电信网络诈骗犯罪治理的情报机制研究

白蕾煜，曲慧慧

(1.中国人民公安大学侦查学院，北京 100038)(2.潍坊市公安局交警支队，山东 潍坊 261000)

电信网络诈骗犯罪是指以非法占有为目的，利用电话、短信、互联网络等电信网络技术手段，通过非接触方式对不特定多数人虚构事实、隐瞒真相以骗取公私财物的犯罪行为。[1]电信网络诈骗犯罪情报作为该犯罪治理信息化的构成要素，在犯罪打击与防控中发挥着引导性价值。目前，电信网络诈骗犯罪与其治理之间的对抗持续升级，无论是学术界还是实践领域均不断深入地思考、探索如何进行打击治理。然而，从情报机制的角度对电信网络诈骗犯罪治理进行研究则鲜少有之。因此，本文从情报应用的维度对电信网络诈骗犯罪治理展开深入研究

一、电信网络诈骗犯罪治理情报机制的基础理论

近年来，在公安机关常态化治理以及国家机关、社会各界协调配合的背景下，电信网络诈骗犯罪治理取得显著成效，犯罪发展趋势得到有效遏制。然而，伴随着移动互联网技术、大数据智能化的迅猛发展，电信网络诈骗犯罪主体趋于集团化、全链条化，犯罪治理局势依然严峻。如何从应用情报学角度对电信网络诈骗犯罪进行全面有效的治理是一个值得深思的问题。本文将先对电信网络诈骗犯罪治理情报机制的基础理论进行系统性思辨，力求从理论维度建构电信网络诈骗犯罪案件情报机制的指导思想。

(一)竞争战略理论

竞争战略理论是由战略管理领域学者迈克尔·波特提出，是指将企业置于社会客观环境以及行业领域内，通过对行业整体状况与未来变革方向的预测、对竞争对手行为的认知形成以及企业自身能力的自我分析来最终实现盈利以及对社会商业机遇洞察能力构造的思维模式。[2]竞争战略理论的优势在于它能够从战略高度打造企业整体竞争力，同时运用情报的冲突性构想企业竞争机制的结构与运行模式。

情报机制要实现高时效的运转就需要从战略的高度实现自我价值。换言之，情报机制的完善与发展需要与电信网络诈骗犯罪治理的战略高度存在同一性。[3]然而情报应用研究中，对情报机制的属性分析是极为容易被忽略的。因此，笔者在此援引竞争战略理论凸显电信网络诈骗犯罪治理情报机制的核心地位。

(二)国家安全法治理论

法治是维护人民利益、保障国家安全的基本方略，党的十八大以来，习近平总书记高度重视国家安全法治建设，先后对国家安全法治体系进行了重要论述，科学地回答了为什么要推进以及如何推进国家安全法治建设等一系列重要问题，从总体国家安全观的指导性视角将国家安全法治建设提升到了新的高度和境界，形成了系统性的国家安全法治理论。[4]国家安全法治理论是我国新时代国家安全法治建设的根本遵循和行动纲领，也是对电信网络诈骗等犯罪行为进行治理的理论依据。[5]2021年腾讯电信网络诈骗治理研究报告的结果也证实了这一结论。研究报告中指出：电信网络诈骗犯罪已经对人民安全、国家政权安全、经济安全以及社会安全构成一定的威胁，需要依法防范和化解此类犯罪所引发的潜在安全问题。[6]由于当前电信网络诈骗犯罪法益侵害呈现出广泛性、多样性以及复杂性的特点，2022年6月24日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法(草案)》(以下简称《草案(二)》)提请十三届全国人大常委会进行第二次审议稿审议。《草案(二)》以立法的形式为电信网络诈骗犯罪治理情报工作机制提供了法治进路，同时也为国家安全法治理论的实践指导创造了重要机遇。[7，8]

(三)犯罪控制理论

犯罪控制理论是20世纪初期英国社会学者爱德华·罗斯在《社会控制》中提出的。犯罪控制理论以犯罪预防和控制作为对象，将系统科学的理论方法应用于犯罪控制研究之中。[9]犯罪控制理论作为吸纳性的方法论，通常以治理的模式作为本体的演变进路来推进理论的实践应用性。就电信网络诈骗犯罪而言，犯罪控制理论对情报机制的指导是以电信网络诈骗犯罪治理的目标以及电信网络诈骗犯罪治理在国家治理体系中的作用来构建情报工作机制。总体上，以国家机构为主导的多元协同犯罪治理模式不断推进着电信网络诈骗犯罪治理情报机制的健全。纵深一步地讲，犯罪控制理论通过归纳应用情报学方法体系，形成了对情报机制的理论指导。

二、电信网络诈骗犯罪治理情报机制的现状与问题

(一)电信网络诈骗犯罪治理情报机制的现状

1.情报机制的结构分析

由于电信网络诈骗犯罪关联的广泛性与法益侵害的多重性，2015年《刑法修正案(九)》通过增设关联犯罪的罪名将电信网络诈骗犯罪的部分构成要素视为犯罪行为进行惩罚。[10]随即，2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(一)》、《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(二)》(以下简称意见(一)和意见(二))均明确了全方位、全链条的打击治理原则。电信网络诈骗犯罪治理已经从单一的侦查对策和风险防控走向以国家治理体系为前提的综合治理，即国家行政机构法权体系下的多方协作模式。[11]作为犯罪治理决策的前沿性流程，情报机制因国家治理体系的战略需求而被赋予制度性逻辑。在犯罪治理综合性需求凸显的背景下，2017年2月国家反诈中心成立，同时下设情报组、反诈组以及追赃组等专业研究分支部门。国家反诈中心是国务院设立的集情报资源整合、情报分析研判与侦查指挥于一体的部际联席会议合成作战平台，是电信网络诈骗犯罪治理战略部署的重要依据。[12]从情报战略的意义上，情报组负责从国家治理层级对电信网络诈骗犯罪的情报统筹与总体趋势的分析。在我国政治制度优势的背景下，一方面各省市相继设置反诈中心，在对电信网络诈骗犯罪打防控的执行过程中就犯罪手段与形式、犯罪治理现状以及实践问题聚合汇总，形成向上反馈的数据情报。另一方面，在部际联席会议机制的框架下，充分发挥工信、金融、网信、电信业务经营等部门数据资源丰富性以及风险评估的前置性，以协同治理模式打通反诈中心制度体系与社会主体之间的信息壁垒，以数据互通共享的理念推进电信网络诈骗犯罪情报工作机制的实体化建设，从而推动部门情报向犯罪治理的战略情报转化，实现电信网络诈骗犯罪治理的情报网络体系的构建。

2.情报机制运行的状态

随着电信网络诈骗犯罪治理内涵的不断丰富，情报需求呈现多元化的发展样态并以因果关系的逻辑道路引导情报机制运行方式的渐进探索。总体上可以归纳为两种方式：一是常态化治理维度下的情报机制运行状态；二是以专项治理行动为主导的情报机制运行模式。

就常态化治理维度下的情报机制运行而言，2021年4月，全国打击治理电信网络新型违法犯罪电视电话会议确立了以人民为中心，统筹发展与安全，强化系统观念与综合治理的总体需求。[13]在以三级反诈中心为主体的多元协同治理框架下，情报机制的运行路径呈现多维演进的格局。首先，电信网络诈骗犯罪治理情报内涵的扩容性拓宽了情报收集路径。以《意见(二)》为例，该意见进一步细化了犯罪行为过程，明确将犯罪结果所在地作为管辖地的认定依据，在纵向层面创造了情报挖掘的驱动，为电信网络诈骗犯罪治理的情报收集提供法律规范性层面的指导。其次，以预防虚假信息为侧重点的犯罪情报预警机制发展迅速，在一定程度上增强了电信网络诈骗犯罪防控力量。[14]具体表现为三个方面：一是行刑衔接机制推进情报联动网络的形成，其目标在于汇集各方预警分析结果，预测电信网络诈骗犯罪发展趋势。[15]二是以警企数据联动实现微观情报预警机制运行。以G省公安厅天盾反诈系统的情报预警机制为例，该系统以公安机关警情资源与三大电信运营商云数据资源进行联通和深度碰撞挖掘，通过类案分析模型分析来更新诈骗号码，批量实时产生反诈预警情报，通过数据资源类企业与公安机关行政机构的情报共享实现对电信网络诈骗的源头治理。[16]三是为了应对阻拦电话路径被阻的诈骗手段，企业之间建立的横向联动情报预警进一步地巩固了电信网络诈骗犯罪的情报防控体系。当诈骗犯罪行为人使用电话呼叫转移切断被劝阻电话时，以智能移动终端为通讯服务的应用程序可以在电信风控遇阻的情况下启动风控联动程序，通过情报信息的预警传递切换阻断信道。总体上来说，诈骗技术的升级客观上迫使情报机制的运行逐渐转向以电信网络诈骗犯罪综合治理总体需求为基础的现实路径。

从目前情报机制对专项行动的作用来看，专项行动更多是根据情报挖掘出的电信网络诈骗犯罪的特点、发展趋势以及犯罪治理进程中存在的漏洞而展开。以情报指导专项行动实施的运行模式优势在于它能够通过反诈中心的制度体系获取犯罪治理中有关实践问题的数据。在对反馈结果分析的基础上，洞察当前情报机制运行的缺陷。[17]以电信网络诈骗犯罪行为人抓捕为例，由于犯罪主要成员长期隐匿于国(境)外，受属地管辖原则的限制，侦查缉捕成效不尽人意。因此，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议办公室根据当前治理中的这一问题进行总体分析，并于2022年6月9日在全国范围内部署开展为期一年的“拔钉”行动。

(二)情报机制中存在的问题

1.电信网络诈骗犯罪治理情报机制的思维局限

基于电信网络诈骗犯罪黑产化以及与多种犯罪关联的现实情况，情报机制需要以犯罪控制理论作为建构的前提。但是从情报机制的运行结果来看，仍然存在时效性较低的现象。究其原因在于犯罪治理主体对情报的刑事司法价值认知不够深刻、情报战略属性地位的思维缺失以及情报主体能力良莠不齐，而上述因素必将产生情报机制的源头问题，具体涉及三个方面：

其一，情报机制的运行缺乏全面统筹性。尽管电信网络诈骗犯罪治理已经建立了行刑衔接以期挖掘情报的价值，但是在实践中情报联动缺乏对刑事证据转化能力的注重与考量，最终导致情报工作机制的时效性降低。其二，电信网络诈骗犯罪治理情报的属性尚不明确，导致情报机制运行的格局受到限制。自2013年进入大数据时代以来，现代情报工作已经进入微观数据化运算时代，其分析方法也持续朝向集成化、智能化发展，这种数据微观程度上的相关性为情报机制的发展带来了历史性机遇。虽然电信网络诈骗犯罪情报共享机制已经发展成熟，但是社会主体对情报的认知仍然不够明确。[18]其三，情报机制主体内在驱动力量的匮乏。具体表现在情报人员价值发挥受限、对多元情报分析主体的协调性不强以及情报人员培养制度不健全。情报人员是情报机制建立与运行的核心参与主体，对情报机制的完善与发展具有充分的话语权。就电信网络诈骗犯罪治理的情报识别状态而言，更多的是以大数据技术对电信网络诈骗犯罪风险数据的挖掘与预警分析，并未从情报人员的认知提升以及情报人员与数据赋能结果进行统筹性的运用。

2.情报机制建制依据的不足

虽然以国家行政机构为主导的多元合作模式推进了电信网络诈骗犯罪治理格局的形成，但是，电信网络诈骗犯罪综合治理仍缺乏指导性依据，从立法体例——电信网络诈骗犯罪治理内涵的确立-情报机制建构运行的逻辑进路并尚未构成。[19]从目前情况看，情报学界与情报应用实践领域没有对立法草案与情报机制创新发展的内在关系进行深入研究，草案所设定的法律内容与情报机制研究的衔接明显不足。对立法精神领悟的缺乏将阻碍法理对电信网络诈骗犯罪治理情报机制属性的深度挖掘。

与此同时，尽管犯罪治理本体因隶属于国家治理体系而具有宏观性，但是我们经常忽略掉情报性质对机制建制的保密性要求。电信网络诈骗犯罪的治理因其法益侵害的多样性与严重性推动了犯罪治理模式的多元化演进，但治理主体并未从情报与对策的紧密关系层面思考保密制度与方法对情报机制运行有效性的保障。《草案(二)》虽然在第五条提出保密性义务，但如何具体落实是一个值得深思的问题。此外，在立法后时代，面对电信网络诈骗犯罪的持续升级，情报机制将如何应对则是更具有挑战性的现实境遇。

3.情报机制发展瓶颈的技术成因

情报机制发展之所以出现瓶颈，根本原因在于技术研究成果没有在电信网络诈骗犯罪情报机制中完全转化。尽管大数据等技术算法致力于深度挖掘情报价值，但是情报机制的运行并没有从根源上形成技术方法论的科学前提，造成情报机制运行低效。与此同时，电信网络诈骗犯罪治理情报还未充分运用反诈技术措施，反诈技术的运行结果并未及时反馈，情报机制缺乏开拓性视野。更为关键的是，由于科学技术的迅速发展与电信网络诈骗犯罪治理存在抵牾之处，如何推动科学技术在犯罪治理中实现其正当性也是情报机制突破困窘局面亟待思考的关键性问题。

三、电信网络诈骗犯罪治理情报机制的发展进路

根据当前情报机制运行中存在的问题，笔者认为情报机制的发展趋向应以情报的客观性、全面性为原则，从电信网络诈骗犯罪治理的战略高度、法治理论的指导性以及技术方法的建构能力研究情报机制的未来发展空间。[20]

(一)情报机制发展的战略趋向

情报机制是指情报机构主体或具有搜集情报信息能力的组织根据所服务的决策对象需求而产生的运行方式。[21]情报机制的结构和运行流程直接影响情报产品的价值。[22]结合美国兰德公司学者舒尔斯凯对情报的定义、电信网络诈骗犯罪对国家安全与发展的法益侵害性以及犯罪治理多元化合作的演进形态，笔者认为，电信网络诈骗犯罪治理情报主要由数据信息互动、情报组织的结构体系以及社会活动三个方面组成。[23，24]这说明电信网络诈骗犯罪治理对情报具有全局性、综合性的需求，继而也决定了情报机构与运行方式的战略中坚地位。[25，26]从情报的属性维度进行解析，情报机制未来战略性发展空间主要存在三条进路：

第一， 情报机制运行程序的全面性。在国家治理体系下，犯罪治理已经由单方公共权力的行使逐渐向公私多元协作的模式演进，情报机制也随之从以行政机构层级管理向以电信网络诈骗风险防控为主导的网络化转变。然而电信网络诈骗犯罪治理的情报机制，既要有国家治理与社会治理协同下的情报运行程序，也要实现刑事司法意义上的情报价值。

因此，情报机制的战略趋向需要从以风控管理为侧重的情报识别与分析模式向以防控、阻断与情报的刑事证据能力统筹兼顾的行刑衔接机制发展。

第二，明确电信网络诈骗犯罪治理情报为战略情报，提升情报机制运行的格局与地位。进入到以大数据为主导的微观运算时代，情报机制的运行逐渐迈向一体化的格局。在以电信网络诈骗犯罪综合治理为目标的前提下，形成以电信、金融与互联网等社会各领域智能防控与预警分析结果为情报资源、以三级反诈中心制度体系为基础的战略性情报分析平台。在此背景下，我们可以利用当前情报机制的结构性优势，进一步建立健全能够提升多元犯罪治理主体情报思维格局的常态化交流机制，以帮助电信网络诈骗犯罪治理主体破解情报认知的困局。

第三，情报机制主体培养制度的完善。根据保罗·罗默的新增长理论，情报人力资源是“电信网络诈骗犯罪治理情报机制”发展的核心驱动。情报人员能力培养的制度是电信网络诈骗犯罪治理情报机制的根本力量，是情报机制主动性力量的重要体现。本文认为，电信网络诈骗犯罪治理情报人员能力素质的培养需要结合时代特征，从电信网络诈骗犯罪的演替趋势、犯罪治理需求维度提高情报人员获取与分析处理能力。随着电信网络诈骗犯罪黑灰产业与众包模式的结合，犯罪形式的隐蔽性不断增强，情报机制的发展战略应当由被动的情报获取调整为主动深入犯罪集团与数据赋能分析相结合的方式，以获取有关电信网络诈骗犯罪的情报，通过提升情报人员综合专业能力来实现情报机制的可持续性发展。[27，28]此外，要建立情报人员产学研多元化的常态化学习制度，突破犯罪治理客观情境所引发的情报识别与分析能力僵化的困境。[29]同时，还可以考虑建立三级反诈中心体系下的情报人员交流机制，形成电信网络诈犯罪情报认知的共融互通，最终实现情报机制运行的一体化格局。[30]

(二)情报机制的法治化进路

从反诈法对情报应用的价值分析，立法草案致力于建构情报机制的法治形态。[31]它的深层涵义在于以情报机制运行的联动性实现犯罪打击治理。部省市三级反诈中心体系的统筹协调性能，不仅为情报机制的层级结构奠定良好的法治基础，同时也为电信网络诈骗犯罪趋势的研判以及犯罪治理总体部署规划建立了法治规程。而在情报网络体系中，对金融、电信、网信、市场监管等行业监管部门以及企业等安全主体责任的确立，为电信网络诈骗犯罪风险防控监管数据的共享传输机制建立创建实际空间，以融合跨领域知识的视角形成电信网络诈骗犯罪治理的战略情报。[32]

立法草案还映射出对情报竞争机制的建构性功能。[33]反电信网络诈骗法在本质上是国家法治体系与犯罪行为的全面性博弈，其冲突性与情报对抗性具备同源属性。换言之，从犯罪治理维度，立法草案隐含着竞争情报运行机制的可操作性。[34]从法律对情报转化的路径分析，竞争情报机制的初阶形态实则是法治与情报运行原理互动融合下的创新进路。二者之间的关联聚焦于情报收集机制的范在性和情报战略分析的聚合性。立法草案在明确行业监管与企业安全主体在反诈风控与监测机制层面的主体责任的同时，还确立了以公安机关为统筹协调主体的联动机制。一方面要将多元社会协同治理主体中风控与监管结果以及趋势预测作为竞争情报机制运行的战略资源；另一方面，草案将公安机关统筹协调情报主体，赋予了其数据智能环境下对竞争情报知识融合方法的合法性研究权力。[35]此外，要建立健全情报工作机制的保密性。尽管电信、网络、金融以及其他涉诈的行业领域所产生的数据在狭义上并不属于情报，但是从反诈草案立法的基本原则来看，行业数据存储与运用的不规范性极易滋生犯罪空间。立法草案的初衷在于建立急性先用的预防性法律制度，其法理精神就在于情报价值的发挥与维护。

虽然电信网络诈骗犯罪治理已经进入立法进程并以综合治理的结构体系实现了情报机制网络化运行，然而关于反诈法后时代情报机制的进路，仍然值得情报理论界与情报应用实践领域深入思考。假设立法完成了对犯罪治理网络的法律逻辑的建立，那么面对完善的法治空间，电信网络诈骗犯罪的发展将延伸至哪些领域？我们是否需要警惕电信网络诈骗犯罪形态的暴力趋向或是其他诱发因素而导致的犯罪形态演变？上述问题无疑是情报机制在反诈立法程序完成后所要面对的问题。因此，基于对立法被动性的考量，我们需要运用情报的预测性原理，对立法后时代电信网络诈骗犯罪的演替趋势进行研判分析。

(三)情报机制创新发展的技术空间

互联网技术、大数据与人工智能分析等科技的更新为电信网络诈骗犯罪治理情报机制创新空间提供了技术性支撑，要充分发挥技术对情报机制的建构性价值。[36]笔者认为，情报机制创新发展的技术性空间主要涉及三个方面：

其一，以电信网络诈骗犯罪的概念特性、犯罪结构体系为基础构建情报机制的技术方法论。[37]要在电信网络诈骗犯罪构成要件的法律模式基础上，借助网络信息技术、大数据分析技术抑或是人工智能识别对犯罪构成要素的风险系数、犯罪特征与趋势进行细粒度的模型计算，通过法治与技术治理的统筹性原理破解电信网络诈骗犯罪黑产商业化、犯罪主体的隐蔽性、潜在被害群体的易感性，为情报机制建立信息识别、数据收集与分析的技术结点。[38]其二，对反诈技术措施的研发与实践结果进行统计分析，实现反诈技术结果向情报转化。[39]2022年6月《草案(二)》提请第十三届人大常委会进行二次审议。根据全国人大工法委对草案的解释，草案明确了对研发电信网络诈骗反制技术措施的立法意向，为情报学界研究如何将反诈技术产业的发展情态与运行结果转化为犯罪综合治理的情报提供了机遇。反诈技术的研发不仅为防范、遏制电信网络诈骗犯罪提供前置性措施，同时还可以从犯罪治理整体趋势研判的角度确立技术反制措施的情报价值，为部门情报向犯罪治理的战略情报进阶提供创新机制。其三，对技术尖端产业发展进行犯罪风险识别、监控与犯罪治理的价值分析。换言之，若要将科技发展动态转化为电信网络诈骗犯罪治理情报，就要对电信、网络等行业监管部门形成对技术发展现状以及新兴技术产业进行犯罪可利用的风险评估与监管，同时还要从犯罪治理的战略性维度对前沿技术行业总体发展趋势进行分析并形成战略性情报。

四、结语

根据公安部及腾讯卫士平台统计数据显示，电信网络诈骗犯罪正在以更加隐蔽、虚假性更强的犯罪形态对公私财物进行非法占有，已经逐渐危及到人民安全、国家政治、经济与社会安全。但是，笔者认为目前电信网络诈骗犯罪治理情报机制的研究缺乏从理论基础的视角对情报机制的框架进行稳固。电信网络诈骗犯罪治理的情报机制尚未形成系统性研究范式，缺乏理论指导性。本文从情报机制发展的战略导向、法治化进路以及创新发展的技术空间三个维度进行策略研究，从犯罪治理的内涵及属性层面确立了情报的战略性地位、开创性地提出设立情报支持与证据支持相融合的情报机制运行模式并探索提升技术转化为情报的进路。需要指出的是，本文所研究的领域尚处于初期阶段。但是，笔者坚信随着国家治理体系与治理能力的完善，电信网络诈骗犯罪治理情报机制作为国家与社会治理的切入点将会有更加深入的理论与实践研究成果。