推进湖北中小企业与“三农”主体信贷风险补偿机制建设研究

◆叶长卫/湖北省审计厅

风险补偿机制是指政府设立专项资金，约定合作金融机构向特定经营主体提供贷款、担保等金融服务，出现不良贷款时，按照规定程序和标准由专项资金予以补偿，弥补金融机构向特定主体提供金融服务时产生的损失。建设湖北中小企业与“三农”主体信贷风险补偿机制，能够引导金融机构提高对中小企业和农业产业的贷款支持力度，推进湖北实体经济高质量发展。

一、建立中小企业与“三农”主体信贷风险补偿机制的意义

（一）切实贯彻落实党中央、国务院重要决策部署

党中央、国务院高度重视中小企业和“三农”主体的金融服务。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，提出要破解融资难融资贵问题，积极拓宽融资渠道，减轻企业融资负担。2021年，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，强化农业农村优先发展投入保障，发挥财政投入引领作用，撬动金融资本、社会力量参与。建立中小企业及“三农”主体信贷风险补偿机制，是贯彻落实党中央、国务院关于推动金融服务实体经济等政策的重要举措。

（二）充分发挥财政资金的撬动和引导作用

财政支出是政府对市场进行调控管理的重要财政政策工具，对社会经济结构的调整起着重要作用。设立风险补偿金，能够发挥财政资金的杠杆作用和倍数效应，优化财政资金在支农支小领域的支出结构，引导金融机构按照风险补偿金的一定倍数向中小企业和“三农”主体进行信贷投放，提高财政资金使用效率，有效分散金融机构的信贷风险，完善风险共担机制，加强财政与金融的协同互动，促进政府调控与市场主导的深度融合，更好为中小企业和“三农”发展服务。

（三）缓解中小企业与“三农”主体融资难题

中小企业与“三农”主体存在信用资质不足、缺乏有效抵押物、盈利能力不稳定等情况，金融机构出于控制成本和防范风险等考虑对其持谨慎态度，导致融资难、融资贵等问题。设立风险补偿金，切实降低金融机构的贷款担保风险，有利于打通融资渠道，提高金融机构为中小企业和“三农”主体提供服务的积极性和可持续性，扩大金融投放力度，创新金融产品，降低融资成本，完善服务模式，更好满足二者多样化、多层次的金融需求。

二、我国中小企业与“三农”主体信贷风险补偿现状

（一）中央相关规定

2018年，经国务院批准，财政部出资并联合数十家金融机构共同发起成立国家融资担保基金。该基金按照约定风险责任比例，对发生代偿的再担保合作业务给予风险补偿，引导更多金融资源流向小微企业、“三农”等普惠领域。国家融资担保基金牵头建立了国家、省、地市三级联动的政府性融资担保体系，实现多级再担保风险分担机制无缝对接。

近年来，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》、财政部印发《关于充分发挥政府性融资担保作用为小微企业和“三农”主体增信的通知》、农业农村部办公厅与中国农业银行办公室联合制定《关于金融支持农业产业化联合体发展的意见》，均对建立风险补偿机制提出要求，鼓励有条件的地方探索设立专项信贷风险补偿金，对金融机构形成激励约束机制，发挥好风险补偿金的乘数效应。

（二）地方政府做法

1.出台规章制度推动风险补偿机制健全完善

多地党委、政府将风险补偿机制作为完善普惠金融体系、推进支农支小金融服务发展的重要内容，以制度形式加以固化，为建立健全风险补偿机制提供政策依据和制度支撑。2015年，《内蒙古自治区人民政府关于促进全区融资担保行业持续规范健康发展的指导意见》提出加大自治区融资担保公司风险补偿资金额度。《浙江省人民政府关于推进政策性融资担保体系建设的意见》提出，省财政对符合条件的小微企业和“三农”融资担保业务给予适当风险补偿，各市县财政根据实际情况加大风险补偿力度。2018年，四川省多部门联合印发《建立乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金制度的实施意见》，以财政资金引导带动金融资本加大对农业产业的投入。

北京、江苏、四川、吉林、甘肃等多地出台风险补偿资金管理办法，对资金预算管理、合作机构条件及责任、补偿范围及标准、资金的管理与监督等作出明确规定。其中，江苏省于2019年发布《江苏省融资担保代偿补偿资金池管理暂行办法》，支持融资性担保公司、再担保机构、银行业金融机构和国家融资担保基金建立风险共担机制；2020年发布《江苏省普惠金融发展风险补偿基金管理办法》，由财政部门设立贷款风险补偿资金池作为增信措施，引导银行等机构为符合条件的中小微企业提供融资服务。

2.因地因需科学确定风险补偿模式

风险补偿机制按照银行、担保、再担保等合作对象分类，有多种组合模式。

江苏省运用“政府+银行”模式，由省财政出资设立普惠金融发展风险补偿基金，统一为基金支持的政银合作产品提供不超过贷款本金损失80%的风险补偿，2021年推出“小微贷”“苏农贷”“苏科贷”“苏信贷”4 个产品，撬动合作银行向特定经营主体提供易申请、低成本、高效率的金融支持，已有100余家金融机构确定为合作单位，覆盖国有大型银行、股份制银行、城商行和农商行等。“小微贷”面向本省符合国家划型标准的小型、微型企业，实行“两无四有”的贷款条件，企业无需提供抵押、质押即可申请贷款。“苏农贷”面向各类新型农业经营主体，明确“单户200万元以下的小额贷款占贷款总规模的60%以上”。“苏科贷”面向科技型中小微企业。“苏信贷”面向从事工业和信息产业的中小微企业。浙江省实施“政府+银行+再担保”模式，由省人民政府出资设立浙江省担保集团，深入推进全省政府性融资担保体系建设，着力改善小微企业和“三农”融资环境，为有效增强银担行业的抗风险能力，省担保集团、地方政策性融资担保机构、合作银行共建“4∶4∶2”的风险分担机制，省财政根据省担保集团的放大倍数和代偿率，对其实施风险补偿，同时，省担保集团联合地方政府、银行合力共建“风险池”基金，出现风险时先由基金按约定比例承担损失，剩余部分再由省担保集团与银行分担。内蒙古自治区采用“政府+担保”模式，由财政预算安排，对融资担保公司为小微企业和“三农”贷款提供担保业务可能产生的代偿风险，按照当年新增担保额一定比例给予补偿。北京市小微企业风险补偿基金为“政府+银行+保险”模式，对合作银行符合一定条件的不良贷款，本金损失部分由基金与合作银行各承担50%；银行与保险机构开展小微企业综合融资中符合一定条件的不良贷款，基金分别承担双方本金损失负担部分的50%。

三、湖北省中小企业与“三农”主体信贷风险补偿现状

（一）信贷风险补偿情况

《湖北省中小企业高质量发展“十四五”规划》的数据显示，省中小微企业的信贷供需不匹配矛盾非常突出。乡村振兴也面临“融资难融资贵”，这是制约农业产业发展的突出问题。湖北省不断探索金融支持中小企业和“三农”主体发展路径，出台一系列政策措施。2019年，省地方金融监督管理局、省财政厅印发《关于加快推进政府性融资担保体系建设的意见》，2020年省财政厅印发《湖北省普惠金融发展专项资金管理办法》，2021年省人民政府印发《纾解全省中小微企业融资难融资贵问题的若干措施》，均对健全融资担保体系和风险补偿机制提出要求。

湖北省积极对接国家普惠金融措施，构建全覆盖的政府性融资担保体系，建立“4321”新型政银担风险分担机制，由再担保机构、政府性融资担保公司、银行、地方政府按比例承担风险责任。全省共有74家市县政府、80家担保公司加入再担保体系。武汉市加大财政分险比例，建立20亿元的风险补偿资金池，对代偿率5%以内的部分再分险10%。湖北省农担公司推出“442”政担银风险分担模式，地方政府、农担公司与合作银行按比例对风险进行分担。截至2022年2月，省农担公司与全省所有县级政府、12家省级金融机构及93家地方银行建立了业务合作。十堰市在“442”模式基础上，对县政府分担的代偿部分给予50%的补偿，形成“2242”的市政府、县政府、农担公司、银行四方分担模式。

（二）存在的问题及成因

1.政府性融资担保机构可持续经营能力弱

部分融资担保公司自有资金总量有限但代偿额高，甚至存在代偿总额超出资本金数倍的情况，资金周转难以为继，严重影响担保业务正常开展。出现这一问题，一方面，是由于政策性融资担保业务运营风险高。该业务兼具政策与经济双重特性，且政策目标大于盈利目标，盈利能力天然偏弱。同时，中小微企业和“三农”主体大多体量小、数量多、缺乏基础信用数据，信用调查和保后管理难度大，增加担保运营成本；管理水平偏低，经营风险大，偿债能力不稳定，提高担保代偿压力。担保收益与成本、风险存在客观上的失衡。另一方面，是因为资本补充、风险补偿、财政补贴等机制不健全。政府性融资担保机构对财政具有天然依赖性，财政资金支持力度直接影响其担保和抗风险能力。当前，部分政府性融资担保机构资本规模较小，资本金得不到持续补充，与业务需求存在差距；部分地方未建立风险补偿机制，或已建立但风险补偿金未达到规定计提比例；相关奖补政策力度较小。

2.履行主责主业不足

部分金融机构支农支小业务占比不高，偏离主责主业。审计发现，2018至2020年部分农商行投向小微企业和“三农”的贷款占比总体呈下降趋势，2020年底未达80%，不符合政策要求的农商行该类贷款占比应逐年上升直至超过80%；某融资担保公司2019年底为企业融资担保金额仅占在保总额的16.81%；数家农商行2020年贷款规模未达资产总额的50%，存在金融资金闲置现象。存在这一问题，一是对主责主业的认识不足。部分金融机构对自身政策性功能定位不清，将保值增值作为首要目标，支农支小主业不突出。二是监管不到位，考核不合理。相关部门对金融机构的监督管理存在漏洞，未形成有效约束，导致支农支小政策落实不到位。考核未充分体现政策性导向，存在一定利润要求，缺乏针对业务特点的业绩考核机制。三是免责和激励机制不健全。《湖北省政府性融资担保机构小微企业和“三农”融资担保业务尽职免责工作指引》规定了相关机构和人员免除责任情形，但执行存在一定难度。同时，对支农支小业务缺乏切实可行的激励机制。金融机构出于代偿率、不良贷款率等考虑，怕增险、惧问责，对于支农支小业务积极性不足。

3.风险共担补偿机制运行不畅

政银担分险与风险补偿机制执行不到位，存在地方政府与合作银行未真正履行风险分担和补偿责任的情况。部分地方政府风险补偿不及时，如某融资担保公司截至2021年末，涉及地方政府的未补偿项目金额占应补偿项目金额的69.71%。审计发现，部分融资担保公司的合作银行未履行风险分担责任，由担保公司独自承担代偿损失。出现这一问题，一是风险共担意识淡薄。部分银行对政策性融资担保政策认识不足，未领会政银担风险分担实质，对于贷款担保仍保有传统观念，习惯性向担保公司转嫁风险。二是各地政担合作不均衡。地方政府财力强弱不一，风险分担和补偿能力不均衡，领导干部的重视程度也不同，导致风险分担补偿机制执行存在两级分化。三是责任履行机制不健全。融资担保机构面对地方政府和银行时多处于弱势地位，对这两方履行风险分担和补偿责任，无法形成强有力的执行压力。各监管机构的监督管理也存在漏洞，无法发挥良好的履责督促作用。

四、完善湖北省中小企业与“三农”主体信贷风险补偿机制的建议

（一）优化顶层设计，完善风险补偿政策体系

建立“政策带动、责任联动、保障推动”的风险补偿制度体系，激发金融机构支农支小的内生动力。一是强化政策引导。统筹现行风险补偿运作模式，制定出台全省性风险补偿实施指导意见，明确政策目标、资金保障、补偿对象、补偿标准等，形成自上而下的政策导向和制度支撑。各地要高度重视风险补偿机制建设，因地制宜出台地方性风险补偿实施方案，加大财政支持力度，充实风险补偿基金。二是建立沟通协作机制。风险补偿制度的贯彻落实需要多部门联合发力，建立财政、地方金融监管、人民银行、银保监等部门的信息沟通机制，明确职责分工，强化统筹协调和政策协同，构建高效的协作机制。同时，政银担各方要增强风险共担意识，建立常态化沟通渠道，集中力量解决合作中面临的问题。三是健全配套保障机制。完善信息技术保障，加快推进中小企业、“三农”主体的社会信用体系建设，在保证信息安全的前提下畅通财政、农业农村、金融监管、税务、社会征信平台等多方数据共享渠道，搭建融资信用服务平台，充分发挥大数据分析技术在查找线索、提高效率等方面的优势，缓解金融机构风险管理难题。完善尽职免责保障，引入风险容错机制，出台针对性、可操作性强的中小微企业和“三农”融资业务尽职免责实施细则，强化政策在指导层面和执行层面的有效衔接，加强对政策的宣传推广和执行的监督指导，适当提高不良贷款、代偿容忍度，避免出于问责、考核等顾虑而消极应对的情况，营造有利于从业人员积极作为的制度环境。

（二）强化规范管理，提升风险补偿机制运行成效

制定中小企业与“三农”主体风险补偿金管理办法，对风险补偿金的使用原则、合作机构资质及选择流程、补偿受众及标准、补偿金申请及审批、补偿金绩效评价及考核等作出明确规定，全面推进风险补偿金的规范管理、高效使用。一是细化风险分担补偿约束性条款。按照总额控制、比例负担的原则进行补偿，明确各方风险分担责任，以维护合作关系为原则，以促进合约履行为目标，对风险分担履约内容、程序、时限和违约责任等进行细化，提高违约责任的可识别性和责任追究的可执行性，提高违约条款的警示约束作用；要求合作机构对补偿金匹配一定倍数的贷款授信额度，对贷款资金用途、额度、利率作出规定，确保资金投向本地实体经济。二是完善合作机构选择和退出机制。明确对合作机构的资本实力、内控制度、经营管理、遵纪守法等方面提出要求，择优纳入补偿体系；对不再符合要求的机构，应暂停业务合作，要求自查整改，无法整改的应退出风险补偿体系。三是完善考核激励体系。上级政府应将政府性融资担保体系、风险补偿制度建设及执行等情况纳入对下级政府的年度考核范围；对政府性融资担保公司的考核应以政策性要求为主，重点考核支农支小业务规模、占比、担保费率、放大倍数等；银行等金融机构应对支农支小业务单独考核，加大贷款规模、占比、风险分担等指标权重。考核结果要与通报表彰、机构评级、干部选拔任用、资本金及风险补偿金补充、财政奖补、薪酬待遇等关联。四是确保资金安全可持续运行。财政部门根据本地实际情况安排风险补偿资金，上级财政可给予行政区域内财政薄弱地方一定风险补偿补助；明确资金管理部门，设立风险补偿金专户，专款专用、封闭运行。

（三）聚集多方合力，加强风险补偿金监督制约

发挥风险补偿政策效果，执行是关键，监督是保障。一是加强内部监督。风险补偿金管理机构应内设风险防控部门，构建制度化、常态化的风险防控机制，对补偿项目进行合规性审查和分类管理，开展持续监控，及时发现违规问题和风险漏洞。以风险共担责任倒逼担保公司、银行等合作机构加强风险防控，对其支农支小业务进行评估，当项目运行与预期目标不符时，要求及时整改。出资部门认真履行出资人职责，严格监管风险补偿金运行，定期检查使用情况和财务报告，切实把握资金去向和绩效。二是加强行业监督。各金融监管部门应推进部门协同、联合执法，加强对中小微企业和涉农金融服务的指导监督，探索建立激励约束并举、非现场与现场结合、分级分类差异化的金融监管体系，在监管指标权重上加强政策引导，重点关注支农支小业务规模及增速、融资成本管控、政银担合作、风险补偿责任履约、风险管理等情况，做好监管结果信息共享，对查出问题及时采取通报、提示、约谈、专项整治等措施，引导行业机构回归本源、聚焦支农支小主业，营造有利于风险补偿制度落实的良好环境。三是加强审计监督。审计部门要深入开展研究型金融审计，吃透各级风险补偿政策和地方政府落实机制，加强对银行、担保公司等机构的监督，按照“摸实情、查隐患、防风险、建机制”的思路，重点关注普惠金融政策落实、风险补偿资金管理与使用、支农支小贷款投放规模及占比、风险分担补偿责任履行等方面的风险隐患，充分揭示风险补偿政策落实不到位、偏离主责主业、支农支小力度不够、风险防控不力等问题，推动相关机构完善工作机制、规范经营行为、防范金融风险，助力中小企业和“三农”主体高质量发展。