英法德南海政策的调整及影响

罗婷婷 王 群

【内容提要】 英法德作为重要的欧洲国家，是影响南海局势不可忽视的域外因素。近三年来，英法德的南海政策作出了重要的调整，包括选边站队、军事跟进、反华鲜明等内容。这种调整既是出于其自身利益考量，又是对美国印太战略和南海周边国家对冲战略的回应。国别层面，英法德与美国对华遏制政策的对接程度、自身印太战略的转型方向、国家角色定位等因素导致其调整方式和动机存在一定的差别。英法德南海政策的调整进一步助推了南海问题的国际化与军事化进程。然而，鉴于英法德三国仍需在中美竞争中寻求微妙平衡，其实际行动也受到域外国家身份、自身综合实力、中欧经贸关系、共同协调机制等因素的限制，其产生的影响也必然止于一定限度。对于英法德南海政策的调整，中国应多管齐下采取应对措施，通过稳定周边关系、深化中欧经贸合作、管控中美分歧等措施严控其干预南海事务的范围和力度，充分限制和减轻其可能产生的负面影响。

欧洲对南海问题的介入最早以欧盟为代表，南海问题起初也并非欧盟及欧洲国家亚太事务的关注重点，不在欧盟东亚外交和安全政策之中。欧盟对于南海事务的参与基本集中于外交层面，作为当时欧盟主要成员的英法德是以引导欧盟政策文件风向的方式作用于南海问题。以经济利益的协调和实现为初衷建立起来的欧盟，在政治和军事等议题上作用有限。此外，20多个成员国的“国力和能力差异导致了不同国家在欧盟及世界中的地位不同，外交政策的利益、目标、雄心不同，对本国和第三国的干预路径、责任、期望也有所不同。”①［比利时］斯蒂芬·柯克莱勒、汤姆·德尔鲁著：《欧盟外交政策》，刘宏松译，上海：上海人民出版社，2017年，第134页。因此，当一致性问题开始阻碍欧盟在南海问题上进一步发挥作用，欧盟的南海立场和政策无法完全容纳以英法德为代表的主要国家的利益关切，甚至对其在印太地区的战略扩张产生一定的滞后性限制时，这些国家就不再满足于在欧盟这一整体平台下发声和行动。此外，英国脱欧重挫欧洲一体化，导致欧盟在全球事务中的作用下降，美国主导的北约体系地位凸显，英法德与美国印太战略对接的意愿也更加强烈。因此，在极右翼民粹主义势力迅速崛起以及美国政府对华政策大幅转向的情况下，英法德对美国的印太战略表现出与欧盟整体不同的响应方式，积极配合其军事部署和活动，采取“小规模抱团”和单独行动的方式更为深入地介入南海事务，南海问题成为英法德推行新印太战略的重要抓手。

在针对南海问题域外因素的研究中，学者们大多是将欧盟作为一个整体，在欧盟的政治与外交框架下讨论对华政策或南海政策，聚焦欧盟南海政策的演进、成因及影响等。②著作如［比利时］斯蒂芬·柯克莱勒、汤姆·德尔鲁著：《欧盟外交政策》刘宏松等译，上海：上海人民出版社，2017年；［比利时］尤利·德沃伊斯特著，门镜译，《欧洲一体化进程——欧盟的决策与对外关系》北京：中国人民大学出版社，2017年；刘衡、谢琼著：《欧盟对华政策与实践：早期发展和新动向》，中国社会科学出版社，2018年。论文如刑瑞利、刘艳峰：《欧盟介入南海问题：路径、动因和前景》，《现代国际关系》2016年第5期；吴向荣：《对冲视角下的欧盟南海政策》，《南洋问题研究》2020年第3期。近三年来，尤其是美国出台印太战略之后，英法德南海政策区别于欧盟的独特个性和影响力越发明显。部分学者开始以国别为单位对英法德的南海政策进行深入剖析。其中，由于英国在南海的活动最为积极主动，关于其南海政策的研究成果数量最多。③如胡杰：《英国干涉中国在南海维权:前瞻与预防》，《太平洋学报》2019年第3期及《英国介入南海问题的海洋安全逻辑——以〈英国国家海洋安全战略为中心〉》《边界与海洋研究》2019年第3期；张飚：《英国南海政策的变化、动因和走向》，《现代国际关系》2019年第7期、徐东波等的《COC磋商背景下的英国南海情报体制研究》，《情报杂志》2020年第4期；张鹏、刘金源：《英国〈泰晤士报〉涉南海问题报道探析》，《战略决策研究》2016年第3期。法国和德国相较英国更为谨慎保守，南海行动基本受限于国家印太战略的总体步调。因此，涉及法、德南海政策的研究大多是在探析其印太战略的背景下进行，①如田小蕙、田佳禾：《法国马克龙政府的“印太战略”探析》，《法国研究》2021年第4期；李颖、陈翔：《法国“印太战略”：内涵、动力及局限》，《和平与发展》2021年第5期；王越：《法、德“印太”战略：利益诉求、差异及前景》，《区域与全球发展》2021年第5期；赵宁宁：《德国“印太战略”的战略考量、特点及影响》，《和平与发展》2021年第5期；王晓文：《德国默克尔政府的“印太战略”及其对中国的影响》，《印度洋经济体研究》2021年第4期等。仅有个别文章直接指向南海。②如李忠林：《德国介入南海问题的主要特点与战略考量》，《东南亚研究》2021年第4期；李益波：《法国为何掺和南海问题》，《世界知识》2016年第13期。本文在借鉴现有研究成果的基础上，以英法德南海政策与欧盟整体南海政策的关系为切入点，重点梳理这三个国家近三年来南海政策的调整动向，比较研究其共性和个性，力图探寻这些现象背后的深层次原因，进而对这种调整可能产生的影响做出预判。

一

近年来，出于国家战略利益的考虑，作为欧洲主要国家的英法德不断提升对南海问题的重视程度，适时调整南海政策，采取政治、外交、军事方面的一系列举措，如发布南海问题联合声明，③“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea,” August 29, 2019,https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea.向联合国提交涉南海问题联合照会，④Note Verbale(No.324/2020), https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf.配合美国制定或调整本国的印太战略，追随美国加强南海军事存在并与域内国家深化防务合作等，在南海问题上表现出与欧盟整体存在明显区别的政策倾向。

（一）对南海争端由原则中立转为选边站队

最初，英法德关于南海问题的“原则性中立”立场与欧盟基本一致。英法德的国家政策立场主要是以欧盟集体性文件的形式来表达，鲜有专门针对南海问题的表态，遑论单独的行动。欧盟对于南海问题关注的明显提升是自2012年开始，其表现方式主要为：在欧盟的区域政策文件中阐述南海问题，在对华政策文件中提及南海问题，针对涉及南海的相关问题发表专门声明。⑤参见刘衡、谢琼：《欧盟对华政策与实践：早期发展和新动向》，北京：中国社会科学出版社，2018年。2012年更新版的《欧盟东亚外交与安全政策指导方针》更是正式将南海问题列为“直接关系欧洲利益”的东亚地区安全问题，并首次系统地阐述了欧盟对于南海问题的立场。该立场主要包括三个方面的内容：第一，欧盟及其成员国对南海各方的权利主张不持立场；第二，鼓励各方在遵守国际法尤其是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的基础上通过和平与合作的方法解决争端；第三，支持中国与东盟推进“南海行为准则”谈判，并愿与各方分享欧盟及其成员国相关经验。①Council of the European Union, “Guidelines on the EU's Foreign and Security Policy in East Asia”,Brussels, June 15, 2012, https://eeas.europa.eu/archives/docs/asia/docs/guidelines_eu_foreign_sec_pol_east_asia_en.pdf.这种将国际法规则视为解决南海争端的基本原则，但不就相关争议问题发表任何偏向性言论的做法，体现了典型的“原则性中立”立场。②王传剑、孔凡伟：《欧盟的南海政策：解析与评估》，《东南亚研究》2020年第2期，第86页。

2016年“南海仲裁案”裁决生效后，欧盟及英法德的南海问题立场逐渐去中立化，偏向性特征日益显露。“南海仲裁案”裁决几乎完全支持了菲律宾的主张。在美菲等国的炒作下，国际舆论对中国南海权利主张的否定和质疑声高涨。欧盟的南海政策也不再表现为沉默和不作为，欧盟理事会于2016年7月发表正式声明，宣布承认仲裁法庭的裁决结果。③Council of the European Union, “Declaration by the High Representative on Behalf of the EU on the Award Rendered in the Arbitration between the Philippines and China,” July 15, 2016, https://eeas.europa.eu/delegations/association-southeast-asian-nations-asean_en/6873/Declaration.

2019年中越“万安滩对峙”事件及马来西亚提交外大陆架划界提案后，欧盟及英法德公开发表南海声明并不避讳偏袒他国。“万安滩事件”发生后，欧盟首次就南海形势发表“欧盟涉南海形势联合声明”，对有关情势表示“关切”，称中国一直干涉越南在其主张的专属经济区内长期存在的油气开发活动，严重影响了地区和平和安全，呼吁各方遵守《公约》及“南海仲裁案”裁决。欧盟通过发表定义相对宽泛的外交声明，再到确立“原则性中立”的立场和战略平衡者的角色定位，进而提出了一套符合其形象和利益的外交说辞，并就所谓的南海问题军事化、“南海仲裁案”、航行自由等问题施压中国。英法德三国则发表联合声明，表达对南海地区情况的“忧虑”，呼吁南海所有沿岸国采取措施缓和地区紧张局势，推进和平、安全和稳定，保障沿海国家在相关水域的权利与南海的航行、飞越自由，不仅公然为越南在万安滩海域采取的单边行动“站台”，还不点名地指责中国的正当反制行动。④“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea,” August 29, 2019, https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea.,英国外交国务大臣雨果·斯瓦尔（Hugo Swire）公然声称：“南海的紧张源于中国的强硬行动，南海仲裁裁决对双方都有约束力，英国将与美国一道支持仲裁裁决。”①David Brunnstrom, “Britain Says South China Sea Arbitration Ruling Must Be Binding,” April 19 2016, https://www.yahoo.com/news/britain-says-south-china-sea-arbitration-ruling-must-231559525.html.自此，欧盟与英法德对于南海争端表现出明显的“站队”逻辑，“中立立场”名存实亡。

（二）对美国应援由外交表态转向军事跟进

近年来，美国致力于拉拢域内外国家军事施压中国，企图构建美国主导下的“南海安全多边主义”。拜登上台以后，美欧关系趋向缓和，虽然欧盟在南海并未采取军事行动，但在美国要求北约配合其军事部署和活动的前提下，作为欧洲主要成员国的英法德开始通过不同程度的军事行动追随美国，制约中国南海维权。这其中既有作为北约成员国站队的考虑，又有在印太地区追随美国“刷存在感”的想法。

英国在政治宣示、外交施压之外，积极开展指向中国的军事合作和巡航南海等活动。2018年英国发布《国家安全实力评估》暨《国家安全战略与战略防御安全评估》年度执行报告，第一次在国家安全战略中点名南海争端，与之前英国政府所强调的威胁贸易路线的判断相比，发生了质变。②张飚：《英国南海政策变化、动因及走向》，《现代国际关系》2019年第7期，第32页。同年，英国在南海驻扎了一艘两栖战舰以及两艘护卫舰，属数十年来的首次行动。之后，英国皇家海军“海神之子”号两栖船坞登陆舰擅入西沙群岛领海被驱离，英国成为继美国后派军舰独闯中国领海的国家。③Jerry Lawton, “UK Warning to China: Royal Navy Boosts Operations in Far East over Beijing Fears,” September 10, 2018, https://www.dailystar.co.uk/news/latest-news/uk-china-royal-navy-south-16883839.2018年8月，英国国防大臣加文·威廉姆森（Gavin Willliamson）在访美期间声称，中国未遵守国际规则，在南海人工岛礁部署军事设施是“倒退之举”。英国已做好准备分担美国对国际安全的责任，并且不排除使用武力。④Gavin Williamson, “Defence Secretary at Atlantic Council,” August 8, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-at-atlantic-council.2021年5月，英国“伊丽莎白女王”号航母在地中海和印度洋进行演习，随后穿过南海开展巡航活动。

法国、德国较英国的激进行动则更为保守，主要通过外交发声、与南海周边国家提升防务关系来加强在南海事务上的影响力和发言权。在南海军事存在方面，法国通过军舰航行和所谓的联合“航行自由行动”来确保其在南海争议地区可见的存在。2016年法国加入美国航母编队，执行了三次南海航行。2017年法国在南海航行的舰船未少于五只，5月还参加了被认为明显针对中国的美日英法太平洋联合军演。①Haven Daley and Audrey McAvoy, “France Leads Guam Military Exercises Amid China Sea Fears,”Defense News, May 11, 2017, https://www.militarytimes.com/news/your-military/2017/05/12/france-leadsguam-military-exercises-amid-china-sea-fears/ .2018年5月，法国一艘攻击舰和护卫艇甚至抵近中国南沙群岛。6月，法英军舰在南海联合执行“航行自由行动”。2021年2月，在派遣核潜艇和军舰赴南海后，法国再次派出一艘两栖攻击舰和一艘护卫舰前往南海，以加强所谓“军事存在”。随后，法国“牧月”号护卫舰抵达越南金兰湾。德国则于2016年和2018年参加了美国主导的环太平洋军事演习，并派出军舰穿越了“被中国视为领土的南海岛屿附近海域”。2021年8月，德国“巴伐利亚”号护卫舰启程前往印太地区并穿越南海，这是德国自2002年以来首次穿越南海。

（三）对中国主张由影射质疑转为明确否定

之前，欧盟及英法德评价中国的南海权利主张，往往是从强调尊重以《海洋法公约》为代表的国际法为主笼统地进行影射和质疑。然而，随着美对华遏制政策的进一步推行，英法德对于中国南海权利的质疑和否定也变得明目张胆。

2020年7月13日，美国发表《对南中国海海洋权利主张的立场》声明（以下简称“美南海声明”），一边倒地支持其他南海声索国的权利主张，完全否定中国的南海权利。②“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13, 2020, https://china.usembassychina.org.cn/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.欧盟及英法德的南海政策也随之发生重要转变，虽未似澳、日就美南海声明直接表态，但却于2020年9月向联合国提交三国联合照会，明确反对中国的南海主张。以联合照会的发表为标志，英法德的南海政策出现重要调整，该照会距离美南海声明发布仅二月有余，实为对美南海声明的密切跟进和积极响应，主要观点大致如下：③Note Verbale (No.324/2020), https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf.

首先，进一步重申在南海的传统关切和一贯立场。一是强调《公约》作为各国海洋权利主张依据的权威性。照会指出《公约》是各国开展海洋活动所应遵守的法律框架，《公约》的普遍性、统一性和完整性应该得到尊重。二是继续表达对南海航行和飞越自由的持续关注。照会强调包括南海在内的公海航行和飞越自由不受限制以及无害通过权得到保障的重要性。其次，明确支持其他南海声索国的权利主张，全然不顾中国对于“南海仲裁案”所持的“不接受、不承认、不执行”的立场。再次，深度质疑和否定中国南海权利的合法性。一是指责中国西沙群岛基线的划分不符合国际法，明确表示“将群岛或海洋地物视为一个整体没有法律依据”；二是否定中国在南海的历史性权利，强调“有关对南海水域行使‘历史性权利’的主张不符合国际法和《公约》的规定”。三是暗讽中国南海岛礁建设活动动机不纯。照会指出：“强调对自然形成的地物实行岛屿制度所规定的具体条件，地物建设活动或其他形式的人为改造活动并不能改变《公约》对某一地物的分类”。最后，清晰传递介入南海事务、助推南海问题国际化的坚定立场。英法德表示，“作为《公约》的缔约国，将继续维护和支持《公约》所载的各项权利和自由，并按照《公约》的规定，为促进该区域的合作作出贡献”。

二

英法德南海政策的调整是多种因素共同作用的结果。首先是自身战略利益的考量，对于南海地区价值定位和利益认知的提升是导致三国南海政策调整的核心要素。中美在南海战略竞争的加剧无疑也加剧了英法德在中美之间“选边站队”的困境，①汪金国、张立辉：《欧盟加速推动“印太战略”及其影响》，《国际论坛》2022年第1期，第33页。南海周边国家对于英法德作为域外因素平衡作用的期待也使其在南海地区更加活跃。

(一)共同的内外因作用

一是基于经济安全保障与政治外交红利的考量。一方面，英法德南海政策对华强硬、主动积极背后是共同的经济安全考虑。中国与东盟是欧盟的重要贸易伙伴，南海航线是欧洲与亚太国家海上贸易的最主要通道。②Jan Gaspers and Thomas Eder, “How to Protect Europe’s Interests in the South China Sea,” The Diplomat, July 12, 2016, p. 87.经济利益致使英法德对于南海地区的安全形势具有较高的期待和较强的政策敏感度。尽管英法德与南海相距甚远，但如果南海地区爆发冲突，对其政治、经济、军事的影响都是不言而喻的。因此，英法德和美日等国一样赋予了南海争端过多的政治和战略意涵，忧惧南海地区发生激烈冲突进而损害其经济和安全利益。在其看来，日益崛起的中国在南海采取的一系列措施过于强势，对中国“不确定性”的警惕，促使其在南海问题上直指中国。③王传剑、孔凡伟：《欧盟的南海政策：解析与评估》，《东南亚研究》2020年第2期，第91页。另一方面，南海海域战略价值的提升使得英法德不再满足于仅作为“局外人”发出外交呼吁。④张洁：《地区秩序重构中的南海问题与中国的应对方略》，《东亚评论》2020年第2期，第66页。他们开始高调重谈从殖民时期至今在南海乃至整个印太地区的国家利益，企图通过加强在该地区的实力存在和与相关国家的战略关系来增强影响力和发言权，并且谋取实际收益。热度日增的南海问题为英法德介入印太事务、实现海洋战略转型、提升全球海洋治理中的国际地位提供了平台。

二是受到美国“联欧制华”战略政策的牵引。美国的拉拢和域内国家的需求是英法德南海政策愈发积极主动的重要诱因。美国试图使南海问题成为凝聚盟友关系的“粘合剂”。近年来，美国政府尤其是特朗普上台后，一直试图建立南海“议题联盟”，即一方面鼓励域外国家通过军事手段介入南海事务，另一方面不断加强与域内盟国及伙伴国的政治、经济、军事联系，企图在此基础上构建一个以美国为首、美国盟友及伙伴国为主干的联合制华阵线。①夏立平、马艳红：《特朗普政府建立南海“议题联盟”初论》，《东南亚研究》2018年第6期，第70页。在美国的战略图谱中，中国和欧盟分别是“最强大对手”和“最重要盟友”，这也就构成了美国“联欧制华”战略的心理和现实基础。②张一飞：《特朗普政府“联欧制华”战略的形成和评估》，《国际展望》2020年第2期，第103页。英法德是欧洲的重要国家，尤其是法国和英国还具备向远海投送力量的能力。美国要想调动欧洲力量配合其在南海的介入行动，这三个国家必是其重点做工作的对象。近年来，美国要求欧盟及相关国家在南海地区与其协调行动的意图越来越明显，希望盟友能够分担其在南海地区的外交成本，在公开场合对华强硬表态。③敬璇琳、刘金源：《务实主义的被动外交——欧盟南海政策的演进及未来走向》，《欧洲研究》2018年第4期，第73页。对英法德而言，考虑到欧美“跨大西洋伙伴关系”的存在，美国的需求毫无疑问是其选择介入南海问题的促动因素之一。欧美在南海问题上的看法和认知有共同之处，面对美国的呼吁与施压，英法德一定程度上必然会予以积极回应并增强在南海问题上与美国的协调。在美国推出“印太战略”的背景下，英法德更需要适应亚太地区安全结构，做出战略调整。新时期，英法德海洋战略转型的客观需求促使其南海政策与美国印太战略捆绑延伸。美国印太战略的提出进一步提升了南海的战略价值。美国印太战略实际上是其“重返亚太”战略的延续和拓展，旨在从战略上将印度洋与太平洋紧密相连。美国企图将更多的盟友和战略伙伴纳入到这一安全结构中来，遏制和围堵中国的利益拓展范围，而南海地区则是印太范围内大国博弈的焦点。“印太”取代“亚太”导致南海地区的中心位置被进一步强化，在南海地区保持存在成为大国战略的重要组成部分。④王晓文：《美国“印太”战略对南海问题的影响——以“印太”战略支点国家为重点》，《东南亚研究》2016年第5期，第52页、第54页。

三是对南海域内国家安全协同需求的回应。对东南亚国家而言，虽然他们分享了中国崛起所带来的经济红利，但某些国家尤其是与中国存在岛礁主权争端的越南、菲律宾、马来西亚，对中国仍存在安全疑虑，因此在一定程度上十分欢迎域外国家在南海问题上发挥有效作用，希望借此形成多边力量均势，确保南海地区稳定。鉴于南海周边国家寻求域外势力介入以保持地区力量动态平衡的强烈需求，英法德南海行动也变得更加容易和直接。英法德认为，亚太地区秩序正日益受到持续的领土争端及地区霸权争夺的威胁，而防止霸权出现与促进地区和平稳定只能通过遵守“规则与法治”来实现。这就需要持续深化与亚太地区“具有相似意识形态国家”的合作，以维护多边主义和基于规则的自由主义国际秩序。因此，尽管欧盟在东南亚并无永久性驻军，其参与处理南海争端的能力也值得怀疑，但英法德却与东南亚国家仍保持一定的军事联系。如法国在印度洋和南太平洋存在海军部署；英国与澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡缔结多边军事协议，英国、澳大利亚、新西兰三国对马来西亚和新加坡有防务义务。近年来，东南亚各国和澳大利亚在购置军备方面不断加大投入，与南海问题相关的一场隐性、局部的军备竞赛已拉开帷幕。越南、菲律宾等东盟国家在南海问题上越来越倾向于寻求欧盟及相关国家支持以抗衡中国。

(二)不同的利益需求和角色定位

英法德南海政策的调整是出于其自身经济安全利益考量，也是美国印太战略和相关南海国家“对冲”战略多种因素作用下的必然结果。需要说明的是，英法德与美国印太战略的对接程度、自身印太战略的转型方向、国家综合实力和角色定位等因素导致三国调整动向和动机也存在一定的差别。

对英国而言，作为美国的最紧密盟友，英国对南海问题的介入最为激进，唯美国马首是瞻。英国介入南海并施压中国，既有外部（以美国为首的区域内外国家）压力，也有其借助联合国常任理事国身份，提升在亚太地区的影响力，彰显大国地位的战略考量。2015年1月，英国外交大臣菲利普·哈蒙德（Philip Hammond）表示，英国关注南海安全问题，若其在南海地区的利益受到威胁，将根据《五国防务安排协定》部署军事力量。“脱欧”以后，英国在欧洲的影响力下降，其外交与国防政策进一步向美国靠拢，也更加注重对外干涉。2019年，英国的外交政策文件开始用“印太”取代“亚太”，并特别强调了英国在该地区的重要政治与经济利益，英国防务战略的重心将远离保卫领土以及海外领地的“第一道防线”，转向积极参与印太事务，主动塑造印太环境并加强与美国的互动，其目的就在于保护并促进英国在世界重点区域的战略利益，维护其大国地位。加之已经沦为“中等强国”的英国将快速崛起的中国视为阻碍、削弱其全球影响力的一大潜在因素，随着英国追随美国及谋取本国利益扩张的意图膨胀，其对于南海地区事务的干预也越发明显。①陈和彬、廖帆：《脱欧后英国防务政策：离欧洲越来越远，朝美国越来越近》,《环球军事》2016年第14期，第12页。

对法国而言，从历史上看，法国与印太地区就存在千丝万缕的联系，如其在印度洋和太平洋具有海外领土，在西北太平洋建有永久性军事基地。如今，作为欧洲的核心、军事强国以及联合国安理会常任理事国，法国将印太地区视为其重塑大国地位及维持全球影响力的重要依托，法国在南海的利益可以被纳入至广泛的印太战略范畴中，这一利益突出表现为军事利益和外交影响力。②刘艳峰、冯梁：《法国在印太地区的战略新动向及其影响》，《和平与发展》2018年第6期，第83页。军事方面，法国企图通过军事安全手段在南海地区发挥更大的作用，以发展与越南、菲律宾、印尼等国家多层次伙伴关系为抓手增加南海地区的军事投入和具体行动，主要包括参加南海联合巡航、向东南亚国家出售武器、参与军演、表示有参与战略同盟的兴趣等。③Prashanth Parameswaran, “Where Are Vietnam-France Defense Ties Headed in 2018?” The Diplomat, January 31, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/where-arevietnam-france-defense-ties-headedin-2018/; Mercy A. Kuo, “What the EU Thinks of the US ‘Indo-Pacific’ Strategy,” The Diplomat, April 3,2018, https://thediplomat.com/2018/01/what-the-eu-thinks-ofthe-us-indo-pacific-strategy/.与南海问题密切相关的隐形、局部军备竞赛能使作为全球重要军火供应商的法国通过干预南海安全事务分一杯羹。外交方面，除了有响应美国的象征意义外，法国还有意发挥欧盟“领头羊”的作用，引领欧盟在南海乃至更广泛的印太地区发挥“软安全行为体”角色并同时提升自身的全球影响力。④Mercy A. Kuo, “What the EU Thinks of the US’ Indo-Pacific’ Strategy,” The Diplomat, January 31,2018, https://thediplomat.com/2018/01/what-the-eu-thinks-of-theus-indo-pacific-strategy/.

对德国而言，德国则更加强调贸易大国的自我定位，忧惧南海出现地区霸权。2020年9月，德国通过了名为“印度—太平洋准则”的外交政策，明确了德国在印太地区外交政策的优先选项，将强化在该地区安全事务的参与度，增加军备控制和出口管制，参加军事训练以及各种形式的海上合作，积极参与印太地区的各种军事演习。该准则指出，德国希望今后与东盟进行更为密切的合作。在外交方面，德国在全球地缘政治领域的活跃程度虽然不及英法两国，但进入21世纪以来也一直致力于转变政策。为了凸显自身存在感，默克尔政府确立了“更及时、更坚决、更实质性地参与外部事务”的外交政策原则。因此，德国在南海问题上，不似英法强硬但并未缺席。军事方面，德国被迫表现为更多作为，这种转变既有紧随英法加强印太地区影响力的考虑，也有通过对华示强转移美德分歧、减轻军费压力的外交意图。

三

英法德南海政策的调整复杂化了国际战略环境，其追随美国积极构建多层次和有差异的亚太战略伙伴关系网，增大对中国的防范和制衡，对南海局势乃至整个亚太地区的地缘政治格局都将产生重要影响。

首先，加剧南海地区的军事化。虽然自2015年以来美国就一直在炒作所谓的中国“南海军事化”问题，但实际上一直是美国在南海引导军事化。拜登执政后，美国不仅以日本、关岛、新加坡、菲律宾等区域内外军事基地为支撑，不断强化在南海的前沿军事部署，同时还以各种方式拉拢区域内外盟国以及伙伴国在南海开展双边、多边军事活动。过去英法德主要是从政治、法律、外交的角度插手南海事务，然而最近三年来，上述国家重点以军事手段插手南海事务。①胡波等：《“中国海洋安全的现状与前景展望”笔谈》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年12月，第6—7页。种种迹象表明，美国有意将2017年重启的“四国机制”向南海延伸扩大，拉拢英法德及某些域内国家配合，拼凑“印太版北约”。从现实主义的角度来看，三国与美日印澳四国在亚太地区存在利益交汇点，存在相似的价值认同和意识形态。②刘艳峰、冯梁：《法国在印太地区的战略新动向及其影响》，《和平与发展》2018年第6期，第86页。未来，该机制极可能吸纳英法德等欧洲国家加入，形成遏制中国的升级版战略包围圈。③Emanuele Scimia, “New Alliance Could Emerge in Indo-Pacific,” Asia Times, March 4, 2018, http://www.atimes.com/new-naval-alliance-emerge-indo-pacific/.其次，助推南海问题的国际化。作为欧洲主要国家，英法德对于南海事务的干预加强，不可避免地使得南海地区的地缘政治版图受到来自欧洲的影响。英法德多次发表声明，强调应以国际法为依托来解决南海争端。现在他们以实际行动表明其贯彻“国际规范”的决心，并力图在南海问题上扮演“急先锋”，推动欧洲整体跟进，甚至派出军舰在南海配合美国进行航行自由行动，与菲律宾、越南等南海声索国加大防务联系。鉴于英法德在国际话语体系中的地位及与东南亚国家的联系，他们的行动不但影响了南海地区的稳定，对中国提出的以“双轨思路”解决南海问题也产生了一定的干扰，无疑为南海争端的国际化推波助澜。再次，强化南海反华联盟的网络化。美国拜登政府公开打造南海网络化的多层级反华联盟，推动欧盟、七国集团、北约在南海和印太地区加强政治、外交、军事、经济存在，在南海地区乃至全球围堵、制衡、遏制中国。目前，美日印澳“四方机制”有向南海延伸的趋势，而新的美英澳“AUKUS”三边安全伙伴关系也将对南海局势产生深刻影响。英法德南海政策的调整必然对以美国为主导的反华联盟机制形成策应。

然而，另一方面也应该看到，英法德政策的调整对于南海局势的影响仍将受制于以下因素：

一是英法德的域外国家身份。包括英法德在内的任何非当事方不管以何种方式参与其中并谋求发挥作用，都必须获得南海声索国的认可。就东盟国家来说，尽管他们基于“大国平衡”思维以及“诚信中间人”逻辑，试图拉拢欧盟及成员国家对中国施加压力，但显然也非常清楚欧盟及其成员国自身外交与安全资源的局限性。南海地区的秩序与安全，终究要靠南海周边国家自己来协商解决。东盟国家一直强调的是以“东盟方式”解决问题，欧盟配合美日等国试图干扰“南海行为准则”谈判时所受到的“冷遇”，已经非常客观地反映了中国与东盟各国在该问题上的态度。

二是中欧经贸关系的紧密程度。根据欧盟统计局数据显示，2020年欧盟27国与中国货物贸易在疫情中逆势双向增长，中国首次取代美国成为欧盟最大贸易伙伴。①《欧盟统计局：中国2020年取代美国成为欧盟最大贸易伙伴》，新华社布鲁塞尔2021年2月15日电。英法德最为关注的是自身在南海地区的经济和安全利益。目前，他们在经济上都需要中国，并在基础设施建设和贸易金融领域与中国展开了广泛的合作。2003年和2014年，中国政府先后发表了两份对欧盟的政策文件，2018年在中欧全面伙伴关系建立15周年之际，中国又发表了新的对欧盟政策文件，指出从战略高度和长远角度看待和发展中欧关系，并确立了合作共赢、和而不同等指导原则。②《中国对欧盟政策文件》（2018年12月），http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/18/content_5349904.htm。虽然欧盟和英法德以复杂的心态看待中国的崛起，但是中欧之间经贸关系密切，双方之间虽存在一定的竞争，合作仍为主要方面。

三是中美南海竞争的平衡困境。对这三个国家而言，在南海问题上需要在实用主义的对华政策和与美国的特殊关系之间寻求微妙的平衡。一方面要展示对美国南海政策的跟进和支持，另一方面又力图避免与中国关系的过度紧张，如2020年的联合照会就是由联合国非常任理事国的德国提出，在内容上却是将法国排在最首位，与美国关系更为紧密的英国排在末位。这种巧妙的安排也表明每个国家都不想直接单独挑战中国。

四是英国综合实力和协同能力的限制。虽然英国在三个国家中表现最为积极主动，但是“脱欧”减损了英国作为欧洲力量的代表性和在南海问题上的政治影响力，其在南海的行动能力和战略作用都受到了广泛的质疑，无法像法国一样号召欧盟表明立场和采取积极的介入措施。①Lynn Kuok, “The United Kingdom in the Indo-Pacific: Achieving a Persistent, Principled Presence,”IISS Analysis, July 29, 2019, https: / /www. iiss. org /blogs /analysis /2019 /07 /the-uk-in-the-indo-pacific.这在一定程度上也将导致法、德及欧盟的南海政策不至于完全追随美国与中国决裂，只是想对中国进行限制。

四

目前，南海形势总体可控，中欧经贸合作的潜力和韧性在疫情大考前得到了充分的验证。中国应该在拓展双边经贸合作关系的背景下，传递抵制单边主义的立场。对于英法德南海政策的调整，中国应引起充分关注和重视，多管齐下采取维权措施和应对手段，以限制和消除其负面影响。

首先， 要稳定和加强周边关系，积极推进“南海行为准则”谈判，严控欧盟及相关国家干预南海事务的范围和力度。中国应积极推动“南海行为准则”磋商进程，共建中国—东盟“蓝色经济伙伴关系”，促进中国东盟关系发展提质升级。呼应东盟峰会《东盟领导人蓝色经济宣言》，与东盟国家就制定蓝色经济合作规划达成共识，深化双方在渔业养殖、资源可持续利用、环境保护、生物技术等领域的合作。通过加强提供公共产品、应对非传统安全等领域的合作，使中国与周边国家关系在海上务实合作中得到发展，削弱域外国家南海事务的话语权和影响力。

其次，要以经贸合作为抓手，在厘清各国利益需求的基础上，在与其一对一的合作中逐步消弭双方在南海问题上的分歧。以合作共赢的理念引导经贸关系的健康发展，继续通过“21世纪海上丝绸之路”“中欧自贸协定”、CPTPP等，推进经贸、科技等领域的交流合作，防止在经贸领域的分歧向政治、意识形态领域扩散，从而影响到其南海政策。

最后，守住中国底线，管控中美分歧，促使英法德由“被动参与”转变为“主动冷处理”。中国在南海维权的最大障碍仍然是美国，其他国家大多只是追随美国“浑水摸鱼”。因此只要从根本上管控好中美在南海的战略矛盾，切实处理好与东盟国家之间的关系，就不用担心英法德成为重大域外干扰因素。②胡杰：《英国干涉中国在南海维权：前瞻与预防》，《太平洋学报》2019年第3期，第74页。我们要避免中美军事力量在南海海域的矛盾演变为军事冲突，同时运用“统一战线”思维充分团结其他国家以减少对我南海权益的负面影响。

总之，南海争端已从过去中国与东盟国家的地区性争端，演化为全球地缘政治格局下的热点问题。目前，域外大国在南海的介入越来越深入。随着南海问题在全球地缘政治和经济格局中比重的上升及2017年底美国出台“印太战略”的深刻影响，南海的域外介入者越来越多，介入程度也越来越深。澳大利亚由“轻度介入”转为“深入介入”，印度的“东向政策”也将南海利益作为外交目标，俄罗斯因为在南海争议海域与越南联合开采石油成为实际介入者。虽然与南海争端无直接利害关系，但作为欧洲重要国家的英法德也逐渐成为了对华博弈的重要一方。①张志洲：《南海问题上的话语博弈与中国国际话语权》，《探索与争鸣》2020年第7期，第129页。拜登上台以后，南海问题在中美关系中被提到了更关键的地位。作为欧洲重要国家的英法德是美国重点拉拢和争取的对象。南海问题因为美国持续高强度的干预和英法德等域外国家的深度介入而日益复杂，这种局面在今后相当长一段时间内将持续存在。然而美国的盟友体系并非铁板一块。随着世界经济中心加速向印太地区转移，英法德介入南海问题，既给美国一定的策应，又与中国维持合作的大局，并同时顾及东盟的利益，试图以相对中立的身份取悦和笼络各方。这种对冲行为背后，都是以自身利益的维护为根本。②吴向荣：《对冲视角下的欧盟南海政策》，《南海问题研究》2020年第3期，第89页。英法德在南海的活动也并非单纯地服务于美国，作为老牌发达国家，其插手南海事务加强印太地区的影响力是情理之中的事。中国和英法德的关系仍然是以互利共赢为主基调，在维护多边主义、促进自由贸易应对全球性挑战等方面合作前景广阔的背景下，英法德对南海事务的介入只要不触及中国底线，就可以大而化之，分而治之，有理有节，各个击破。