切实践行民主集中制原则不断发展全过程人民民主

文／潘法律 戴旻

习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，深刻阐明我国社会主义民主的特质和优势，思想深邃、内涵丰富，是对社会主义民主政治理论的重大创新，是推进我国社会主义民主政治建设的科学指引，具有重要的理论价值、时代价值和世界价值。民主集中制是我们党的根本组织原则，是群众路线在党的生活中的运用，也是宪法规定的我国国家机构实行的一项基本原则。我们必须切实践行民主集中制原则，不断发展全过程人民民主。

（一）在国家机构与人民关系方面，必须坚持国家权力来自于人民，由人民组织国家机构。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。我国宪法规定，国家一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。可见，人民的授权与委托是包括国家权力机关在内的所有国家机关产生和运行的合法性来源，而人民代表大会是具体承担这种产生和监督运行的重要制度载体。以组建国家监察委员会为例，虽然党中央先后于2016 年、2017 年印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，并从体制机制、制度建设上部署推进全国范围内的监察体制改革，但所体现的只是党的意志。随后，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。这个重大事项决定的作出，才意味着党关于国家监察体制改革的主张已经通过人民代表大会以法定的程序和方式转化为国家和人民的意志。2018 年，十三届全国人大一次会议对宪法修正案进行修正，增加了“监察委员会”一节，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，为其依法行使职权、开展工作奠定了宪法基础。同时，表决通过了监察法，以法律形式明确了监察委员会的组织及工作原则。至此，监察委员会作为国家机构得以正式成立。监察委员会成立后，人大及其常委会即对同级监察委员会开展法律监督和工作监督，督促其认真履行职责、充分发挥监察职能作用。2020年，十三届全国人大常委会第二十一次会议专门听取和审议了国家监委关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告，各省级人大常委会也依法有序听取和审议了同级监委专项工作报告。可以说，监察委员会的产生和运行是人民产生国家机构的具体体现，是宪法关于“国家一切权力属于人民”规定的一次具体实践活动。

（二）在同级国家机构中，必须尊重国家权力机关的主导地位。国家权力机关与其他国家机关之间是产生与被产生、监督与被监督的关系。宪法规定，“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督”。因此，在工作中，其他国家机关必须尊重同级国家权力机关的主导地位。以人大立法工作为例，2014年，党的十八届四中全会首次提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”而今，人大主导立法的观念已形成共识，人大立法工作机制不断完善和发展，逐渐形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，并把发挥人大主导作用贯穿立法全过程。但是，在地方立法工作中，关于编制和经费问题一直存在争议。地方性法规中能不能涉及这两个问题？实践中有一种观点认为，这是政府的具体职权，人大不宜规定。我们不赞成这种观点。编制和经费问题说到底是政府要在哪些方面提供财政保障问题，纳税人的钱究竟怎么花，当然由人民决定，这是宪法规定的人民主权原则的必然要求，在制度安排上通常就是人大通过立法以及对政府的财政预算进行审查来决定。在这个问题上，政府应当遵从权力机关的主导地位。

（三）各级国家机关必须实行集体领导和个人分工相结合制度。集体领导和个人分工相结合的制度，虽然是党章对党的各级委员会遵循民主集中制原则的具体要求，但也是民主集中制的题中应有之义，同样适用于国家机构。集体领导和个人分工负责是辩证统一的，是集体智慧和个人才干的有机结合。集体领导是个人分工负责的前提，集体领导作出的决策是个人分工负责的方向、目标；个人分工负责是集体领导的基础，是集体决定后由个人分头实施权力，是实现集体意志的必然途径。国家机关凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论，作出决定；领导班子成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。需要指出的是，我们必须防止把国家行政机关实行的行政首长负责制排除在民主集中制之外的模糊认识，认为与其相对应的委员会合议制是民主的或者是遵循民主集中制的，而行政首长负责制则是不民主的或者不需要遵循民主集中制。从民主集中制与行政首长负责制的关系看，民主集中制是根本的领导制度，行政首长负责制是具体的领导制度，是对民主集中制的展开和体现，旨在提高行政效率。无论是行政首长负责制还是委员会合议制，都是一种议事决策的机制，国家机关无论是实行行政首长负责制，还是实行合议制，在作出决策和决定时都必须按照少数服从多数的原则，实行民主集中制。

（四）一切方针、政策和法律的制定，必须贯彻“从群众中来，到群众去”，“集中起来，坚持下去”的原则。宪法规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”同人民群众保持密切联系，是实行人民代表大会制度的必然要求。

一直以来，全国各级人民代表大会通过设立立法联系点、立法咨询基地、代表联络站、代表之家等机构，各级人大代表通过深入了解民情、依法充分履职等，在基层群众和国家权力机关之间架设了“直通车”，是国家权力机关倾听基层一线声音的重要途径。这使得制约经济社会发展的突出矛盾和问题，人民群众和呼声愿望和意见建议能够最大程度地被收集反映到人民代表大会，并在经过系统谋划后，以法定方式和程序有效转化为法律法规、国家大政方针和地方民生政策，再通过实施这些法律法规和方针政策来切实解决矛盾问题，积极回应人民关切。可以说，人大代表参与立法、监督、讨论决定重大事项等的过程，基层群众、社会公众积极有序参与人民代表大会活动的过程，就是发展全过程人民民主的过程，就是践行群众路线的过程。

近年来一些地方实施的民生实事项目人大代表票决制是人民代表大会制度对实践民主决策、民主管理的重要探索，将“从群众来，到群众中去”的原则同人民代表大会的制度优势紧密结合了起来，让广大人民群众以人大代表为桥梁和纽带，成为民生实事项目最直接的建议者、决策者、监督者和受益者，能够更深入地听取民意、反映民情、集中民智，赋予民生实事项目坚实的民意基础和严肃的法律效力，使人民当家作主更具体、更现实、更有效。

（五）在中央与地方、地方与地方关系问题上，必须遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”充分发挥地方的主动性、积极性，既是我国国体和政体的要求，也是民主协商在中央和地方间的贯彻。例如立法工作就是要在维护社会主义法制统一和权威的前提下，践行统一而又分层次的立法体制，保障各个层次的立法活动和谐、有序进行，充分发挥地方性法规在体现地方特色、促进地方发展中的独特作用。比如，电动自行车立法问题，因为每个城市的道路资源状况、电动自行车保有量、城市管理水平乃至人们生活方式和出行习惯都有差异，有关电动自行车管理与服务的一些具体规则，由设区的市去制定为宜；有关电动自行车生产、销售、登记、行驶的基本规则和制度，则由省级立法规定为宜；而其中涉及的产业政策、标准，销售的基本原则，管理中的根本性全局性规范，如第三者责任险、有关损害赔偿的民事责任，应由中央立法去解决，这既是民主集中制原则在分权立法上的体现，也是发挥地方主动性、积极性的原则要求。再比如，区域协同立法问题，沪苏浙皖三省一市协同制定了关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定、云贵川三省共同制定了关于加强赤水河流域共同保护的决定、京津冀三地人大常委会作出的关于授权政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定等，就是地方两个以上平行立法主体之间，就跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容，并分别根据各自立法权限和程序体现一致的立法行为，是法治普遍性原理在区域协调发展实践中的具体呈现，有利于最大限度地统一区域发展的法律依据，更好协调治理举措，完善协同治理机制、巩固协同治理成果，有效弥补中央立法的供给不足。在协同立法过程中，各立法主体间既有法规文本“同一化”和法规生效“同步化”的集中意志，也有体现各自特色的民主表达。