《民法典》视野下自然资源国家所有权的实现路径

石佳友 石绍蕤

在产权制度改革背景下关于自然资源国家所有权的行使和保护是经济界和法律界共同关注的热点话题。既往理论研究多聚焦于国家所有权性质之辨，缺乏对国家所有权的实证考察。《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）物权编专章规定自然资源之上的国家所有权，有关自然资源国家所有权的条款在内容上既有对此前物权法规定的部分继受，也有因应国家政策部署的适度创新。①参见高圣平：《民法典物权编的发展与展望》，《中国人民大学学报》2020年第4期。但法典体系内部和不同法律部门在规范解释层面存在诸多不协调之处，进而影响自然资源在私法领域的流转与利用，为达致法律体系的整体性和完备性的制度目标，有必要从理论到实践对自然资源国家所有权制度予以考察。就《民法典》视野下的自然资源国所有权的实现路径进行理论整合与规范解释，对于自然资源私权体系建构及产权制度改革具有重要意义。

一、自然资源国家所有权的法律性质

以国家所有权为逻辑脉络，自然资源权利的体系化建构要实现从政策表达向规范设计的创造性转化，则向前须从《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）中寻找权源基础，向后得从部门法中进行价值拓展。《民法典》物权编关于国有财产范围、国家所有的性质及国家所有权行使的条款，承袭了《宪法》中“国家所有”条款的基本精神和主要内容，反映出我国物权制度较强的本土特色，要探究自然资源国家所有权的实现路径，则应对由来已久的国家所有权性质之争作出回应。

（一）自然资源国家所有权的双重属性

1.自然资源国家所有权的公法属性

自然资源国家所有权性质之争，旨在解决类似的文本结构投射到不同法律场域时的解释与适用困境。对既往学说加以梳理发现，纯粹公权说无法为私权范畴的自然资源用益物权生成提供母权基础，纯粹私权说难以解释民法上国有自然资源所有权具体行使受到的严格公法限制，二者均难谓恰当。事实上，公法的渗透使得所有权具有了多元化的含义，《宪法》明确了特定类型自然资源的国家所有制，所有权的主体既是公共职能承担者也是资源资产所有者，价值取向上的差异性及所有权内容的特殊性，决定了国家所有权性质的双重面向。

国家所有权权能本质上是特定行为方式的法定化，考究自然资源国家所有权的权能正当性，可以从克服公地悲剧的现实需要和我国基本经济制度的历史传统两个角度予以证成。自然资源作为国家所有权之客体，既体现物权法客体具有之经济价值，又作为生态环境要素负载生态属性和社会属性，故法律规定为国家所有主要是为避免任意私主体对自然资源的绝对控制和滥用。结合自然资源国家所有权的宪法化进程，自然资源的“全民所有”成为宪法规范的重要组成部分，不仅表征社会概念向法律概念的形式转变，背后的宪法规范创设及所有权转化程序亦负载了人人参与而形成的全民意志和利益，因此，自然资源“国家所有”的宪法价值与主权意义上的国家代表利益的全民性是高度一致的，这种一致性也反过来保障资源所有权在宪法秩序中的稳定性和权威性，并进而使得作为全民组成部分的个体得通过立法参与表达其意志，对资源分配和管理进行监督行使其权利，通过国家公益政策落实最终受益。①参见崔建远：《自然资源物权法律制度研究》，法律出版社2012年版，第40页以下。此为自然资源国家所有权的第一重属性，即作为宪法意义上的国家所有权包含的公法权能，此种权能属性使宪法上国家所有权具有相较于普通法律规范更广泛的代表性及更全面的公共性。

2.自然资源国家所有权的私法属性

《宪法》中“国家”并不当然具备从事法律行为之主体资格，但法学语境下法律表达的理想状态是实现语义准确、体系和谐，因此，在认识宪法与民法上的所有权关系时，“可能不是区分宪法与民法上的权利，而是通过解释民法文本，得出相同的结论”①参见谢鸿飞：《通过解释民法文本回应自然资源所有权的特殊性》，《法学研究》2013年第4期。。在探讨二者的关系之前，首先需明确的是，宪法并非不能直接规定私法关系。1919年德国《魏玛宪法》第118条及第159条禁止公民之间通过契约对其享有的基本政治权利（如言论及结社自由）加以限制，被认为是宪法规定私法关系的范式。事实上，中国宪法中的诸多条款也反映出宪法规范中公权与私权的混合。②如1982年《宪法》第36条和第40条均明确强调个人不得侵犯公民的宗教信仰权与通信自由和秘密权，可见这两种基本权利直接规范私法关系。参见王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，《法学研究》2013年第4期。所有权作为绝对和排他的物权，是最为典型的民事权利类型；但是，所有权作为公民自我保存和人格自由发展的物质基础，同样也是国家所保护的基本权利。不过，与民法所有权制度相比，宪法所有权具有一些不同的特点：宪法所有权系为实现宪法目标服务，主要针对国家对私人所有权的任意性剥夺（例如，国家通过歧视性法律来实现对某一特定群体所有权的侵夺）；宪法所有权是系统、动态、目的导向和目的明确的，而非是以权利为基础的、静态的、概念性的和理论性的；宪法所有权超越了民法所有权狭隘的主体—客体—第三人的理论框架，关注所有权整体体系的关系性和社会学的层面，诸如，获取财产的平等、财产的安全、促进人格尊严的保护、个人和社会利益的平衡等。相比之下，民法所有权更关注财产关系的稳定和私人财富的物尽其用。③参见石佳友：《民法典与社会转型》，中国人民大学出版社2017年，第205页。

结合自然资源国家所有条款在《宪法》中所处的位置，自然资源国家所有权并非属于规范意义上的基本权利，宪法对其加以规定亦并非以赋予个体对抗国家的权利为旨归。自然资源国家所有权面临的现实难题，主要是宪法国家所有权向私法所有权转化时的规范解释问题。就自然资源而言，其宪法所有权向民法所有权的转化发生于民事规范的形成过程，具体体现为宪法对民法在形式与内容两方面的拘束性。就形式而言，自然资源国家所有权制度在民法中的确认须以《宪法》第62条、第64条为立法基础和程序依据。就内容而言，在《民法典》中“国家所有”之规范意义包括两方面：一是相似的文义表达呈现出的抽象程度和价值负荷层面的位阶差异，这种差异只存在量的分化而不存在质的分歧。二是宪法中的不完全规范可以通过民法进行解释和补充。民法或对自然资源的范围进行解释，或对自然资源保护的必要性进行价值判断，使法律的执行与立法目的相互啮合。当《民法典》对资源所有权加以确认时，资源所有权的权利性质已然产生变化，自然资源之上的民事权利得依物权行使和保护规则得到落实。但自然资源之上负载的公共目的性将始终是资源权利行使的“枷锁”和“归宿”。《民法典》对普通财产独占使用和财产属性的确认，一方面充实了私人所有权的内容，另一方面也在无形之中划定公众平等利用自然资源的界限。民法解释学的这一功能可以在一定程度上遏制国家所有权的不当扩张。此为自然资源国家所有权的第二重属性即私权属性。

3.宪法上所有权向民法上所有权的转化

在明确国家所有权双重属性的前提下，还需要对国家作为所有权主体的正当性及体系效应作出回应。基于立法技术的需要，法治化进程中的公私之分并非如此泾渭分明，市场经济的发展不断催生和滋养的往往是由秩序自由与国家干预深度联动而产生的“经济法”，《民法典》物权编在重申和拓展私法自治理念的同时，亦无法脱离公法规制因素对私人领域的渗透和限制性干预①参见周华：《民法现代化进程中的私法自治及其限制》，《学术探索》2020年第4期。，因此， 在自然资源国家所有权的规制横跨公私法的场景下，有关其性质的讨论不应局限于单一的法典归属维度。

针对《宪法》将国家作为所有权主体的规定，目前学界的主流解释方案主要包括“国家说”“全民说”“政府说”和“公法法人说”。“全民说”中的“全民”作为非严格意义的法律概念在诠释权利主体确定性方面的功能缺失。“政府说”可能导致的政府所有权对国家所有权的不当分解，对于自然资源国家所有权的理论解释和制度建设皆存在不周全之处。②参见叶榅平：《自然资源国家所有权主体的理论诠释与制度建构》，《法学评论》2017年第5期。相比之下，“公法法人说”和“国家说”更具科学性，但两者的论证基础又各有侧重。公共法人所有权理论认为，公共财产权利的内容和责任可以通过民法技术规则中的法人制度加以确定③参见单平基、彭诚信：《“国家所有权”研究的民法学争点》，《交大法学》2015年第2期。，进而避免公共财产权利的任意私有化。“国家说”则将国家作为社会公共目的实现的唯一适格主体，且认为“公法法人说”并未回应其与私法法人在权利义务及责任等方面的客观差异，“公法法人说”在私法领域的适用可能对现有财产理论和所有权制度造成冲击。

《民法典》第246条继续沿用《宪法》关于国家所有财产属于全民所有的法律表达，对于国家所有权主体资格的解释可能面临更具体的困难，但这并不意味着国家所有权难以与传统所有权实现充分的理论契合。从历史角度观之，国家作为财产所有权主体最早可追溯至罗马法，以1918年苏俄宪法及德国《魏玛宪法》为标志，通过对个人之于特定财产的自由支配予以限制，部分私人财产权通过立法转移至主权国家，进而实现国家在根本法上对重要经济力量的调控及对公共福利的保障，这是国家得享有宪法上所有权的基础动因。公法上的所有权可以解释为私法所有权获得完全权能的对价，私人在关涉公共福祉之领域负有促进和保护义务，而此种义务的履行方式之一即是通过让渡私人对重要生产资料的管控而实现的。此时，国家所有系作为一种规制手段以避免市场的失灵，从反面讲，国家甚至有义务和责任进行规制以促成国家公共任务的实现。④参见朱虎：《国家所有和国家所有权——以乌木所有权归属为中心》，《华东政法大学学报》2016年第1期。法律随之对其加以承认和保护使得国家的所有权主体资格获得权威的法律外观。

自然资源国家所有即全民所有是一种所有权的法律表达，而“所有权”与“所有制”二者在宪法语境下具有意志表达和利益归属上的相通性和一致性。⑤同注②。法律将自然资源“国家所有”作为最终的制度安排，一是对历史和实践的有意遵循，二是运用立法技术使制度既符合自然资源全民所有的立法意旨，又能实现所有权主体理论的逻辑融贯。因此，采“国家说”既是形式理性的要求，也是回溯历史得出的趋于良性的解释结论，其最终目标是服务于资源所有权理论的闭合建构。《民法典》第246条实际上正是发挥此种制度功能，依据此条规定，被注入私权基因的自然资源所有权可在适当之时派生出用益物权，进而为私人在民法层面对自然资源的使用提供母权基础。⑥参见单平基：《自然资源之上的权利层次》，《中国法学》2021年第4期。

（二）自然资源国家所有权私法属性及其优势

1.自然资源国家所有权私法公法化及理由

主张私法公法化的观点认为，自然资源兼具公共物品和私人物品双重价值属性，这使得私法形式中的自然资源所有权具有不同于一般民事权利的特征。一方面，归属国有的自然资源往往因客体的流动性或整体性，既在权利客体的独立性和稳定性方面难以确定，又在价值总量和使用形式上难以判断，因而无法在私权体系内部获得完全的规制。外在制度的介入使得同一类型的自然资源可能存在多层次的权利构造，此种多元的产权结构又与私权体系存在天然的张力。另一方面，部分学者亦对国家所有权物权化可能导致的后果产生疑虑，即认为以“私权”性质为基础分析自然资源国家所有权，承认国家对国有自然资源具有占有、使用、处分、收益等排他性权利的“泛民法化思维”，会使自然资源的有偿使用和市场化改革偏离国有自然资源的公共性①参见邱秋：《中国自然资源国家所有权制度研究》，科学出版社2010年版，第179页。，进而有损代内公平和代际公平。

2.自然资源国家所有权私法属性的强化及优势

倾向于以私法体系构建自然资源国家所有权的观点认为，国家所有权作为社会主义公有制的法律表现形式②参见席志国：《自然资源国家所有权属性及其实现机制——以自然资源确权登记为视角》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第5期。，本质上还是以解决资源的归属和利用问题为目的的。考诸所有权的立法目的和功能定位，国家所有权对民事实体法提出的要求主要是理顺国家所有权的归属和流转问题。自然资源在物理存在形态和价值功能上的复杂多样性，导致其难以作为特定权利客体实现“整体性利用”，而必须被分为具体的自然资源“物”，并最终以自然资源产品的形式出现于市场上。③参见施志源：《论自然资源国家所有权的法律构成》，《理论月刊》2015年第2期。此种资源配置特征使得国家所有权私法属性的强化有其必要。

从功能主义角度视之，国家所有权体系的私法建构以产权界定和“保障自然资源的合理利用”为价值目标，此时产权界定的成本及资源保护的效率便成为法律制定和施行的重要考量因素。一般所有权的享有和行使以实现所支配之物的经济利益最大化为主要任务，而传统民法体系下所有权以“物尽其用”为其规范目的，所有权主体的具体实在性、客体的独立特定性及权能的完整排他性使所有权作为一项民事权利在物权法体系中具有价值优位。

如果从法律体系和实践需要的视角来审视自然资源国家所有权的调整方式，则部门法对国有自然资源的调整主要涉及民法和行政法。④参见邹爱华、储贻燕：《论自然资源国家所有权和自然资源国家管理权》，《湖北大学学报(哲学社会科学版）》2017年第4期；郭志京：《自然资源国家所有的私法实现路径》，《法制与社会发展》2020年第5期。考究自然资源立法的历史变迁，公法规制植根于深厚的社会主义传统。以经济体制改革为时间节点，自然资源国家所有的实现路径被分为两个阶段，在经济体制改革推行之前，自然资源的开发利用权以矿产资源、渔业资源、林业资源等的使用权为主要权利类型，且多通过行政许可的方式无偿授予给开发主体，此时对自然资源的利用偏重于公法规制。随着行政主导的自然资源配置模式暴露出诸多缺陷，如自然资源管理中普遍存在的公权力寻租、开发利用中的资源浪费及环境破坏等，私法手段被引入公法关系以实现国家的社会公共管理职能，①参见郭志京：《自然资源国家所有的私法实现路径》，《法制与社会发展》2020年第5期。李显冬、孟磊：《新中国自然资源法治创新70年》，中国法制出版社2019年版，第140页。《物权法》的出台正是一种有益尝试。尽管彼时的自然资源单行法并未适时与《物权法》保持制度设计的统一性，完全私法意义上的权利实现机制并未真正建立起来②对应到司法实践，笔者以“国家所有权”为全文检索关键词在“威科先行”法律数据库中进行案例检索，检索案例的时间范围为2007年至2017年，检索到判决书共350份，其中民事判决书为299份、行政判决书为39份；又更改检索案例的时间范围为2018年至2021年，检索到判决书共496份，其中民事判决书为406份、行政判决书为65份。由此可见，涉及国家所有权的案件尤其是民事案件数量近年来明显增加。，但私法属性的强化相较于其他法律调适的优势逐渐显现。公权力性质的国家所有权无法解决转型社会时期国有自然资源进入市场的问题，亦难以找到恰当的制度路径平等地参与到市场交易之中③参见单平基、彭诚信：《“国家所有权”研究的民法学争点》，《交大法学》2015年第2期；税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，《法学研究》2013年第4期。，这成为国家所有权遁入私法领域的契机。《民法典》对此前法律规定予以整合，对自然资源之上负载的权利创设及具体展开加以规约，构建包含自物权和他物权在内的国有自然资源物权体系，从而能够更加全面地保护自然资源，促进合理开发利用。

二、自然资源国家所有权的确认

（一）国有自然资源的范围及认定标准

1.《民法典》规定的国有自然资源范围

从法典体系设计的合理性和整体目的出发，关于自然资源立法的纵向结构无疑有利于自然资源由粗至细、由浅入深的全面保护。《宪法》第9条确立了自然资源在利用和保护方面的特殊地位，以《宪法》为统领的话语系统包含了最权威的政治决断和法律宣示，它决定着《民法典》实现自然资源国有化的限度。由此，针对《宪法》第9条的解释至关重要。主流观点将《宪法》第9条中“等”字解释为等外，在此方案之下，又存在“相对列举未尽观”和“绝对列举未尽观”的争论。④参见欧阳君君：《论国有自然资源的范围——以宪法第9条为中心的分析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

“相对列举未尽观”主张对于宪法没有明确列举的自然资源，可以基本法律的形式规定其为国家所有，但是不得在更低位阶的法律形式加以设定。理由是，自然资源由全民所有转化为“国家所有”，并进一步发展出国家所有权这一多元化的权利概念，其正当性主要来源于广泛的社会认同和法定的全民授权。宪法的制定主体是全国人民代表大会，由全国人民代表大会制定的基本法律，同样可以成为公共利益的承担者并与宪法共享规制这一目的。⑤参见朱虎：《国家所有和国家所有权——以乌木所有权归属为中心》，《华东政法大学学报》2016年第1期。立法对特定自然资源进行保护的目的是维持稀缺性自然资源在价值实现上的公共性。秉持法定主义之原则，国有自然资源的范围应不得肆意扩张。如采此解释方案，法律可对宪法明定的国有自然资源类型予以细化保护。对于宪法未明定之类型，则以法律规定为限进行范围扩张。⑥参见王克稳：《论我国国有自然资源的范围》，《南京社会科学》2018年第10期。

“绝对列举未尽观”主张国有自然资源范围仅由宪法规定，且宪法规定的国有自然资源具有开放性特征。基本理由是，《宪法》第9条第1款后半句在对自然资源的集体所有进行规定时采用了“由法律规定”之表述，此种表述可以理解为立宪者就某一事项对立法机关进行的委托。两相比较，第9条前半句并未规定“由法律规定”当属立宪者有意为之，意在强调国有自然资源的范围并不以法律规定为前提，对于不属于集体所有或个别私有自然资源以外的其他自然资源，都应当属于国家所有。①参见欧阳君君：《论国有自然资源的范围——以宪法第9条为中心的分析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第3期。采此解释方案的学者将宪法规范及下位法对自然资源国家所有权的规定理解为是一种设定权和规定权的关系，基于此，法律法规规定宪法列举类型之外的自然资源，并非是创设国家所有权而仅是对宪法规定的国家所有权进行重申。

经由两种解释方案得出的结果截然不同，作为根本法的宪法规范解释尚且存在如此分歧，下位法的解释似乎亦困难重重。②如森林资源权属经由《森林法》第14条确定原则上为国有，但森林资源的内涵和范围却是依托行政法规的形式进行解释；在《民法典》物权编及此前的《物权法》以基本法的形式确立动植物资源及无居民海岛等自然资源的国家所有之前，亦存在地方性法规不得不解决的现实难题，如2004年通过的《宁波市无居民海岛管理条例》。自然资源范围的确定应当以宪法规范为依据，并坚持客体范围最小与实质规则统一的原则。③参见郭志京：《自然资源国家所有的私法实现路径》，《法制与社会发展》2020年第5期。《民法典》为此所做的努力首先就是实现自然资源的特定化。从自然资源进入国家所有范围的进程看，《物权法》几经反复，最终将国家所有权的创设限定在“法律”规定的范围内，对设权主体的严格限制体现了立法对于国家所有权创设的审慎态度。《民法典》第247条至第254条规定了国有财产的范围，有关国有自然资源的表述在承袭《宪法》的基础上又吸收了《物权法》的内容，将海域、无居民海岛、无线电频谱资源纳入自然资源的范围，且在规定矿产、水流、海域及无线电频谱资源时并未使用“由法律规定”的表述。

应注意，《民法典》第251条关于动植物资源的表述似与前后条款及《宪法》的规定有所不同。《宪法》第9条第2款在规定野生动植物资源的国家所有权时，并未像其他自然资源国家所有权那样予以明确规定。④参见孙宪忠、朱广新：《民法典评注·物权编》（第2册），中国法制出版社2020年版，第389页。与之相比，《民法典》第251条的表述明确了国家所有的动植物资源应“由法律规定”，这样的规定究竟是属于文义表达上的反复还是立法的有意限缩值得讨论。《物权法》（草案修改稿）第49条曾将该款表述为“野生动植物资源属于国家所有”，但有代表提出这种将一切野生动植物纳入国家所有的做法并不确切也难以实施，因此，《物权法》及《民法典》均遵循法律保留原则对动植物资源的国家所有进行限制性规定。⑤参见何勤华、李秀清、陈颐：《新中国民法典草案总览》（增订本），北京大学出版社2017年版，第1846页。然而，否定将所有动植物资源纳入国家所有范围的做法并未正面肯定应予保护的范围。解释论者谓“法律规定属于国家所有，通常是指列入国家保护范围的野生动植物资源，需要由野生动植物资源的目录确定国家所有的范围”⑥孙宪忠、朱广新：《民法典评注·物权编》（第2册），中国法制出版社2020年版，第392页。。此种思路，似乎与解释《宪法》第9条所采的“相对列举未尽观”所采用的论证思路不谋而合，故认为将“由法律规定”理解为国有自然资源范围应以法律明确规定为限是合理的。

总体而言，《民法典》物权编对国有自然资源范围的规定划分为三种情形：一是对现行法律已经设定为国家所有的自然资源进行归纳式规定；二是对于不应全部设定为国家所有的自然资源，国家所有的范围以法律规定为限，如《民法典》第251条；三是对于其他自然资源，是否属于国家所有以法律的规定为限。①参见王克稳：《论我国国有自然资源的范围》，《南京社会科学》2018年第10期。关于国家所有的除外情形，《民法典》亦以“法律规定属于集体所有的除外”之表述进行反面规定。事实上，《民法典》中的自然资源并不具备可直接定位于某一具象化物体的指示功能。以矿产资源为例，《民法典》虽规定矿藏属于国有，但具体的矿种类型需以《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》及《矿产资源分类细目》确定的矿种为限。如果采“相对列举未尽观”的解释方案，对于未由地质矿产主管部门公布为新矿种的资源物难以被认定为属于国家所有。应当看到，对于法律、法规尚未明文规定的新的自然资源类型，究竟应当认定为无主物或是排他性公共资源或是新型自然资源类型，并无可资援用的明确规定。在通过解释无法达成共识时，则需借助更加上位的价值判断加以确定。

2.国有自然资源的认定标准

就自然资源认定标准存在的障碍，可区分为两个层次。第一层次为判断某类财产是否属于自然资源范畴。第二个层次为判断具备自然资源属性的财产物是否可以国有方式调整。前一层次属于有无的判断，后一层次则是程度的判断。

就第一层次而言，“自然资源”并非严格的法律术语，从文义解释上看，“自然资源”的“自然”强调生成状态，“资源”强调可利用性。针对自然资源应当具备的基本法律特征，有学者认为法律意义上的自然资源应当具备价值性、有限性、地域性和整体性等特征②参见单平基：《自然资源权利配置法律机制研究》，东南大学出版社2020年版，第159页。，价值性和整体性体现的是人与自然的相互影响关系，而使自然资源有别于其他资源物的主要特征是其有限性与地域性。有限性的定义不以绝对时空领域下自然资源的自我更新和恢复能力作为判断标准，而是试图在一定时空域度内观察自然资源的生成能力与人类需求之间在量上的相对差异。地域性则强调分布空间差异性，这种差异性既体现为量的多寡，也包括质的优劣。

基于前述理解，无线电频谱资源被《民法典》纳入自然资源的范围便具合理性。关于气候资源是否属于自然资源，是有争议的：反对者认为，按照学界的通说，当前作为物权客体之物应当具备的基本特征之一就是能够为人力所控制。气候资源属于是一种动态的集合物，其不属于民法意义上的“物”。③参见王树义、冯汝：《气候资源国家所有权问题探析》，《学习与实践》2014年第11期。赞成者认为，立法将气候资源作为国有自然资源加以规制，目的是维持气候资源开发利用的有序性而并非与民争利。结合前述论争，自然资源的判断标准又可提炼为三方面：是否影响人类基本生存状况；是否符合“物”之基本特征和属性及是否以谋取经济利益为目的进行资源利用。如果说气候资源在观念上可特定，并且可以依托技术手段加以利用，则其作为一种自然资源尚且可行，但法典化的表达应以最低限度的共性为规制要义，国有自然资源的设定应遵循法律保留原则④同注①。，因此，气候资源入典或许还需要更充分的理论依据和实证观察。

就第二层次而言，资源的稀缺性及利用方式是界定自然资源是否能够归属国有的最关键考量标准。结合国家所有内涵的规制目的，可量化的经济价值是将自然资源作为国家所有进行规制的主要驱动力，而收益的上限取决于自然资源的利用方式，自然资源的利用方式选择又以成本和收益比较作为基础考量因素。由此，财产与公共利益的关联程度、财产开发利用的负外部性及规制的执行成本成为采用国家所有规制手段的衡量标准，且在此判断进程中，需要借助比例原则对解释的合理性进行审查。①参见朱虎：《国家所有和国家所有权——以乌木所有权归属为中心》，《华东政法大学学报》2016年第1期。类似的观点如将稀缺性、特定化可能性及开发利用过程中的较小外部性作为自然资源设定所有权需具备的三个最基本的前提条件。参见刘超：《自然资源国家所有权的制度省思与权能重构》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第2期。在法典体系内部，具有自然资源属性之物并不全都以国家所有的方式进入法律视野。依用途之不同，有论者进一步将自然资源区分为社会公共财产和国家私产，单就国家私产这一部分而言，其意涵为国家作为所有权主体对此类财产享有排他性的法人财产权，基于这一部分产生的法律关系主要由民法调整。②参见肖泽晟：《社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释》，《浙江学刊》2007年第6期。这种分类方法受到大陆法系公私二分立法传统的启示。尽管我国法律在规定国有自然资源时并未使用“公共物品”之表述，但公共物品具备的某些特征如共享性和非排他性等，对于国有自然资源范围的确定具有极为重要的参考价值。正是基于自然资源国家所有权的“公共物品”属性，《民法典》规定的自然资源国家所有权具有极强的追及效力。具体而言，即是为私人非法所得的自然资源，无论在后续的交易中如何辗转流通，皆不存在善意取得制度适用的空间。

此外，我国物权制度尚未规定无主物的先占取得，但在实践生活中不乏关于“无主物”的权属之争。孙宪忠教授认为，我国自然资源领域的民法立法不宜放弃无主物的法律规制，在自然资源法律体系中对“无主物”这个概念的提倡，并非是对主体任意先占无主财产的默许或鼓励，而是试图通过主权性质的管理权去限制甚至禁止人们获取这些特殊的无主物。③参见孙宪忠等：《国家所有权的行使与保护研究》，中国社会科学出版社2015年版，第385-402页。但此种主张超出了法教学框架下的逻辑推理，因而难以为《民法典》确立的法律秩序所肯认。以此前争议巨大的“乌木案”为例，《民法典》第318条或第319条或可为此问题提供解释路径，但结合乌木的自然属性和形成过程，尚无法解释得出其为“埋藏物”或“隐藏物”的确切结论。原因在于，如果将无人认领之“埋藏物”或“隐藏物”归为国家所有，而不论其此前是否存在所有人，则《民法典》物权编列举的国有自然资源类型范围或许会被不当扩大，这似乎有违“物权法定”。如果将“埋藏物”“隐藏物”限定为需要存在所有人而且所有人不明，则乌木因自始不存在所有者而成为“无主物”。④同注①，朱虎一文。基于不与民争利的价值考量，乌木等“无主物”应被排除在国有自然资源范围之外，交由其他制度适时调整。

（二）自然资源确权登记

登记本质上是借助人力实现自然资源的部分特定化，确权登记具有以公示化的技术手段表彰自然资源国家所有权范围的功能，通过明确登记事项与权利主体的对应关系，既可确定相应权属，亦可明晰归责主体。正是通过确权登记，自然资源的公法规制与私权接轨。

1.自然资源确权登记的现状及内容

《民法典》第209条第2款规定国有自然资源所有权可以不登记，这与既往政策性文件强调的加快推进统一确权登记并非矛盾。第209条第2款旨在为自然资源国家所有权的开放性留足制度空间，而并非以登记作为权属判断标准。对于尚无法登记造册，但依物的属性和社会普遍认同构成国有自然资源特征之物，所有权仍属于国家。根据《民法典》第210条之规定，统一不动产登记制度的建立是完善的物权体系应予实现的制度目标，对于能够进行生态空间确权的自然资源，应以登记为原则。以第210条为规范基础，行政法规有权就不动产统一登记予以细化，2015年《不动产登记暂行条例》（以下简称“《条例》”）即为不动产统一登记的阶段性成果。与此同时，不少地方根据《物权法》和《条例》相继颁布了地方性的不动产登记规范。与不动产统一登记相配套，2018年修正的《农村土地承包法》第24条就耕地、林地和草地的统一登记作出规定。①参见孙宪忠、朱广新：《民法典评注·物权编》（第2册），中国法制出版社2020年版，第46-47页。2019年印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），其中第1条明确立法宗旨是推进自然资源确权登记法治化，促进自然资源资产产权制度改革，实现生态环境和自然资源的整体保护，《暂行办法》第2条和第3条同时提出应对现行法规定的自然资源所有权和自然资源生态空间进行统一登记。

统一确权登记目的之一是便利自然资源的归属利用，二是推进环境生态管护。值得注意的是，《暂行办法》在设定登记单元时确立了生态功能完整性相较于经济层面所有权确认的优先性，突出了产权改革重视生态保护的政策倾向。自然资源以国家所有权为基本权能构造，登记客体具有“自然资源”和“自然生态空间”双重属性。以《自然资源登记簿》所载内容为观察视角，自然资源确权登记的内容主要包括自然资源的所有权人、自然状况、公共管制和不动产权利关联信息等四项。伴随《民法典》的颁行，自然资源确权登记的法治工作被提上新的日程。生态文明建设理念的贯彻落实与产权制度改革的持续推进使自然资源确权登记制度从幕后走到台前，并在自然资源资产产权制度改革中占据着重要地位。

2.确权登记的问题及基本思路

（1）问题与难点

实现自然资源统一确权登记是产权制度改革的关键内容，目前自然资源确权工作面临诸多难题，主要是登记管理因部门职责划分不清导致的“一地多证”、登记信息监管和分类标准不统一、基础数据信息单一等问题。②参见侯飞：《自然资源统一确权矿产三维登记模式探索》，《中国矿业》2020年第12期。

首先，已经实施的不动产登记与自然资源确权登记存在内容上的重复。以森林资源为例，实践中对于林地及林业资源负载的所有权及使用权等往往登载于一证之上，此种将所有权合并登记的做法虽然具有操作上的简便性，但在同一客体上设置多重所有权的做法，模糊了不同所有权客体在功能及法律性质的差异性。多种权利登载于统一簿册，导致自然资源管理陷入混乱，权利内容的重叠和交叉也可能使主体混同，进而产生法律上的纠纷和冲突。

其次，自然资源确权登记的有关权利主体尚待细化。同传统物权理论中的确权登记制度一样，自然资源确权登记主要以自然资源的存在形态及权利归属状况为主要登记内容，其最终解决的是资源归属问题。在自然资源统一确权登记制度背景下，物权归属与确权登记的互动是前提也是基础。由于自然资源在数量和价值上难以获得精确而量化的统一标准，国家所有权的公法解释路径与产权资产化存在内在张力。政府作为所有权事实上的行使主体，具有对自然资源予以管理和配置的多重权利，自然资源通过层层代理最终转变为地方和部门所有，但与之相应的责任却并不明晰，从而导致国有资源资产的流失。

再次，自然资源确权登记与不动产登记的衔接存在障碍。自然资源作为特殊财产呈现的生态空间属性、其上负载的多种资源要素聚合形成的权属析分困境等，与传统物权归属与流转制度之间存在张力。自然资源所有权客体具有权利性质和归属的特定性，而自然资源权属则涉及以土地为基础承载的各类资源要素所呈现的权利束，其一方面表现为自然资源作为整体的空间集合归属于国家所有的单一所有权性质，另一方面空间内部的各项资源要素又可逐项划归为国家所有。由此，以传统单向性、二维平面化的不动产登记为主线的登记制度与“空间登记”改革构想存在登记事项、登记程序、登记技术等多方面的衔接困难。

最后，国土空间用途管制是自然资源确权登记制度的一个重要面向，然而现在的确权登记却面临着来自对传统单一要素登记路径依赖的挑战。当森林、动物、水、土地等作为所属自然资源组成部分被分离、量化之后，其往往是作为单个的物成为民事权利的客体，根据客体自然属性和法律规制差异决定是否予以登记。但将各种国有自然资源作为整体进行保护时，又以确权登记为必需。同时，自然资源的流动性和区域性特征可能造成确权登记在空间上的重叠、交叉或遗漏并降低资源治理效能。①参见谭荣：《自然资源资产产权制度改革和体系建设思考》，《中国土地科学》2021年第1期。

（2）确权登记的推进思路

首先，是应以不动产为基础推进确权登记。国内自然资源体系建构无论是在基本的概念功能还是在规则秩序方面，都始终立基并依赖于物权法的基本原理。自然资源确权登记的客体是自然资源国家所有权，而不动产登记覆盖的范围则更广，登记的范围既包括国有自然资源，也包括集体和私人所有的其他需要登记的财产，登记的权利既包括所有权，也包括从所有权之上派生出来的其他物权。从制度功能的覆盖面观之，不动产登记均可为自然资源确权登记提供技术支撑。此为以不动产登记为基础推进自然资源确权登记的理由之一。

立法经济原则是法律技术运作的一个重要方面，这要求立法者在创制规范时应尽量秉持守成之上再创新的态度。《民法典》之前，分散创设大量的不动产物权规范对不动产登记制度的建立提出了迫切的现实要求，在理论界和实务界的共同呼吁下，2007年《物权法》第10条的出台奠定了不动产统一登记规范化的总基调，以2015年《不动产登记暂行条例》的出台为契机，统一登记制度构想进一步具体化。《暂行办法》第5条为以不动产登记为基础的自然资源确权登记提供了法律支持，同时《民法典》第210条再次重申要建立不动产统一登记制度，该制度应当是包含自然资源确权登记在内的所有登记规范的统一化。此为以不动产登记为基础推进自然资源确权登记的理由之二。

其次，物权登记应兼顾物权公示与公法限制。自然资源确权登记面临的最大理论瓶颈在于“生态一物”的概念与传统物权体系下的“一物一权”理念的错位。渐进式的确权登记体系的发展需要遵循基本法的原则牵引及个性化制度革新，基于部门法律之间的共同性与差异性特征，各项制度之间有效率地融合当为必要。循此，上位的指导理念应以明晰产权归属为前提，以有偿使用为主线促进市场化流转。考虑到物权制度规制的局限性，部分权利被排除在登记制度之外。伴随经济的发展和空间概念的不断充实，新型权利的探讨是否应被考虑进入制度之内仍需要物权理论进一步回应。

长久以来，自然资源公益优位是自然资源国家所有权豁免登记的传统法理依据。但是从实践方面考察，对自然资源的扩张性使用是不可逆转的趋势。在资源型资产从静态管理到动态利用的转变过程中，流转是重要手段，行政许可是必经程序。确权登记是物权流转的必要程序。自然资源国家所有权依法不得流转，但是由所有权派生的其他物权的流转必然以所有权的准确记载和公示为法律前提。循此，自然资源确权登记应在《民法典》确立的整个物权制度体系下展开。

私权传统崇尚权利推定，但作为国有自然资源所有权客体的自然资源在权属确认方面有其特殊性。其中，实施合理的国土空间用途管制是自然资源统一确权登记需要达致的一个重要制度目标。此前《土地管理法》（如第4条）、《森林法》（如第73条）分别就耕地和林地使用建立了相对严格的用途管制。《民法典》第346条规定建设用地使用权的设立应当符合法律、行政法规关于土地用途的规定，这是此前《物权法》没有规定的内容，表明国土空间用途管制制度的建设正经历由点到面逐步实现广覆盖的扩大化趋势。同时，针对自然资源被改变用途或非法使用等乱象，相应出台的法律、行政法规皆强调严格落实用途管制，遏制随意开发行为。①如2020年12月发布的《中华人民共和国长江保护法》第20条规定国家对长江流域国土空间实施用途管制；2021年6月发布的《中华人民共和国海南自由贸易港法》第33条要求海南贸易港建设要实行差别化的自然生态空间用途管制；行政法规如2021年5月发布的《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》第十一点提出要强化林地草地用途管制；同期发布的《国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告》提出“开展长江经济带国土空间用途管制等试点，构建差别化自然生态空间用途管制规则”。

3.自然资源确权登记的进展

在不动产登记工作推进过程中，登记内容的全面系统与登记程序的简洁规范是一项基础性目标，围绕登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的登记制度建设是开展自然资源统一确权登记的程序支撑。②参见崔丽、常戈群：《自然资源统一确权登记业务框架初探》，《中国矿业》2018年第6期。《暂行办法》明确要求对水流、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源探索建立三维登记模式，这主要是考虑到此类自然资源存量评估、利用方式和监测途径等方面的特殊性。对比传统自然资源登记工作量大、入场难等测绘弊端，三维登记模式在技术上能够实现基于倾斜实景三维的多源数据融合，将自然资源管理延伸至三维空间和历史变化等多维度进行观察。此种技术较传统登记手段具有保证登记数据精度、提高数据录入与共享效率以及保障工作人员安全等多项优势，是未来自然资源确权登记制度设计的努力方向。

存在的问题是，此种登记模式对于专业技术和经济投入提出较大挑战。强化不动产登记簿的推定与公信力，是建立一套科学合理的不动产登记体系的一条主线。同时，在对自然资源的有关权能事项予以登记时，如果测量标准不一，会造成权利范围不清楚或冲突的情况，在规则设置上也叠床架屋。就登记机构而言，自然资源统一确权登记原则上不应突破传统的属地登记管辖方式。由于自然资源确权登记行为具有公私法双重性质，立法的整体布局应在行政职权的整合调配与登记技术规则二者之间有所侧重。《民法典》已经为不动产登记统一立法提供了初步的制度供给，专门立法的重要任务就是对其予以具体化、系统化，以进一步完善物权制度，及时定纷止争，维护当事人合法权益。

三、自然资源国家所有权的行使

（一）自然资源国家所有权实现模式的域外考察

1.英美法系的公共信托理论

英美法系国家主要依托公共信托理论对具有重要价值的自然资源加以规制，而英、美两国的公共信托的不同之处又体现在调整目的的差异性，即前者旨在规避国家对财产转让的限制，而后者致力于提高财产在非经济价值领域的保护管理效能。①参见朱冰：《论自然资源物权构造的理论困境——基于中美比较的视角》，《同济大学学报（社会科学版）》2014年第3期。具体到美国，逐渐发展起来的公共信托理论致力于调整州政府在公共自然资源管理上的法律定位，对政府权力施加的限制主要表现为三方面：其一是信托财产不得仅用于公共目的；其二是用于公共用途的财产不得被出售（即便交易是基于公平合理的市场价格）；其三是该类财产必须用于与之相关的特定用途。②See Joseph Sax, “The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention”, 68 Mich. L. Rev. 471, 473-477 (1970).

美国自然资源权利所保护的利益和新的权利类别依托案例法不断拓展，新的可保利益经由社会普遍认同和法律理论强调获得法律确认，自然资源使用涵盖了生存保障、生态环境和公共使用等多功能价值和多层次逻辑关系，权利的行使亦不受“一物一权”原则限制。③参见张牧遥：《国有自然资源特许使用权研究》，中国社会科学出版社2018年版，第44-45页。在美国的公共信托制度中，公共信托的人可能是联邦或全体人民，委托主体经过法律拟制介入自然资源管理配置决策，并在政府不当行使普通法所有权时具有原告的法律资格，以此对作为受托人的各级政府进行监督。④参见李国强、李雨佳：《公私法接轨的自然资源国家所有权的规制逻辑》，《社会科学战线》2021年第5期。自然资源权利在面向公众习惯性使用、非违背公共利益的一般性使用时则更宽容。

2.大陆法系的公物制度理论

德国法中发挥公共财产制度功能的法律主要包括行政法中的公物制度和民法中的财政制度。⑤参见程淑娟：《国家所有权民法保护论》，法律出版社2013年版，第120页。行政法上的公物制度主要关注用于公共目的的自然物的使用。根据公物使用是否需要特别批准，自然公物的使用可以划分为一般使用和特别使用。个人对自然资源的一般使用可排除行政权力的违法限制，对于超出一般使用范围的使用需要（往往是经济需要），则须设定专门的使用许可。⑥参见张牧遥：《国有自然资源特许使用权研究》，中国社会科学出版社2018年版，第40-41页。相较而言，《德国民法典》对资源所有权的调整始终以维系私权的完满为核心，因此，对具有特殊性质的自然资源国家所有权并无特别规定，而是交由自然资源法来调整。法国法中亦有公产和私产之分，但二者外延并不同于德国法之规定，此处的公产为行政主体所有，尚有可供公众直接使用之公产与公务用公产之二分，自然资源则依其保护必要性有选择地被纳入公产范畴，如江河、海岸、海滩等。①参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第238页。公产之上的所有权属于行政法上的所有权，亦根据用途有一般使用和特别使用之分。与行政法上调整的国有自然资源范围相比，《法国民法典》的规定则主要是对部分作为私产的土地予以规制，但总体而言，作为自然资源国家所有权的客体范围在不断扩大。

依大陆法系公产法理论建立起来的“公物所有权”本质上仍强调公产的自由、平等使用，而“并不在于确立起国家的公物管理人地位”②张翔：《海洋的“公物”属性与海域用益物权的制度构建》，《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第6期。。公产所有人服务于作为“公产”的自然资源公共目的的实现，对于人人免费使用公产之行为负有更高的容忍义务，国民基于此获得对于“公有物”的自由支配。由此产生的问题是：允许人人开放式进入“公产”各个部分而使其承受较少权利负担，国民对公共资源的无节制支配最终可能演变为哈丁所称的“公地悲剧”。原因是，受公产使用人作为理性、自利“经济人”心理驱使，公地条件下排他性产权的缺失会使得公共资源的使用陷入掠夺式支配和混乱无序状态，反而使得资源配置效率总体低下。

英美法系自然资源权的行使以对自然资源之上利益进行法律确认为表现形式。大陆法系采公物制度，主要由行政法和自然资源单行法对自然资源国家所有权予以确认和保护。比较法视野下各国的自然资源权利内嵌于本土独特的法律传统，《民法典》则是在吸收有益成果的基础上回归本土实践，详言之，即是以完满的所有权权能为基础，以国有自然资源的使用权能而非所有权能为主线构建物权机制，服务于法律主体使用国有自然资源及行使国家所有权权能。③参见谢海定：《国家所有的法律表达及其解释》，《中国法学》2016年第2期。

（二）国有自然资源有偿使用制度改革的私法路径

新中国成立以来自然资源资产产权制度改革的进程历经了三个阶段④即“完全的行政支配——自然资源所有权和使用权分离且使用权不可交易——自然资源使用权有偿使用交易逐步放开”三个阶段，参见卢现祥、李慧：《自然资源资产产权制度改革：理论依据、基本特征与制度效应》，《改革》2021年第2期。，如果将产权转化为《民法典》视野下的法律表达，则权利主体明确对应自然资源的所有，产权可自由交易对应自然资源的流转和使用，产权的保障则对应一系列物权保障与救济规则，《民法典》正是在范围和方式两方面对自然资源的有偿使用及产权制度改革产生影响。

1.传统双轨制及“委托—代理”理论的功能局限

伴随市场经济走向纵深，国有自然资源利用从无偿委托行使转为部分有偿使用，但立法未及时跟进导致双轨制下的自然资源利用陷入困境：一方面相关法律缺位，有偿使用缺乏制度支撑；另一方面权利主体对自然资源进行恶意开发利用，导致资源配置效率低下。现行立法对国家所有权实现方式的规定多为自然资源单行法，在使用特征上总体呈现出鲜明的“行政性”，《民法典》第246条第2款明确国家所有权行使的代表主体为国务院。与《暂行办法》相配套的《自然资源登记簿》将所有权人一栏登记项目进一步细分为“所有权代表行使主体”和“所有权代表行使内容”两个子项。问题或在于，在现行法律中尚不存在获得明确授权的其他主体，且委托代理的权利内容及行使方式未进一步明确的情形下，以单一的授权代理法律关系解释资源性资产的复杂权利配置过程恐力有不逮。

同时，地方政府成为事实上的权利享有主体，此时来自不同机构的复杂指令会使得此私产所有者或与其互动的法律公共人员很难了解谁在控制，控制到什么程度，哪些法规应当被优先适用，等等。①See Shelly Hiller Marguerat,Private Property Rights and the Environment: Our Responsibilities to Global Natural Resources, Cham,Switzerland : Palgrave Macmillan，2019，p.176.对自然资源的代表行使负载了公共管理职责，由同一主体同时行使具有利益冲突的两种职责，似乎难以避免权力寻租。自然资源控制权通过委托代理关系层层下放，但具体的产权主体却无法清晰界定，相关利益主体在权力分化过程中数量增多，必然引发管理的混乱。在自然资源产权改革制度相对滞后的情形下，一方面自然资源潜在价值巨大，驱动相关利益主体争相攫取经济资源开发利用机会；另一方面有效合理的产权交换和保护规则阙如，自然资源资产的获得和使用游离于法律秩序之外。

此外，国务院授权各部委及地方政府代为行使自然资源所有权，最终目的是使自然资源真正用之于民，因此，在制度设计上应侧重于淡化政府处分国有财产的管制色彩。这一基本立场在《民法典》物权编有所体现，但将自然资源国家所有权规定条款数量与自然资源占有使用条款进行比较，可以发现后者的调整力度仍然十分有限。然而，从国务院到国有资源的具体行使中间存在数个环节，某项财产的处分状况必然需借助委托代理方得以充分实现。中共中央办公厅和国务院办公厅2022年3月印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称“《方案》”）是国家试图缩小代理链条、压实代理人信托义务②参见徐海燕：《论实现共同富裕的法律途径——以国家所有权制度为视角》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2022年第2期。，依法行使所有者权利的创新工作机制。《方案》将所有权代理行使职责明确限定于省级、市地级政府，进而为所有者依法行权履职，形成更加清晰完善的考核评价标准提供有力支撑。在《方案》指导下，河北、广西等就本省内的特色自然资源资产展开试点，或可使现阶段的国有自然资源委托代理制度所面临的法律风险和社会风险进一步降低。

2.国家所有权实现的基本原则

为弥补立法在调整自然资源国家所有权时可能存在的缺漏，确保法律覆盖范围的周延性，应当明确国家所有权行使的基本原则。其中，《民法典》第9条确立的绿色原则及相关条款因应生态文明建设要求，具有突出的时代价值，公益与私益的调停亦成为平衡行政判断与私法救济的重难点③参见叶榅平：《论自然资源国家所有权行使的基本原则》，《法治研究》2019年第4期。，二者共同构成国家所有权行使应予遵循的核心原则。

（1）坚持绿色原则与禁止权利滥用原则

首先，自然资源国家所有权的行使应当坚持绿色原则。以《民法典》第9条为规范依据，具有浓厚环境法色彩的绿色原则实现了跨越部门法的价值辐射，成为回应日趋严峻的环境保护需求的基础规范。通过分析自然资源国家所有权相关案例，可得出四种绿色原则司法运用的具体路径，即“漏洞填补、价值宣示、规范解释和规范选择”④竺效：《论绿色原则的规范解释司法适用》，《中国法学》2021年第4期。。

从生态文明建设的角度考察政治与法律的互动，自然资源国家所有权的实现，本质上是资源资产从存量向增量转化的进程，若将其概括为隐性和显性两个面向，则显性方面指向自然资源进入市场流转产生的直接经济效益，隐性方面则指向自然资源良性开发保护提升的生态功能性价值。①以森林资源为例，森林资源国家所有权的实现依托市场化建构，资源所有权在“三权分置”的模式下规范流转，不应只注重市场供求平衡，同时也应将资源环境承载能力量化为可交易的指标，如《福建省国有森林资源资产有偿使用办法( 试行) 》第11条规定，省属国有林场国有森林资源资产有偿使用：涉及森林观光、休闲、体验、康养等旅游项目，逐级上报省级林业主管部门审批;涉及种植、养殖、采集等森林经营或林下经济项目，600亩( 不含) 以上的，逐级上报省级林业主管部门审批，600亩( 含) 以下的，授权市级林业主管部门审批。在生态文明建设的新阶段，绿色原则因应时代赋予的环境保护义务，具有补足制度缺失和法律漏洞之功能。生态环境保护理念融贯公私法，绿色原则作为基本原则在《民法典》中的确立是对宪法统摄效应的反馈。从私法社会化的角度考察私法发展应当承担的社会义务，可以看到，环境因素的价值越来越为民事立法所重视。脱胎于经济体制转型期的《物权法》以“明确物的归属、发挥物的效用”为立法旨归，是一部较为纯粹的财产法，其通篇未提到环境要素，更无关于环境保护的一般条款。②参见石佳友：《物权法中环境保护之考量》，《法学》2008年第3期。而随私法理论的发展，被《物权法》忽略的“绿色”理念最终在《民法典》中实现了价值回归，并以基本原则形式体现在总则编中并对具体规则的适用发挥统摄作用。当资源开发失当导致生态环境失衡时，《民法典》的绿色条款可具化为对物权主体财产损失及对不特定多数人非财产性不利益的填补。

其次，权利主体在开发利用自然资源时不得滥用权利，具体到自然资源国家所有权的行使，则要求民事主体不得违反法律法规的禁止性规定。以《宪法》第51条为根基，《民法典》第132条确立了禁止权利滥用条款，与公序良俗原则、绿色原则共同构成民事主体权利行使的消极限制。从体系角度观之，该条款并不具有《民法典》基本原则之法律地位，但禁止权利滥用原则蕴涵了一定的社会道德因素，是权利主体利益与国家、社会利益之间的平衡法则，当为民事主体所遵循。禁止权利滥用原则本身也是绿色原则的应有之意。私法规则奉行“法无禁止即可为”，但从权利与义务相统一的视角观之，权利逐步弱化之处即为义务之起点。与《民法典》规定禁止权利滥用条款相呼应，各资源单行法确立的国有自然资源特许使用权如水权、矿业权、海域使用权等亦体现了权利消耗和义务增强的过程观念。③如《渔业法》第30条规定：“禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞”；《水法》第7条规定：“开发利用水资源……兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益。”参见张牧遥：《国有自然资源特许使用权研究》，中国社会科学出版社2018年版，第202页。这些具体条款与基本原则的协同适用共同构成国家所有权实现方式的域度。

（2）坚持私益与公益相平衡的原则

《民法典》作为落实“健全以公平为原则的产权保护制度”的重大举措，应坚持以公平原则为核心。④参见石佳友、高郦梅：《〈民法典〉对产权保护的完善和发展》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2021年第3期。考虑自然资源国家所有权实现的特殊性，私益与公益之间的衡平又为贯彻公平原则的重中之重。一方面，国家所有权在内容和效力方面与一般所有权具有规范要素之共通性；另一方面，立法权、管理权、监督权和分配权等公法权能则保障着私法权能的行使不脱离原有价值轨道，因此，国家所有权须受到更多的公法限制。⑤参见叶榅平：《自然资源国家所有权的双重权能结构》，《法学研究》2016年第3期。若以行政法角度视之，国有自然资源物权制度的构建可以有效服务于央地政府的事权和财权行使，但同时也对管理主体提出了公法上的要求。由于国有自然资源权利进行市场化流转的一方当事人是国家或政府，而另一方是私人，为避免行政机关对行政权力滥用进而妨碍自然资源权利的公平交易，应将法律调整的重心置于对行政权力的控制之上。

此外，当自然资源的国家所有权与集体所有权发生冲突时，国家所有权行使范围的扩张应当具有谦抑性。《民法典》第117规定国家可为公共利益需要征收、征用不动产，在以征收方式实现资源国有化时，规范意涵有二：一是基于公共利益保护之需，限制私人物权确有必要；二是集体与个人的物权权益同样重要，需要法律加以保护。对公共利益的理解具有较大的主观性，这势必导致个人受到的物权限制不断调整。应对自然资源开发地的个人和集体给予相应公正合理的补偿。

3.非行政划拨方式的扩张性适用

（1）国有自然资源使用权的有偿取得

《宪法》对国家所有的诠释几经改动，如将国营经济改称为国有经济。话语系统的重大转变隐含着“国家所有”的理论更新。在自然资源保护领域，1986年《民法通则》第81条严格限制国有自然资源的市场流通，1988年《宪法修正案》对土地使用权的转让限制有所松动，进而为自然资源的有偿使用打开了制度切口。通常而言，国家通过出让等方式获得自然资源的经济利益，此为国有自然资源所有权行使的市场化；通过划拨等公益使用方式来实现其非经济利益，此为国有自然资源所有权行使方式的非市场化。①参见邱秋：《中国自然资源国家所有权制度研究》，科学出版社2010年版，第218-219页。《生态文明体制改革总体方案》反映出的产权制度改革趋势之一就是产权权能的扩充和完善，进一步地，国有自然资源使用权的“出让、转让、出租、担保”等的适度扩大构成《民法典》中自然资源物权制度的重要内容。②参见刘超：《自然资源产权制度改革的地方实践与制度创新》，《改革》2018年第11期。租赁、置换和赎买等退出机制的鼓励实施在一定程度上缓和了国家与其他权益主体之间的矛盾和冲突。

现行私法体系对于自然资源使用权的市场化配置分为自然资源使用权的初始有偿取得及用益物权或担保物权两个层次。依据物权法理论，国家所有权本身不能设立担保物权，但是由国家所有权派生的用益物权却可以成为担保物权的对象。③此前《物权法》第184条规定土地所有权不得抵押，但设立于土地所有权之上的建设用地使用权、土地承包经营权可以抵押。参见施志源：《生态文明背景下的自然资源国家所有权研究》，法律出版社2015年版，第91页。自然资源使用权之所以能够作为一种民法上的财产权进入市场流通，主要在于其具有类所有权的属性、期限性、排他性和可转让性④See Anthony Scott，The Evolution of Resource Property Rights，New York: Oxford University Press，2008，p.229.，其使用价值和增值价值为自然资源的市场化改革提供可能性，利用主体从仅由自己使用向授权他人使用转变，使用的具体方式也存在多样性和复杂性。就自然资源使用权的主体而言，各单行资源法并未加以严格限定，而是以含义非常广泛的“单位”或“个人”作为自然资源使用权的获得对象⑤就规定单位或个人为自然资源使用权主体之条款，举其要者如《土地管理法》第9条、《水法》第6条、《森林法》第17条、《草原法》第10条和第13条等。，这在一定程度上调动了民事主体参与市场交易的积极性，也将更具有竞争力的专业技术和管理手段引入自然资源的效益开发过程。⑥参见刘超：《自然资源国家所有权的制度省思与权能重构》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第2期。《民法典》为两权分离背景下的自然资源使用规则提供了合理的竞争机制，通过肯定自然资源使用权的有偿取得，关系国计民生的国有自然资源与平等民事主体密切联结，为自然资源物权的价值转化提供了有效的制度供给。

（2）特定自然资源使用权的用益物权化

基于自然资源所有权的公有性质，自然资源产权的立法化实际上是从资源利益向财产权利过渡、从侧重完全支配到允许他人合理使用过渡、从侧重所有权享有向用益物权创设过渡的过程。①如《物权法》和2017年《民法总则》规定林地承包经营权作为一项新的用益物权，对于林权类型的多元化和林权制度改革具有非凡意义。参见吴柏海、余涛、余琦殷：《“林权初探”——关于森林资源产权立法化过程和趋势的考察》，《林业经济》2018年第11期。自然资源有偿使用条款（《民法典》第325条）在体系上受用益物权制度统辖，意味着民法上国家所有权的客体具备了为非所有人所使用、收益的合法性。系列政策性文件初步构建了全民所有制前提下自然资源资产权能分离的制度框架，与之相应，需重新解读《民法典》自然资源用益物权内容。

如果对用益物权范围的认可限定于《民法典》物权编明文规定的五种类型，则本身就不符合“物权法定主义缓和”趋势下的现实需求。《民法典》第324条允许在国有自然资源上设定用益物权，第325条明定了自然资源的有偿使用，因此，在不动产上设立诸如探矿权、采矿权、海域使用权并没有超出物权法定主义原则范畴。立法对于不违反物权种类法定原则的物权设定，实际上保持一种开放的态度。②参见李永军：《论我国民法典上用益物权的内涵和外延》，《清华法学》2020年第3期。《民法典》第328条、第329条规定的用益物权系以统一行使国家所有权为前提对自然资源使用权进行差别化配置，借助用益物权制度，明确可处分之自然资源资产范围及处分方式，进而更好维护所有者权利和实现资产价值。

部分准物权种类通过列举方式得以确定，但这种列举方式无法周延地囊括所有具有物权属性的自然资源使用权，对于规定之外的自然资源使用权，物权编的规定适用的边界在何处尚不明晰。在坚持具有公共价值之自然资源为国有前提下，自然资源使用权必然伴随行政法的介入，自然资源的利用方式根据其稀缺性及损耗性质的差异存在不同程度的排他性，进而对自然资源有偿使用制度的适用范围和运作机制产生基础性影响。如果将普通许可视为以管制权为基础的法律禁止的解除，则自然资源的特许使用则是国家对国有自然资源的开发使用权的出让，这种方式使得国家所有权或经营权的一部分分离出来，然后让渡给其他组织或者个人，成为一种私权利，③参见杨曦：《“静态”自然资源使用权立法观念之批判——兼论自然资源特许使用权的立法技术》，《学习与探索》2018年第9期。与之相对应的公法条款为《行政许可法》第12条第2款。《民法典》为两权分离背景下的自然资源使用规则提供了合理的竞争机制，通过肯定自然资源使用权的有偿取得，关系国计民生的国有自然资源与平等民事主体密切联结，为自然资源物权的价值转化提供了有效的制度供给。

（3）对国有土地使用权流转规则的参照适用

1988年《宪法修正案》规定土地使用权可依法转让，为土地之上产权制度的建立和发展奠定了规范基础。同年《土地管理法》的修改以及之后《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等的实施，使国有土地使用权交易的产权制度正式确立起来，形成了较为完善的一级市场和二级市场，对后续其他自然资源法律法规的制定起到示范作用。④参见卢现祥、李慧：《自然资源资产产权制度改革：理论依据、基本特征与制度效应》，《改革》2021年第2期。相较而言，关于自然资源用益物权的规则则有所欠缺，考诸自然资源用益物权和国有建设用地使用权的体系定位，对国有自然资源用益物权的规制可从后者相关规定中获得制度关照。

目前，自然资源使用权流转面临诸多挑战，如矿产资源使用权转让受到限制、水资源缺乏市场化的定价机制、部门法之间林权流转规则存在冲突等。对于此类生发于权利内部的冲突，解决方案首先是遵循从特别法至一般法的找法路径。在国有土地使用权因公共利益被提前收回的情形下，由于自然资源用益物权客体往往以地上附着物为存在形态，此时无论是其他用益物权因国有土地使用权的提前收回而消灭，或是因用益物权自身的不当使用而被提前收回，皆要满足实体和程序要件。以建设用地使用权的提前收回为例，一般而言，对土地上附着物按照征收的标准进行补偿，而对建设用地使用权本身的补偿则存在不同标准，《民法典》第358条延续《物权法》第148条关于建设用地征收补偿之规定，存在的争议是，建设用地使用权被收回，所有权未发生变动，原则上不属于现行法律规定的征收范畴，但如此解释难以契合当下实践的利益保护需求。

笔者认为，从权利保护的角度看，第358条规定的提前收回建设用地使用权属于物权绝对性规则的例外，因而只有在《宪法》确立的“征收的范畴内才能找到其正当性依据”①朱广新：《论建设用地使用权的提前收回》，《华东政法大学学报》2011年第4期。。就解释论而言，《民法典》第117条仅将征收的对象表述为“不动产或动产”，据此，或可将征收对象的范围扩大解释至附着于不动产之上的所有权和用益物权，进而肯认建设用地提前收回属于征收的适法性。进一步地，对于《民法典》未加规定的其他自然资源使用权的提前收回，可作类似理解与适用。

4.自然资源使用权民事司法保护的发展

（1）个案审理突出自然资源物权属性

市场主体准入资格的逐渐放开仅仅打开了使用权进入私法的通道，针对实践中诸如使用权流转一级市场中因一方主体特殊性引发的民行管辖之争、二级市场中当事人不具备特定资质引发的合同效力认定、因合同履行违反“节约资源和保护环境”民法原则的责任承担等，均需要通过价值选择和司法判断作进一步协调。以国有土地使用权出让合同法律性质之争为例，将其定性为行政协议之观点认为，出让合同的签订过程是行政特许行为，土地使用者获得使用权的过程包含了公权力要素，故将出让合同认定为行政协议既符合自然资源的有限开发与公益保护目的，亦符合相关司法解释的规定。②参见山东省济南市中级人民法院（2020）鲁 01 民终 1534 号民事裁定书、山东省聊城市中级人民法院（2018）鲁 15 民终 1167 号民事判决书，裁判依据分别为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》〔法释（2019）17号〕第2条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 11 条之规定。将其定性为民事协议之观点认为，出让合同是行政部门作为一个特殊民事主体与土地使用者意思自治的结果，合同的订立、内容、责任承担等均遵循民事活动基本原则，故将其作为民事协议处理当为妥适。③参见福建省龙岩市中级人民法院（2019）闽08民初179号民事判决书，福建省龙岩市中级人民法院（2017）闽08民终1528号民事裁定书。

以自然资源有偿使用制度的推进为宏观背景，聚焦以《民法典》为重要保障的自然资源使用权流转市场建构，或可成为切入点之一。《民法典》将矿业权、海域使用权等规定为用益物权，既是对传统资源立法强调公法管制理念的突破，亦对法院提出新要求，即个案审理应进一步突出此类权利的物权属性，避免公权力对用益物权人财产权利的随意侵犯。循此，使用权出让虽以行政许可为基础，本质上仍属用益物权设立行为：对于权利人资质审查和权利归属问题，宜通过行政主管部门先行确认；对于因行政审批而影响流转合同效力或行政主体违反合同约定的行为，应弱化公法规范的影响①参见王旭光：《审理矿业权纠纷案件的基本思路》，《人民法院报》2016年11月30日。，结合当事人的诉求合理确定救济方式。

（2）合同效力判定肯认报批条款独立性

现行法律框架往往通过增设相关主体的公法限制应对自然资源物权领域中私人行为的外部性问题，在《民法典》中的主要体现即是在特定法条中规定行政审批或备案对合同效力的影响。考诸司法实践②以 “ 资源属于国家所有 ” 为引用关键词在 “ 威科先行 ” 法律数据库中对近五年的裁判文书进行检索，共得二审民事判决书 692 份，又以 “ 合同效力 ” 为关键词在结果中检索得到判决书 187 份，案件争议焦点主要包括当事人未获相应资质非法处分自然资源物权、未经行政审批非法处分物权等的合同效力认定问题。，司法裁判多通过援引《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第52条、《民法总则》第153条、《民法典》第502条作为合同效力认定的主要裁判依据，但是，对相关案例扩大检索范围发现，司法裁判的类案处理在《民法典》出台前后发生了较大转变，即就案涉双方当事人未获行政审批处分自然资源物权的行为，绝大多数法院皆援引《合同法》第52条或《民法总则》第153条认定合同无效。③以“国家所有权”为全文检索的关键词，检索案例的时间范围为最近 5 年，在“威科现行”共检索到二审民事判决书共 244 份，其中涉及合同效力判定的判决书共有59 份，其中认定合同无效的案例可参见湖北省咸宁市中级人民法院（2020）鄂12 民终1686 号民事判决书、辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽 13 民终 3096 号民事判决书、广东省清远市中级人民法院（2018）粤 18 民终 1891 号民事判决书等。又以“合同成立但未生效”“矿业权”为关键词进行案例检索，共得24份判决书，其中亦有将未经审批的矿业权转让合同认定为未生效合同之判决④相关案例可参见新疆维吾尔自治区高级人民法院 （2019）新民终 433 号民事判决书、吉林省四平市中级人民法院（2019）吉 03 民再 9号民事判决书、云南省高级人民法院 （2016）云民终 785 号民事判决书等。，其法律依据为《合同法》第44条。由此，针对自然资源有偿使用领域的类似案件，形成了基于《合同法》第52条和《合同法》第44条的裁判分歧。伴随民法理论的发展及《民法典》的落地，越来越多的观点主张回归至合同拘束力的基础理论中寻求解释论上的突破。⑤参见李潇洋：《〈民法典〉中的行政许可与合同生效—— 基于〈民法典〉对裁判路径的整合》，《山东警察学院学报》2020年第6 期。

可以看到，在自然资源物权合同纠纷中，因当事人违反报批义务等手续影响合同生效，双方当事人的争议焦点往往集中于未生效合同是否具有拘束力、双方当事人就未生效合同应当承担何种义务等。此前由于欠缺对未生效合同法律后果的明确规定，在司法实践中针对裁判规范的援引极不统一。考虑到实践中若认可报批义务条款未经批准亦不生效，一是并不符合民事法律规范协同政府管理经济活动的目的实现，二是可能使当事人一方为谋求私益刻意规避其义务与责任，《民法典》第502条第2款作为新增规定进一步回应实践争议，明确了报批义务条款的独立性。根据《民法典》第502条第2款规定，对于须经行政审批生效而实际未办理审批之合同，合同并非无效而是属于未生效状态。就法律后果而言，若当事人在合同中约定报批义务及违约责任，因合同目的不能实现，当事人可请求解除合同，但报批义务条款独立生效。⑥2019 年实施的《全国法院民商事审判工作会议纪要》第 37 条强调法律、行政法规规定某类合同应当办理批准手续生效的，批准是合同的法定生效条件，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效，不要把未生效合同认定为无效合同，或者虽认定为未生效，却按无效合同处理；2021 年 1 月 1 日《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》删除原司法解释第十一条、第十六条后，未经批准转让划拨地或以划拨地进行房地产合作开发不再作为认定合同无效的理由。相关案例可参见陕西省汉中市南郑区人民法院陕 0703 民初 2424 号民事判决书。《民法典》针对行政许可产生的民法效果所做的制度安排，吸收了2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》与相关司法解释的基本精神，有力促进了自然资源物权纠纷领域民法理论与司法裁判的协调。

此外，对于当事人一方违反报批义务应当承担何种责任，根据此前《合同法》相关司法解释①根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第8条之规定，“有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第(三)项规定的‘其他违背诚实信用原则的行为’……对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任”。，既往司法实践几乎是在将未生效合同等同于无效合同的前提下，判定违反义务一方承担“由此给对方造成的实际损失”。由于合同未生效之前合同各方均不产生实质性利益，在此情形下，未经审批处分相关资源权利导致合同“无效”的民事主体各方皆对此承担缔约过失责任。②参见河南省平顶山市中级人民法院 （2019）豫 04 民终 2199 号民事法律判决书、四川省成都市中级人民法院 （2021）川 01 民终1307号民事判决书、广东省佛山市中级人民法院 （2019）粤 06 民终 13865 号民事判决书等。此种做法存在的弊端是使恶意违约者打完“两害相权取其轻”的算盘后，仍会选择不履行报批义务。③参见汤文平：《批准（登记）生效合同、“申请义务”与“缔约过失” ——〈合同法解释（二）〉 第 8 条评注》，《中外法学》2011 年第 2 期。反观第502条第2款的规定，在承认报批义务条款独立生效的前提下，依据有效合同的实质拘束力原理，一方当事人不履行生效条款的内容，对方可以请求其承担责任的方式可解释为包括继续履行及赔偿损失等，而赔偿损失的范围包括合同正常履行可能获得的利益，据此，《民法典》施行后，应认定当事人违反报批义务所承担的责任在性质上属于违约责任④参见刘贵祥、吴光荣：《关于合同效力的几个问题》，《中国应用法学》2021年第6期。，更为严格的归责原则设置将督促当事人竭力履行义务以实现合同目的。

（三）自然资源国家所有权与相关权利的协调

1.对集体所有权的征收

基于所有权主体特殊性，国家所有权在私权体系中的转化与实现可能面临多种权利之间的冲突与协调。近年来的“城中村问题”引发关于土地所有权归属争议，而在现行法框架下，国家要实现郊区城市化土地的国有，主要包括两种途径：一是国家征收；二是概括国有化。⑤概括国有化，即允许原集体经济组织成员保有一定期限内的国有土地建设用地使用权，以确保其基本生存条件。参见单平基、彭诚信：《“国家所有权”研究的民法学争点》，《交大法学》2015年第2期。基于征收所产生的所有权的取得方法是单向的，即只能通过征收产生国家所有权而不可能产生集体所有权或私人所有权。《民法典》243条确立征收条款作为物权编通则之规定，根据该规定，国家对集体所有的不动产财产权进行征收或征用应当以公共利益为限。根据全国人大常委会法制工作委员会民法室的意见，作为征收目的的公共利益应当是对不特定人具有实质性和直接性的利益，此种利益不同于以单纯获取利润为目的的商业利益，同时也应当与政府利益和集体利益相区分。⑥参见孙宪忠、朱广新：《民法典评注·物权编》（第 2 册），中国法制出版社 2020 年版，第 319 页。

以《民法典》第329条规定的探矿权为例，在土地使用权和探矿权分开设立的立法模式下，探矿权人拥有探矿权时，并不同时拥有矿产资源所在土地的相关权利，此种观点亦为司法实践所肯认。⑦参见福建省莆田市中级人民法院（2010）莆民终字第1019 号民事判决书，在该案中，法院认为矿产资源的所有权虽属于国家，但办理采矿权登记或延续登记还必须征得矿产资源所依附的矿区土地相关权利人的同意。一般情形下，当矿产所在土地为集体所有且其上存在其他用益物权时，探矿权人可通过出租、转让或设定地役权的方式与土地所有者进行协商。若探矿权人协商失败且探矿权的实现涉及国家公共利益，则有《民法典》第243条适用之余地，但征收条件仅限于《土地管理法》第45条规定的范围。实践中基于探矿权的征收或是由于政府组织和实施能源基础设施建设的需要，或是由于地质勘探等国防需要等。准此，国有自然资源使用权的行使可对其他所有权产生一定程度的限制。

至于用益物权是否可适用征收条款，《民法典》第327条规定了用益物权人因征收或征用导致用益物权消灭时可获得补偿。此时应当明确的是，用益物权之所以消灭或无法实现，是由于派生用益物权的所有权发生了变动，此处的征收亦是对所有权指向的客体的征收，但用益物权在事实上的消灭实际上亦等同于用益物权的征收。如作此解释，在实践中基于公共利益对部分自然资源用益物权实施限制的合理性即可获规范证成，商品林赎买即为示例。①所谓商品林的赎买，即在对重点生态区位内非国有的商品林进行调查评估的前提下，与林权所有者通过公开竞价或充分协商一致后进行赎买，赎买按双方约定的价格一次性将林木所有权、经营权和林地使用权收归国有，林地所有权仍归村集体所有。参见高海宁：《论用益物权征收在〈民法典（物权编）〉中的完善》，《判解研究》2019年第1期。可以看到，商品林的赎买本质上类同于行政征收，即国家基于生态利益保护之需以强制性手段依法将有关权利收归国有。应予注意的是，在赎买的客体中，林地使用权与林地经营权由林地所有权派生，属于用益物权范畴，因此，此处的征收属于所有权兼用益物权的复合征收，私法上的规范基础得溯至前述《民法典》有关条款。

2.地役权之设置

征收标示的权利流动方向是单向的，且具有较强的行政主导色彩，因而并不具有普适性。因此，理论界和实务界试图以限制私人财产的使用权为切入点探索国家所有权的实现方式。具体而言，目前以保护国家所有权为目的对自然资源使用权进行限制的途径主要包括两种方式：一是采取管制性征收或准征收制度限制自然资源使用权，如“退耕还林”属于典型的管制性征收。管制性征收并不改变自然资源的所有关系，但是，使自然资源用途发生改变或自然资源使用权受到长期限制。二是通过地役权制度来规范自然资源使用权限制与保护。作为自然资源所有者代表的政府与供役人经协商签订地役合同，其本质上仍属于一种用益物权的设立，而不涉及所有权之变动。②参见潘佳：《管制性征收还是保护地役权：国家公园立法的制度选择》，《行政法学研究》2021年第2期。前者的施行往往依托各类政策文件而缺乏系统完备的法律支持，故实际推行非常困难。

相较而言，为保护国有自然资源而创设的地役权本质上是私权主体之间基于平等关系进行的利益交换，在此过程中财产权人的意志得到更充分的尊重，且基于地役权产生的权利义务关系在规范层面已相继为《物权法》《民法典》所确认。同时，与法律相配套的一系列政策性文件也鼓励地方政府以地役权、置换、租赁平等协商的方式实现自然资源保护目标③《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》要求在不改变林地权属的基础上，建立科学合理的地役权补偿机制和社区共管机制。《关于建立以国家公园为主体的自然资源保护地体系的指导意见》指出，“通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护土地权利人的利益”。，故以地役权保护国有自然资源存在制度优势。另，以租赁模式设立的债权具有相对性，无法对抗善意第三人，实际上不利于土地确权；集体所有自然资源权利人以置换模式获得的等面积土地存在分散化、碎片化现象，不利于土地集约利用。④参见秦天宝：《论国家公园国有土地占主体地位的实现路径——以地役权为核心的考察》，《现代法学》2019年第3期。相较而言，地役权作为一种物权标示着一种更具对抗性和稳定性的利用关系，这无疑可以强化权利义务主体的合意确信，进而有利于环境保护目的的实现。

3.国有自然资源的保护

早期立法片面强调自然资源经济价值的实现而忽视其生态功能的发挥，对资源的掠夺式经营导致的直接后果就是严重的生态失衡及环境质量恶化。20世纪80年代以来，自然资源开发利用的法治化进程经历了由生产服务型向生态保护型的转变，这既是宪法体系性的要求，也是基于公共财产的内在公共性要求形成的实体性保障义务。①参见李忠夏：《“社会主义公共财产”的宪法定位：“合理利用”的规范内涵》，《中国法学》2020年第1期。《宪法》第26条规定的生态环境保护条款确立了国家、个体及组织对自然资源进行开发利用的外部限制。基于不同自然资源在存在形态和价值转换过程的差异性，立法针对既有国有自然资源的法律设计既包括倾向于经济价值实现的私权条款，也有关于珍惜资源与环境保护的有关规定。《民法典》针对国有自然资源予以市场化配置时亦存在规制方式及手段的差异。从功能主义的角度剖析国有自然资源有偿使用制度确立的初衷，即是通过加强国家对公共财产的经营，保障自然资源的合理利用。国家及作为自然资源实际使用主体的单位和个人对有限的自然资源进行开发利用时负担的主要义务之一，就是珍惜自然资源、强化环境保护。

自然资源一头连接着具有以获得收益为目的的财产性权利，一头承载着保障人类基本生存条件的伦理使命，环境正义的价值理念驱动民事立法对自然资源保护必须有所作为。《民法典》第9条确立的绿色原则正是生态法治观的法典化表达。经由绿色原则的物权规则化，可以避免绿色原则沦为“口号式”的倡导性规定，进而有效应对日趋严峻的生态环境问题。与《物权法》相比，《民法典》增设了许多关于生态环境保护的内容。例如，《民法典》第326条在《物权法》第120条的基础上增设“保护生态环境”作为用益物权人从事民事活动的义务，对建设用地使用权的设立条款也吸收了绿色原则的规范意涵，第1234条规定以生态修复作为环境侵权的责任承担形式②《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第13条、第14条和第15条进一步细化环境侵权人应当承担的民事责任。，使生态文明价值观具化为可观察、可量化的法律规则，重塑了经济社会发展的利益格局，这些规定皆蕴含了社会本位的权利观。对于违反前述规定之行为，得有环境侵权责任适用的空间，并与程序法中环境公益诉讼、生态环境损害赔偿磋商程序等相互协调，共同强化国有自然资源的规范利用与保护。

四、结 语

《民法典》对国家所有权的再度确认或许仍然无法完全平息国家所有权的性质之争，但国家所有权伴随法典时代的到来确定地被赋予新的意涵。具体而言，《民法典》中国家所有权的性质解释需以《宪法》第9条为依据，以此为逻辑起点，国有自然资源范围的确定应以“相对列举未尽观”为基本准则，在识别国有自然资源的类型时，既需要判断是否属于自然资源，也需要判断是否宜采国家所有的方式予以规制。以《民法典》对不动产统一登记制度的确认和国家对自然资源统一确权登记制度的政策支持为契机，针对自然资源确权登记存在的产权不明、责任不清、资源配置效率低下等问题，加快推进自然资源确权登记的统一化和规范化对于自然资源国家所有权的行使具有重大意义。

与《民法典》规定自然资源有偿使用条款相呼应，对于国有自然资源用益物权流转纠纷处理应弱化公法规范的管制，进一步强调行政许可与财产属性的适当分离。于国家所有权及其派生用益物权价值实现的内部，个案审理的关注重点应侧重于物权的确认及流转秩序的保护，适度弱化公法规范对民事法律行为效力的影响。于国有自然资源权利实现的外部状态，若权利实现须因公共利益而提前终止，则以《民法典》第 358 条国有建设用地使用权的提前收回为例，尽管与之相应的权力的行使程序具有严重的制度缺失，考虑到建设用地使用权提前收回制度与财产征收制度高度相似，则实践处理可类推适用财产征收程序，其他自然资源使用权的提前收回纠纷亦可以此作为制度参照。

针对实践中常见的因当事人未经审批非法处分自然资源权利的合同效力，《民法典》第 502 条第 2 款规定批准等手续作为合同特别生效要件，为有关民事法律行为的效力判定及责任承担确立了规范基础。在国家所有权行使与其他权利发生冲突时，可根据《民法典》第 243 条及用益物权编相关规定，采对集体所有权进行征收和创设任意地役权作为两种解决方案，并应强化对自然资源的规范利用与节约保护。