行分析报告，辅助信息使用者做出有利于A医院战略发展的决策。

4.坚持过紧日子，严控“三公经费”

疫情防控常态化的大环境背景下，合理安排支出预算规模，例行节约办大事，不折不扣落实“三公经费”预算只减不增，在单位车辆编制不变动的情况下，严格控制“公务用车运行维护费”预算。为合理反映医院救护车辆、核酸检测车、接送发热患者车辆的租用费、过桥费、维修费、过路费、保险费等疫情防护开销，建议使用“其他交通工具费用”归集经费支出，以便合理归集公务用车与医疗用车成本，明晰预算执行情况，准确划分经费支出科室权属。

（三）加强财务核算质量

医院的财务核算能够公平公正地对医院各部门、各环节开支进行有效核算，按照《政府会计制度》对经济业务事项进行账务处理，财务核算遵从权责发生制原则，预算依据收付实现制原则，二者存在着时间差异，如何更准确地反映实际情况，更精确地考量预算执行情况，值得深入思考。日常核算中的差异情况举例如下。

1.职工出差培训费、会议费的借款，预付日常水、电、燃气费等经济事项发生时，有两种选择来确认预算支出，一种是在支付借款费用时确认支出，第二种是在费用结算或员工报销时确认支出。

2.为保证医院平稳运行，按一定收入比例提取医疗风险基金，提取风险基金时不确认预算支出无预算凭证，业务活动使用医疗风险基金时确认预算支出。

3.固定资产的折旧，无形资产的摊销，洗涤费、消毒费等日常委托业务的预提，不确认预算支出。

4.向银行及非银行金融机构等归还借款，归还款项时确认预算支出。

（四）信息协同预算流程

1.预算一体化平台

省属单位借助平台达到将全部预算支出，以预算项目的形式纳入项目库，实行全生命周期管理的目的。前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目终止等阶段，在项目库中全流程动态记录和反映项目信息变化情况。下一年度的全部支出均以详细的项目单元编制收入项目库，未纳入项目库的项目一律不得安排预算。单位从储备项目中挑选预算项目，对项目进行排序，按预算编制程序纳入预算。基本支出由人员类经费、公用经费构成，项目支出包含其他运转类项目和特定目标类项目。各单位结合项目需求分析和建设方案，科学合理地编制资产购置费、卫生材料购置费、药品购置费、医院发展建设支出、债务还本支出、债务付息支出等项目。按需填报项目预算表，具体内容包括项目名称和类型、项目单位情况、项目总投资及资金来源、项目建设依据、项目建设目标、规模、内容、建设期、必要性分析、需求分析、建设方案、资金预算、项目组织管理、项目绩效目标等。

A医院借此医院信息化管理最佳辅助系统提升财政预算管理水平，同时加快本家预算审批控制系统的信息化建设实施进程，进一步实现医疗机构“预算、报销、成本”的统一，严格控制A 医院日常的经营风险，加强对经费支出的管理控制，有效地降低A 医院运行成本。全面实施预算改革，科学履行宏观调控职能，实现“集中化、标准化、智能化”转型，以降低医疗成本、提升运营效率、保证医疗安全、提高医疗质量为经济运行管理目标，为省、市级管理部门提供坚强有力的财政支持。

2.医院支出审批系统

智慧管理引领智慧服务。各单位借助自家的信息化手段归集汇总科室预算情况，在医院经济运营管理过程中，如何提高信息透明度，让“全面规范、公开透明”的经济管理理念与各项经济活动更好地融合尤为关键。该院经长时间的调查和研讨，2020 年经过为期一年的科学探索，成功实现了“一站式”的财务审批新模式，财务管理达到了智能化的效果。以此信息化平台为载体，实现了支出审批全面管控，员工报销顺心、财务审核省心、领导管控放心。打造出覆盖全院各科室的预算核算单元和多系统并行的经济运营信息化建设平台——预算支出审批系统，支出预算审批系统实现审批无纸化、突破空间限制，推进预算管控落地。以预算为抓手，牢固树立“过紧日子”理念，全员参与，严控一般性支出。

A 医院全面贯彻预算管理，自开始推行全面预算管理以来，逐步制订了较为科学全面预算制度和合理的激励机制，充分调动了各级领导和全院职工的积极性，稳步提高了A 院经济效益，取得了良好效果。A 医院在实现了“一站式”支出审批新模式的基础之上，进一步细化预算管理，预算控制与支出审批紧密关联，实行全面预算管理。将预算与财务报销审批有效结合，每一笔报销审批业务在电子化审批的第一环节，对应正确的预算事件项目并严格进行预算控制，实时监控预算执行情况，将医院的预算管理关联到报销审批环节中，环环相扣，闭环管理，严格预算支出，无预算不报销。各主管部门均可实时了解相关经济事项业务的预算余额，上级主管部门可以随时关注每项预算的执行情况。

在全面预算管理思想的指导下，通过预算控制与支出审批紧密关联，借助信息化手段，细化了预算执行情况分析和预算编制工作，将预算管理理念贯穿于医院各项经济活动的始终，对全院预算进行全过程动态管理，对于规范各种经济行为，保证医院各项经济活动有序开展，起到了积极的促进作用。借助信息化建设使得预算管理全周期、全覆盖、全员参与，实现财务报销支出与预算执行结果同步产出，强化财务管理智能化、数字化，有效提升医院资金使用水平。

四、展望未来，预算管理仍需精准发力

（一）推进预算绩效管理全面覆盖

在上级主管部门指导下，按照有关文件的指示精神全面实施全口径部门整体绩效目标运行监督、项目绩效目标运行监督、财政资金项目的半年度、整年度绩效评价，绩效目标同部门预算实行同步申报、同步审核。与此同时，对业务主管科室调研考察，建立合理的整体思路和考核框架，确立预算绩效考核的核算单元，划分责任负责人，组织考核成员，建立考核小组，业务主管部门负责事前评估的具体组织实施，涉及重大项目的聘请第三方专业机构组织开展，启用精细化考核管理方案并上报主管部门。

A 医院在此基础上继续完善定额管理考评机制，尽力做到切实发挥定额的管理作用，加强预算、定额、目标管理与绩效考评的有机结合，保障预算执行的科学性、合理性。为A医院的绩效管理提供了制度依据。通过将全面预算管理、内部控制和绩效考核相结合，为职工设立行为标准，明确出努力方向。

以健全本院预算绩效管理机制为抓手，进一步完善制度、规范政策、全面加强科学管理、强化责任意识、提升支出效率，多角度全方位推进预算绩效管理工作。完善绩效评价，将全部预算核算单元纳入绩效管理全覆盖。以绩效评价结果为导向，结合本院实际进一步完善政策、调整预算安排。

垂直管理搭配横向联合，通过上级主管部门按年度组织的全口径预算与财政资金项目的绩效总体评价，及时掌握预算管理中的薄弱环节。按照审计单位对预算项目执行分析的结果评价反馈，督促本单位整改落实。加强横向业务交流，同省属、市属的相关医疗单位定期定点组织座谈交流会议，推进预算绩效管理工作的经验分享，积极主动交流心得。

（二）保证预算执行分析发挥实效

严格日常数据归纳，保证每月根据报销审批系统提供月度预算执行情况明细表，做到数据准确、报送及时，增加预算执行分析的时间固定性、有效性，执行情况统一反馈给各业务科室主管负责人，临床科室定岗定责定人，全面掌握经费的支出使用情况，结余额度，并为接下来的经费支出做到心中有数，给出合理意见和建议，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据，上报预算管理委员会研究讨论。

A 医院结合实际情况，成立了医院预算管理委员会。预算管理委员会主任委员由党委书记、院长担任，常务副主任由总会计师担任，副主任委员由班子其他成员担任。负责组织开展预算会、制定指导本年目标、修改和提出意见。医院预算委员会下设预算管理办公室（设在财务部），办公室主任由财务部部长担任，负责提供数据、编报、执行等具体工作。

预算管理办公室牵头组织预算委员会全体委员召开预算执行分析研讨会，展开说明偏差执行情况，形成预算执行反馈和差异分析报告，并提出相应的改进方案或建议，及时调整项目或增减预算额度，报院长办公会、党委会审批，形成阶段性决议。对于执行率低的部分督促其执行，并在下一个月份重点评价该项目的推进情况，形成良性循环，提升资金使用效率，防范财务风险。如遇特殊情形需要调整预算时，严格流程办理，业务科室先将预算调整提交预算管理委员会审核并签署意见，再向预算管理办公室报批《A医院预算调整申请表》，批准后方可执行。根据年度预算计划，A 医院经费使用部门与归口部门相互督促项目的落地和开展，严格把关预算执行，推动项目概算、预算与结算的联动，有效促进预算执行。

与此同时，A医院已建立全面规范公开透明的预算制度，将进一步推进和规范预算信息公开工作，医院预算信息以公开为常态，不公开为例外，依法依规、真实准确、积极稳妥全面公开，邀请监督。逐步建立起一套以经费支出核算为基础、以执行效率为重点、以差异评价为手段、以提升资金使用效率为核心的较为科学有用的预算执行分析模式，将预算执行结果落到实处，发挥实效。

（三）积极发挥第三方机构独立性，实现预算信息公开透明

为解决医院部门绩效管理意识不强，“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”的习惯思维，加之有效运用是全面预算绩效管理的主要瓶颈，积极发挥第三方机构管理作用，在提高预算管理效率中行之有效。第三方机构作为独立的专业机构，能够做到反映情况广、显示内容深、提出意见有力度、强化点评把关、严格质量考核、敢于设置黑名单，是绩效考核评价的重要参与力量，对提升医院绩效评价的独立性、可信度，确保绩效评价结果的客观性、公正性发挥积极作用，同时能够加大社会监督力度，扩大公众参与度。

A 医院已建立全面规范公开透明的预算制度，将进一步联合第三方机构推进和规范预算信息公开工作，医院预算信息以公开为常态，不公开为例外，依法依规、真实准确、积极稳妥全面公开，邀请监督。