新时期的国土空间规划

◎刘韬

国土空间规划能够确保国家对土地资源的利用情况全面落实，保证各项科学的规划方案全面落实，满足社会经济的发展需要，要高度重视对国土空间资源的科学规划与发展。通过本文对目前国土空间规划的常见问题进行分析，明确国土空间规划的功能定位以及开发途径，为国土空间规划的全面发展提供重要保障。

在我国社会经济高速发展的背景下，对国土空间的利用格局发生了明显的变化，而国土空间作为国家最宝贵的基础资源，要保证国土空间规划，科学合理增强整个空间管理的利用效率。对国土空间规划进行全面分析，能够创新规划理念与时代发展相适应，为我国社会经济的健康和谐发展提供重要保障。

一、国土空间规划的功能定位

（一）总体定位目标

国土空间规划的总体目标是保障土地资源综合开发利用，有关部门必须要确保空间规划满足生态环保和经济发展之间的协调关系，根据现有的国土空间开发利用状况和生态环境保护特点，对功能空间进行合理定位明确规划发展目标，确保国土空间利用效率显著提升。在我国目前国土空间规划开展中需要将总体战略功能与区域战略相结合，科学研判国土空间整体环境承载力，树立正确的环境保护意识，提高环境治理的总体水平[1]。

（二）核心功能

当前国土空间规划的核心功能是保证功能区域体系建设完善，确保资源开发与利用形成战略性常态化发展。在国土空间规划中要严格按照当地的人口分布状况，土地资源使用情况进行分析，对城市布局全面优化与部署，打造具有特色的经济示范区。对不同空间的利用现状进行适当的调整，提高国土空间开发的利用效率。

（三）科学规划

国土规划与土地管控体系具有紧密联系，应当构建完善的国土空间开发利用体系，确保对土地资源利用效率全面提升保护土地资源。针对资源的开发要采取科学的保护措施，确立长远目标，既要满足当下的经济发展需要，又要满足生态环境可持续发展的要求。

（四）优化治理规划目标

国土空间规划需要加强对非农耕地建设合理规划，提高土地资源的利用效率，要严格按照土地治理的现状，采取多项措施加大对国土空间利用的监督和管理，严格落实土地节约集约保证土地资源得到高效利用，有关部门还要严格按照国民经济的发展特点进行分析，对开发利用效率低的区域进行生态化治理，确保生态环境实现可持续发展。

二、新时期国土空间规划发展的常见问题

（一）国土空间规划管理理念滞后

目前在我国国土空间资源规划中，由于土地供需矛盾过度，无法对国土资源进行充分利用，只注重经济增长而忽略了社会民生问题，导致规划设计理念和内容并不全面。在实际国土空间规划发展中存在比较浓厚的计划，经济色彩为了达到预期目标，往往出现规划设计与实际情况不一致的问题，最终造成土地资源被大量损耗。目前上级国土规划缺乏有效的管控力度，地方政府随意增加城市建设的规模，而没有与林业部门国土资源部门和环保部门进行深入的沟通，导致国土空间规划发展缺乏协调统筹，无法发挥宏观调控的重要作用。

（二）国土空间规划分工不明确

在目前我国国土空间规划发展还存在明显的差异，各部门之间的限制作用十分明显在国土规划初期，发展阶段需要对自然资源进行合理探索，但这样的空间区分方法必然影响国土空间的完整性和综合性，最终导致各种职能规划不够明确。国土空间规划需要国家和省级多个层次相互协调，但是由于各个部门之间的功能有限，缺乏足够的统一协调性，职能分工不明确，经常会出现责任重叠、责任孤立等各种问题，导致统筹规划的效果无法发挥，缺乏有效的协调性与互动性。国土空间规划发展需要由上层建筑结构进行约束，空间性规划内容不足，国土空间的规划专业性较强，组织编制部门的协作合作能力水平较低，导致国土空间规划开展落实不到位。

（三）上下级土地空间规划矛盾

在国土空间规划管理中需要上下级之间的协同合作，但目前上级规划对下级规划缺乏约束性，致使上级规划职能无法发挥。上下级管理中，社会发展规划与土地空间规划存在明显的差异，彼此之间既有优势也有缺点，使得土地规划管理工作缺乏有效保障，在土地规划管理开展中很难赢得人们的信任。

三、国土空间规划的主要途径

（一）明确国土开发的主要策略

国土空间开发的背景下，要重视生态文明保护以及高质量发展的相关理念充分体现国家意志区域主体功能，确保国土空间开发与保护的政策全面落实。要严格制定国土空间开发与保护的相关目标，按照上一级国土空间开发的保护指标来确定国土空间开发的规模，增强土地资源整体利用率，对国土空间的功能进行全方面的修补与完善，要真正做到上传下达协调上下级之间的领导与被领导关系，保证国土空间开发的约束性。在国土空间开发与保护要严格按照自然资源的特点落实国家意识，根据当地的农业生产历史文化和生态环境等相关因素构建完善的体系，完善国土空间保护格局，确保城市居住、产业服务、交通管理等多方面的关系协调发展。对城市发展的主导功能区和产业结构进行适当地优化调整，依据便捷的基础设施来形成合理的区域发展模式。

（二）综合划定分区

在国土空间规划要严格按照资源环境承载力进行评估，根据生态保护水资源保护，水土保持生物多样性保护等多个方面的相关指标，对生态环境的脆弱性和敏感性进行科学评判，结合不同的功能区划来完善生态环境保护。森林土地资源利用生态功能区划分，形成完善的生态环境保护组织网络，构建连续开放的生态环境保护格局。随着生态环境不断发展，要对农产品的生产功能区域进行合理划分，形成重点保护集中连片的优质草地与耕地，提高农业产业的发展水平，要加强对都市农业的引导布局，满足现代化农业的发展需要在国土空间规划中要积极推动城乡融合发展，根据环境资源承载能力和国土空间适宜性评价为重要基础，严格落实新型城镇化区域一体化和乡村振兴政策的要求，对土地集约存量盘活，控制增量的思路，对土地资源进行合理利用。在城市要高度重视地下资源和地上资源的复合利用，确保土地资源承载力显著提高，要不断完善城市和乡村的基础设施一体化发展与建设，打造环城市的生活圈。

（三）协调自然资源的科学保护

在自然资源保护与利用中主要涉及水资源，森林资源，草原，海洋岛屿以及矿产资源等，在水资源保护中需要对目前现有的江河湖泊水库进行全面的约束管理，既要保证用水总量、用水指标的合理控制，又要对重点江河湖泊沿岸周边的地理资源进行统筹协调与规划，提高水资源的净化能力，减少水资源的污染问题。在森林资源保护中要保证现有林地覆盖率保有量和公益林比例显著提升，营造良好的林地管理制度体系。加强对林地使用的监督和管理，禁止随意采伐，要对林地内的珍贵野生动植物加强保护。要高度重视森林火灾的防范，坚决避免火种进入森林，减少火灾造成的损失，在耕地资源保护中需要充分落实永久基本农田红线的相关指标，对现有的耕地数量进行全面摸排，保证对家底清楚掌握对耕地的使用途径进行动态化监督与控制，采取联合手段提高耕地资源利用效率。禁止随意盗挖土地资源，贩卖销售。在草原保护中要设立禁牧区，形成轮牧制度，在草原管理中要建立完善的保护制度体系，加强草原灾害防治的整体水平，在海洋资源利用中要明确海洋保护区的具体面积，围垦规模，加强海洋生态空间的保护与治理充分利用好海岛的自然资源，要对海洋功能进行明显划分，对生态脆弱敏感，自然净化能力差的海域严禁复垦。在矿产资源保护中要明确现代化的矿产资源开采方式，尽量采用先进的矿产资源开发利用手段加大科技投入，提高矿产资源的开采效率，在矿产资源开采完毕后还要进行矿山恢复，通过绿色环保手段发挥矿产资源的价值是促进区域协调和乡村振兴区域协调。

（四）一体化发展

在城市区域协调发展的背景下，要充分考虑公共服务市政基础设施，建设能源资源科学利用和生态环境保护等一系列要求，保证各要素之间合理流动，形成和谐开放的区域互动局面，要构建新型城镇化发展体系和思路，严格按照城市发展的特点，采取不同的城镇发展模式，避免千城一面、千篇一律的问题。在城市规划中要根据人口数量和城市化水平进行合理预测，确保城市人口规模与城市化比率，城市建设用地规模协调一致，在城市群不断发展的背景下，要针对城市功能，城市位置，人口和经济基础等因素进行协调优化，避免出现城镇发展差距过大等问题，在城镇利用中要高度重视土地资源的开发利用效率，不断改善农村生活环境促进公共设施服务范围不断扩大，建立新型的城乡一体化发展趋势，在城市规划中要高度重视对历史和文化遗产的保护，打造具有独特人风土人情的城市风貌。随着乡村振兴的不断发展，共同富裕成为新时期全国人民奋斗的目标，城市和农村作为“亲兄弟”，必须协同发展，将城市和农村作为统一整体打造现代化的新农村，实现农业产业现代化发展不断地提高人们的居住环境，建设美丽富饶的新农村。

结束语：

在当前我国国土空间规划还存在很多的问题和不足，尤其是对土地资源的无序开发与过度开采导致生态环境不断恶化，资源大量流失，针对这些问题要高度重视土地资源的规划与管理，制定完善的规划策略，构建现代化的国土空间规划体系，对国土空间规划的具体内容进行协调统筹，提高国土空间资源的整体效率，为我国社会经济的全面发展作出重要保障。