农村基层党组织带头人队伍的实践类型与整合转型

韩鹏云

（南京林业大学人文社会科学学院,江苏 南京 210037）

农村基层党组织是中国共产党在农村全部工作和战斗力的基础，也是党在农村的领导核心，一方面要发挥领导核心作用，自上而下地贯彻党的各项战略部署和方针政策，另一方面又要深入组织和动员农民，自下而上地推动农村和农业各项事业的发展。农村基层党组织领导作用的发挥关键在人，尤其是带头人。习近平总书记强调：“办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。”[1]407-408建设高质量的农村基层党组织带头人队伍是塑造好的基层党组织的基础条件，也是落实乡村振兴战略的政治保障。也正是由于其重要意义，对农村基层党组织带头人队伍的研究成为基层研究的热点话题。同时由于带头人队伍与不同时期党的农村发展战略及农村社会性质的区域差异紧密相关，具有动态性和系统性特征，也是基层研究中的难点问题。作为热点和难点话题，农村基层党组织带头人队伍建设已受到学术和政策领域的广泛关注，但也迫切需要新的视角来继续推进研究。

1 文献回顾与问题提出

当前有关农村基层党组织带头人队伍的探讨主要集中于两个方面：其一是问题—对策式研究。聂继红、吴春梅认为，当前农村基层党组织带头人队伍建设面临带头人政治不够过硬、数量严重不足、综合素质不高、服务意识淡薄及进取意识不强等制约，为了整体提升队伍，需要把党的政治建设摆在首位，选优配强村党组织书记，抓基层党建促乡村振兴并完善激励约束机制[2]。易新涛认为，党的十九大以来，党中央提出并大力推进了村党组织书记“一肩挑”这一创新性的制度设计。在实际的推进过程中，要落实好这一制度，就必须具备“一盘棋”的思想，制定清晰的职责清单，选好村党组织书记，建立健全组织体系和运行机制，提供必要的条件和保障[3]。王韬钦从农村基层党组织带头人工作认同度进行研究，通过实证分析提出了进一步明确农村基层党组织带头人的思想准入标准、建立以思想考察为核心的农村基层党组织动态责任体系等建议[4]。综上分析可以看出，问题—对策式的研究主要集中于部分农村基层党组织带头人作用发挥的不足，或研究个人素质和能力，或研究政策落实的效果，或研究队伍的思想动态等，目的在于直面问题并探寻原因，在此基础上提出相应的对策或建议。此类型研究的特点在于针对性较强，对政策制定具有一定的启发性。其二是整体—局部式研究。学术界一般将村“两委”干部称为村干部，农村基层党组织带头人也包含在其中。龚春明基于实地调研提出，一些村干部角色中还存在一个特殊的角色，即“利己主义者”，可以用来分析一些村干部的心理动机和行为选择[5]。吴晓燕、朱浩阳认为，一部分村干部是“补偿型经纪人”的角色类型。他们基于自身所拥有的经济资源，通过向村集体进行一定的资本输入，实现地方政府、下乡资本和村民间的利益均衡[6]。可以说，这一类研究主要探讨整体的村干部，相关研究结论也适用于农村基层党组织带头人，可以将其视为整体与局部的关系。整体—局部式的研究从总体上探讨了农村基层党组织带头人的角色与功能，也探讨了其权力的运作过程及工作方法等，有利于从学理层面深入思考。

综合上述两方面研究可以看出，当前农村基层党组织带头人队伍及其建设的研究一方面限于提出宽泛的对策，具有静态性和机械性；另一方面又笼统地包含在总体的村干部研究之中，难以彰显党组织带头人队伍的特殊性。鉴于上述研究的不足之处，笔者认为，拓展农村基层党组织带头人队伍研究应基于两个基本事实：其一是农村基层党组织带头人队伍内部具有异质性。带头人队伍嵌入在乡村治理的整体过程之中，受到不同区域农村社会结构的影响，具有不同的群体性特征及行为逻辑，即带头人队伍并非同质性的静态整体，而是可以区分为具有差异性的类型。其二是农村基层党组织带头人队伍需要受到外部整合。农村基层组织带头人既是党员和群众的“引路人”，又是党的战略方针及上级党组织工作任务的基层执行者，选拔什么样的人做带头人、培养何种能力和品格才能成为优秀的带头人与党员群众的认同标准和期望有关，与不同时期党的组织人事政策和选拔培养导向有关，还与乡镇(街道)党组织领导农村基层工作的需求有关。上述两方面的事实构成了农村基层党组织带头人队伍研究的起点，应继续在异质性事实和整合举措的基础上探寻“为什么”“呈现了什么”，即背后的内在逻辑是什么，有哪些影响因素，又体现了什么样的理论意义等。这样的探寻既可以聚焦带头人队伍自身的特殊性，又可以呈现理论深度，在此基础上提出的带头人队伍建设的具体建议更具科学性。

基于上述文献回顾和研究视角的拓展，笔者拟阐释农村基层党组织带头人队伍的类型差异，分析农业税费取消以来党的方针政策及上级党组织对农村基层党组织带头人队伍的整合举措。在此基础上把握带头人队伍建设的转型逻辑及其理论意义，并针对一些可能的问题进行反思，提出优化农村基层党组织带头人队伍建设的路径。

2 农村基层党组织带头人队伍的实践类型

一般来说，农村基层党组织带头人严格按照《中国共产党基层组织选举工作条例》的规定由农村党员大会选举产生。如果上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。可以认为，农村基层党组织带头人应得到上级党组织和村级党组织广大党员的共同认可，其中关键性的影响因素主要集中在两个方面：一是个体能力。一般来说，候选人的个体能力通常表现在专业的技能、发展的思路及致富的途径、社会活动能力等方面，个人能力较强会形成相应的带动能力，也具有更强的权威性，容易获得上级党组织和村民党员的认可，也能更好地带领党员群众落实上级的相关政策和任务。二是群体支持。由于带头人的产生存在一定的竞争性，必须得到相当数量的党员群众的选举支持，在候选人缺乏突出个体能力的情况下，个人可能因为某些特定条件而受到支持，例如自身具有性格或处事方式的优势，或因为出身于某一规模较大家族或派性群体而受到支持等。农村基层党组织带头人的产生受到个人能力和群体支持的双重因素影响，相应地也分为两种典型类型：一类是个体能力型带头人；另一类是群体支持型带头人。两种类型的产生背景与施政逻辑具有较大的差异性。

2.1 个体能力型带头人的生成与行为特征

个体能力型的农村基层党组织带头人与市场经济所带来的农村社会分层紧密相关。伴随着市场经济对农村社会的影响，社会活动能力、专业技能有了更广阔的施展空间，这些能力推动了农村党员群众面向市场时致富能力的差异。在经济发达地区农村或中西部地区资源比较密集的城郊村，一般来说个体进入非农领域的时间比较早，工商资源也相对更为集中，个体能力的分化比较明显，农村社会分层的程度也比较大。一些在外经商办企业或专业技术型的农民党员跃升为村庄中的精英阶层，他们有较强的经济能力，也有相对较强的社会人脉资源。由于这些地区农村的工商业发展水平较高且资源禀赋比较好，他们所经营的产业或业务也往往嵌入在当地，户籍和党组织关系依然在本村，也与村庄有着较为紧密的联系，可以在经营自身产业的同时参与基层党组织及村内的各项事务，在换届选举时他们参与带头人选举的积极性就比较强，甚至还会出现较强的竞争性。在经济发达地区农村和中西部地区的城郊村之外，更多的是中西部农业型地区的村庄。由于中西部地区农村的工商业发展有限且资源相对匮乏，村内党员群众往往走出村庄去外部务工或创业，部分党员在外经商创业成功成为村庄的精英。他们的产业大都在村庄之外，所以参与村内党组织带头人选举的积极性并不高，部分在外致富的党员基于回报家乡的情怀，或为了实现自身的社会价值，在受到基层政府的动员后参与到选举中，这部分群体往往被称为“新乡贤”[7]。个体能力型的精英具有向基层政治精英转化的意愿，也契合了农村基层党建的需求，一般能成功地成为农村基层党组织的带头人。

个体能力型的农村基层党组织带头人具有较强的经济致富能力和社会活动能力。他们在领导村庄发展的过程中具有相对的超脱性，受家族力量、派性力量或其他外部因素的影响较小。他们在领导村庄发展的过程中具有两个方面的突出特征：一是秉承发展的逻辑。个体能力型的带头人一般在资源上或社会资本的建构上具有明显优势，这就使他们在农村基层党组织及村庄内部具有较高的威望，在决策和实施发展思路的过程中会展现出较强的执行力，个人思路会比较集中地转化为基层党组织集体的意志。他们一般会将施政重心放在发展主题上，强调通过发展来改变农村基层党组织及村庄的现有瓶颈状态，或从村庄外部的建设入手来着力改变村庄的面貌或从农村产业着眼来寻求突破，以此彰显自身的价值。二是拓展人格化运作的空间。个体能力型的农村基层党组织带头人在领导村庄治理的过程中一般会主动出击，在资源下乡的过程中会更有意愿利用自身的优势去对接各类项目，通过项目资源的输入和自身的积极作为来彰显治理成效，个人的影响力和话语权可以溢出村内而扩展到整个县乡范围，形成个体带动农村基层党组织及村庄的效应。

2.2 群体支持型带头人的来源与施政逻辑

群体支持型的农村基层党组织带头人是个体能力型之外的另外一种形态，较多存在于缺乏个体精英的中西部农业型地区的村庄，其支持力量的来源分为两类。

首先是大部分党员群众的政治支持。由于我国乡土社会有长久的历史，地缘、血缘及业缘关系以及各类人情网络交织，党员群众与带头人候选人长期在“熟人社会”中近距离相处，对候选人的道德品性及行为方式比较了解。尽管候选人中可能没有个体精英的致富能力和带动能力，但可能有较长时间的村委工作经验，或有较好的处事方式，对党员群众秉承“不得罪”[8]的逻辑等。在没有其他个体精英竞争的情况下，尽管能力并不突出，但能获得一定的认可，在这种情况下也能成为带头人。

其次是特定群体性力量的政治支持。党员作为村民的一部分也会从属于不同的特定群体，如果从属于某一特定群体的党员数量较多就有可能形成集体行动，从而对带头人的选举产生重要影响。农村特定的群体力量主要分为两种：第一种是家族或亲族力量支持。我国乡村社会地域差异性较大，不同地区农村社会结构形塑了不同的社会性质，根据社会关联度和血缘关系可以将村庄划分为宗族村庄、亲族村庄及原子化村庄等类型[9]。宗族村庄指的是村庄以某一特定单一姓氏的宗族为主体，家族内部有一定的自治规范并且具有强社会关联度。亲族村庄则指的是村庄以均衡性的多个姓氏的家族为主体，家族之间的竞争性强且内部具有强社会关联。在宗族和亲族村庄中，出身于某一特定宗族或亲族的候选带头人会得到更多的支持，如果宗族或亲族规模大并且党员数量多，就有可能成为带头人产生的决定性力量。第二种是村庄派性力量支持。村庄内可能会因为村组的地域不同、利益分配的纠葛、历史的某些原因等形成派性政治，甚至一些党员群众被裹挟到不同的派性力量之中。如果带头人候选人处于某一派性力量中，就会受到特定支持；如果其党员人数较多或组织动员能力较强，也会成为带头人产生的关键性力量。

群体支持型农村基层党组织带头人的工作逻辑与个体能力型带头人的工作逻辑形成鲜明对比。由于传统的农业型村庄缺乏资源，大都依赖于农业生产维持生计，村委干部的总体待遇较低，村内的中青年劳动力大量外出务工，参与村庄政治的积极性严重不足，村委干部队伍相对老化，其中的带头人也缺乏致富思路和带动能力，甚至要依赖于财政转移支付的岗位薪酬，往往难以推动村庄发展，也不会将村庄发展成效作为自身价值的体现。一般来说，他们会将工作重心放在保持村庄的基本治理秩序上，一方面努力贯彻执行党的方针政策和上级党组织要求的工作任务，确保各项工作能够顺利完成；另一方面进行矛盾纠纷化解、各类为民事项的办理等，确保不出现较大的治理问题。部分群体支持型带头人的施政呈现出“不出事”的“老好人治村”[10]的逻辑，而少部分依赖于家族、派性或其他力量支持的带头人可能会侧重维护特定群体的利益来确保继续获得支持。

3 农村基层党组织带头人队伍的整合

由于区域差异、村庄类型差异及村庄具体情况的不同，基层实践中的农村基层党组织带头人形态和行为特征通常更为复杂。之所以做出相对简单的类型划分，目的在于把握农村基层党组织带头人队伍实践过程中的基本态势，便于分析不同类型所产生的效果。笔者认为，农村基层党组织带头人队伍嵌入在不同的乡村社会结构和经济社会背景之中，实践类型的差异具有必然性和客观性。从总体上看，尽管不同类型的带头人有领导力的差异，但都在引领乡村治理中较好发挥了核心作用，维持了乡村秩序并推动了发展，一些农村地区的治理面貌焕然一新，一些农村地区常年积累的问题得到了解决。但带头人实践类型差异所带来的行为特征、工作逻辑也造成部分带头人没能充分发挥领导作用，与党和国家对农村基层党组织带头人的要求还有一定差距。在这些情形下，党和国家开始对农村基层党组织带头人队伍以外部介入的方式进行整合。

3.1 农村基层党组织带头人队伍整合的必要性

之所以要进行农村基层党组织带头人队伍的整合，在于部分个体能力型带头人和群体支持型带头人在领导基层党组织和村庄发展的过程中存在一些问题，主要表现在以下三个方面。

一是部分带头人科学引领能力不足。带头人作用的关键在于把握科学的发展规律，带领基层组织和党员群众实现共同富裕。但部分个体能力型带头人在发展中会出现激进的现象，甚至将发展演变成为“发展主义”[11]：不断利用自身的能力来获取资源的倾斜投入，为了政绩的需要而打造典型，不仅会造成严重的村级债务负担，在折腾中损害农民利益，还造成资源下乡的严重不均衡；而部分群体支持型带头人则可能主动意识不够，推动村庄发展的动力和能力不强，甚至一些情况的村庄会出现“守夜人”式的消极治理，难以开展突破性的积极作为，在这种状态下，带头人所领导的基层党组织可能会陷入软弱涣散状态。

二是部分带头人作风建设不足。农村基层党组织带头人的作风直接关乎党员群众的认同。但在实践中，部分个体能力型带头人利用自身的经济资源和社会资源优势形成对农村基层党组织和村庄的全面控制，甚至发展成为“私人治理”的现象，即“治理主体基于私人目的，依托公私资源，运用私人规则和手段的个体化治理”[12]。这种现象会形成对党内民主的直接破坏，甚至会制约村民自治的发展方向。而部分群体支持型带头人治理原则性不够强，在治理过程中可能存在“圈子文化”，在进行治理的过程中会掺杂个人的偏好，甚至会带来新的矛盾点，使不同群体之间的隔阂进一步加深，在“混混治村”等极端情况下，甚至会造成基本秩序的丧失，严重影响基层党组织的形象[13]。

三是部分带头人权力行使不规范。带头人必须在一定的监督和规范下公平、公正、公开地行使权力。在实践中，部分个体能力型带头人在治理的过程中凌驾于基层党组织和党员群众之上，容易形成“一言堂”现象，破坏基层民主的发展；而部分群体支持型带头人则可能在治理中偏袒特定的群体，会形成特定的利益集团。由此使干群关系逐步疏离，村民对村“两委”的信任度降低。在这种情况下，带头人对基层党组织及村庄的领导力和组织力已经不足，农村基层党组织的能力也受到一定程度的损害。

综上可以认为，尽管部分农村基层党组织带头人在工作过程中所产生的问题具有局部性，但对基层党组织的凝聚力和战斗力形成了负面影响，与乡村振兴的历史使命不相称，因此如何进一步加强带头人队伍建设成为持续性的任务。针对这些问题，我们需要全面介入，以多重的整合举措来予以应对。

3.2 农村基层党组织带头人队伍整合的系列举措

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加强基层党组织带头人队伍建设，要注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记，团结带领乡亲们脱贫致富奔小康。在这一重要论述的指导下，党和国家强化或出台了系列整合举措，具体表现在以下三个方面。

一是通过选派或下派基层党组织带头人来实现能力整合。一些农村基层党组织因为带头人矛盾协调能力不足导致村庄纠纷矛盾不断，或者带头人发展带动能力不强致使村庄难以脱贫，需要更换带头人。针对此，党中央及各级党组织大力推动“第一书记”和“下派书记”工作。“第一书记”往往是从政治觉悟高、工作能力强的机关、企事业单位党员干部中选派，他们进入村庄着力解决基层党组织战斗能力不强的问题，从更高的层面进行统筹谋划并积极化解治理中的矛盾，此外还能借助于派出单位进行外部资源输入，从而更好地打开村庄发展的局面。除了“第一书记”之外，很多区县还会加强力度，从职能单位或乡镇(街道)直接下派党员干部进村任农村基层党组织带头人。“下派书记”往往工作能力强且有一定的基层工作经验，不仅能解决一些棘手的难点问题，还能推动村庄治理中的制度建设，同样也能带来更多的外部资源支持[14]。一般来说，选派或下派的带头人对村内利益或派性具有超脱性，可以公正地进行治理并容易获得村民的政治认同。经过一定的工作周期，他们能够加快村庄的科学发展，化解村内矛盾，在乡村治理和乡村振兴中发挥重要作用。

二是通过职业化建设和规范化的管理来进行作风整合。针对部分农村基层党组织带头人存在的作风不纯的问题，党和国家逐步采取了三个层面的整合举措。一方面是将带头人职业化。上级党组织设置了严格的带头人岗位具体职责，不仅要求带头人履行“坐班制”，而且很多地区施行了首问负责制和服务清单制，同时参照干部档次给予带头人岗位薪酬、绩效奖励和退休保障，严格要求带头人参加各项党务和业务专项培训，着力增强法治意识和服务意识。另一方面是加强对带头人的考核与管理。上级党组织自上而下地加强对带头人的考核，一般是将涉及基层党建和乡村治理的重点工作分解并指标化，形成对带头人的指标考核并排名。考核重塑了带头人的工作行为逻辑，使其严格按照标准化的流程开展工作。再一方面是很多地方以交叉任职的方式来管理带头人。以前的带头人一般来源于本村党员队伍，但当前很多地区的带头人可以在不同的基层党组织之间进行调配，也可以被调动到乡镇(街道)站所工作，上级党组织并不将他们局限于原来的村庄，而是加强对他们的统筹管理和使用安排。

三是通过制度约束和有效监督来实现权力运行的整合。党的十八大以来，在从严治党的要求下，针对部分农村基层党组织带头人在权力行使过程中的不规范现象进行了制约和监督。一方面是加强制度化建设。农村基层党组织和村级治理的重大事项要求全面公开，一些涉及利益分配的事项被严格规定了制度和程序，一些重要决策需要通过各类信息技术平台进行流程审批，例如在涉及利益的村级“三资”管理上更是进行了严格管控，在村财镇管的同时，大额项目要进行招投标，超过一定标准的资金使用需要由乡镇(街道)审批等。另一方面是加强对带头人换届选举和工作事务的全面监督。各级党组织及政府针对带头人换届选举进行严肃整治，对可能影响到公正选举的因素进行全面梳理并提出了严厉的处置意见，防止不正当选举现象的出现。在换届选举之外的工作过程中，针对带头人的纪检监察和审计审查力度得到强化，八项规定的严格贯彻约束了各类违法违规的行为。在外部监察的同时，各地还设置了监督电话或各类监督平台，党员群众可以针对带头人的工作行为进行投诉和监督。

4 农村基层党组织带头人队伍的转型逻辑

伴随着全面从严治党战略的落实和乡村振兴战略的推进，党和国家对农村基层党组织带头人队伍的要求不断提升。为了破除个体能力型带头人与群体支持型带头人的局限性以及可能带来的消极影响，党和国家或通过自上而下的“嵌入”来提升带头人的能力，或通过职业化建设和规范管理来强化其作风，或通过制度约束和有效监督实现对权力的约束，目的都是建设符合党和国家所期望的带头人队伍，以此带动基层政治生态的优化和基层党组织领导力的提升，推动乡村治理的现代化。整合的过程深刻体现了农村基层党组织带头人队伍建设的转型趋势，转型趋势又具有深层的逻辑根源。

4.1 农村基层党组织带头人队伍的转型趋势

一是由内部选培向外部选培的转型趋势。20世纪80年代农村改革以来，乡镇(街道)党组织在选拔培养村级党组织带头人时比较注重的是年龄结构是否符合干部梯队的需要，以及能否有能力将中心工作落实下去。当时农村基层工作重点是向农民获取资源并落实计划生育政策，由此带头人大多产生于村庄内部，在选拔过程中比较注重带头人在“熟人社会”中的支持力量，带头人具有村庄社会资源便于开展工作并完成相关任务。进入21世纪以来，党和国家部署了美丽乡村建设及乡村振兴战略，通过大规模的资源下乡来发展农村并服务农民。在这一背景下，传统“熟人社会”中社会关系网络和社会资源积累已不是重点，带头人是否来源于村庄内部已不是关键，选拔和培养中注重的是专业能力和服务精神，重点是实现村庄外向发展并向村民提供更高质量的公共服务。在这样的时代要求下，带头人的选培开始更加开放。通过选派或下派的方式挑选优秀的机关党员干部下派到农村基层党组织中任带头人；或者动员具有专业能力且具有报效家乡情怀的创业人才回乡任职；或者确定一定的学历、年龄门槛并通过统一考试的方式来遴选农村基层后备干部，在经过一定的历练培养和再遴选之后使其成为带头人的后备力量。一方面，这些方式使带头人更具相对宽广的视野和带动发展的能力，也具有更强的法治意识和服务意识，与传统内生型带头人相比也更具利益的超脱性。另一方面，这些方式扩大了选人用人范围，不再局限于本村内部，能将更多的精英人才吸收进来充实农村基层党组织，既能屏蔽村内各种复杂的影响因素，实现良性治理的目标，又能达成执政能力提升的目标。

二是由目标管理向制度管理的转型趋势。农村基层党组织带头人不仅负责落实党的农村发展的战略，同时要落实上级党组织所提出的各项中心工作及具体目标，例如在农业税费时期要完成税费征收的目标，在进行征地拆迁的过程中要完成进度或任务等。当可以较好地完成目标时，带头人就可以被认定为称职甚至是优秀。可以说这种管理方式是以目标为导向的。当以目标管理为导向时，个体能力型或群体支持型带头人的重要性就会被凸显，因为必须依赖于带头人的经济能力或支持力量，才能有效地完成各项目标任务。但党的十八大之后，随着全面从严治党战略的推进，针对农村基层党组织及其带头人的约束或规范越来越多且越来越严格，从程序上严格规定行使权力的过程，从规范上严格界定行使权力的边界，通过外部和内部并举的方式加强了监督的力度。可以认为，当前农村基层党组织带头人管理的制度导向已经成为主导性趋势，其人格化特征所可能产生的消极作用被管理的制度化弥合，强化对带头人的制度管理导向可以确保其廉洁从政和规范用权，在法治的既定轨道上治理村庄，极大地提升了农村基层党组织的权威性，也加强了基层党组织的作风建设。最终在制度管理导向的作用下，农村基层党组织及带头人可以获得更高的政治认同，最终达成提升工作能力的目标。

4.2 农村基层党组织带头人队伍转型的根源

首先是转型源于强化基层治理能力的现实需求。取消农业税以来，乡镇(街道)作为基层政权不再向农民汲取资源，自身的财政能力总体比较弱，一些地区基本依靠财政转移支付来维持运转。在这种状态下，乡镇(街道)往往处于相对小的权力与超负荷的多重任务之间，其总体的治理能力比较弱[15]。乡镇(街道)只能将相应的治理压力向村级党组织和村民委员会转移，导致村“两委”所承受的自上而下的任务不断增多。为了确保完成任务和有序治理，整合带头人队伍是必然的选择。选派或下派带头人能带来外部治理资源，在化解内部矛盾的同时对涣散落后的基层党组织进行整治；规范村干部选拔和培养机制可以加强对带头人的调控，既能吸纳精英又能保持政令畅通；村干部职业化以及制度建设可以加强对带头人的约束和激励，使其保持公道清廉且能稳定队伍。总之，系列举措可以提升农村基层党组织带头人的治理能力和水平，也强化了乡镇(街道)的权威，可以推动他们协助乡镇(街道)来完成各项任务。

其次是转型源于加强基层党组织组织力的现实需求。农业税费取消之后，农村基层党组织与村民在生产生活和利益方面的关联度迅速降低，很多村集体经济处于空壳甚至负债状态，在群众中的权威逐步降低，一些基层党组织仍存在虚化、弱化、边缘化等问题。同时由于村庄中青年的大量外流以及农民生计的转型，村民对村内集体事务的参与度大幅降低，集体公共空间也日渐萎缩。在这种状况下难以动员群众，更难以组织群众。对农村基层党组织带头人队伍进行整合是对当前组织力降低的有效应对，通过选派或下派带头人来提高其治理权威及治理的公平性，通过职业化建设和规范化的管理可以强化基层党组织干部为群众服务的意识并提高治理效能，而通过制度约束和有效监督可以强化廉政作风并加强农民的政治效能感。总之，通过农村基层党组织带头人的整合可以达成带头人深入群众、服务群众及有效治理的功效，以带头人为龙头调动基层党组织的能动性来提升组织力。

5 农村基层党组织带头人队伍的建设路径

农村基层党组织带头人队伍的整合转型带来了切实成效，不仅加强了基层党组织自身建设，使其成为乡村振兴战略的政治保障，而且带动了乡村治理的高质量发展，为促进农村的改革与发展作出了重大贡献。但这并不意味着带头人队伍的建设可以一劳永逸，党和国家对带头人队伍的整合确保了其工作的规范性和民主性。但整合不能脱离村庄实际，更不能脱离农民群众，仍有待于在价值路径层面和政策路径层面进一步探索。

5.1 农村基层党组织带头人队伍建设的价值路径

一是农村基层党组织带头人队伍建设应秉承务实作风，与乡村社会发展的阶段相匹配。经济发达地区的农村城镇社区化水平高，很多农村社区已由“熟人社会”向“半熟人社会”甚至“陌生人社会”转型[16]。村干部的主要工作在于提供标准化的公共服务。在这样的地区，农村基层党组织带头人不一定产生于本村内部，岗位也确实需要职业化，通过统一招考方式储备后备干部也具有必要性。但一些中西部的传统型村落从总体上来说依然属于“熟人社会”，村庄中矛盾纠纷调解、生产生活事务统筹等依然需要带头人“下沉”其中。由此，“对于中西部相当一部分村庄而言，村干部职业化和行政化建设属于典型的行政不经济之举。与东部村庄相比，从质性判断上而言，其治理绩效不高”[17]。另外，中西部地区农村大部分的青年人才大量外流，使用统一招考的方式储备干部也难以起到实质性的效果。总之，农村基层党组织带头人队伍建设的举措应与不同的发展阶段、不同的村庄类型相匹配，不应“一刀切”，不能脱离各地实际情况盲目移植举措，否则可能会产生反向效果。

二是农村基层党组织带头人队伍建设应秉承人民需求导向，与新时代群众路线相融合。群众路线的主要内容是，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。前者是群众观点，后者是群众工作方法。当前一些地区的农村基层党组织还部分存在脱离群众的形式主义、官僚主义等不良风气，部分带头人没有带头践行群众路线。笔者认为，从选拔培养到选派下派乃至后续的管理过程中，都要贯穿群众路线的内在精神，将候选人的群众路线意识、群众路线作风和群众路线行为作为考察的重点，通过制度化的形式推动带头人深入践行群众路线。带头人应走村入户深入群众之中听取相关诉求和意见建议，通过汇聚民意、借助民力来实现协商民主。“‘群众路线’的优良的一面，也可以说是其真髓，在于要求国家行为不简单限于由上而下的民生决策和施行，而在于要求广泛的由下而上的参与。那才是共产党革命‘群众路线’传统中至为核心与优良的含义，才是值得我们今天发扬光大和进一步制度化的传统。”[18]只有通过群众路线才能形成集体的权威和民主执政的作风，才能改变农民政治效能感弱化的困境，通过群众路线来组织农民和动员农民更能彰显基层党组织和带头人的领导核心作用。

三是农村基层党组织带头人队伍建设应秉承与时俱进精神，与基层改革创新相结合。我国乡村社会正处于转型时期，农村经济、政治及文化领域都在发生急剧变革，同时也出现了新问题和新挑战，要予以解决就必须改革创新。农村基层党组织带头人需要具有较强的改革创新意识、能力及动力。由此，在进行农村基层党组织带头人队伍未来建设的过程中必须强调担当精神和创新意识，应将敢试敢为、不断改革的精神作为培养选拔、选派下派带头人的关键条件。具体来说，在经济上，支持带头人在农业转型发展或产业结构调整过程中创新思路、锐意改革，带领群众开辟新的增收渠道，增加农民的实际收入，带领村“两委”和村民实现村集体经济的跨越式发展。在政治建设方面，支持带头人结合村庄实际创新社会管理机制，例如湖北秭归的“幸福村落”、四川成都的村民议事会、江西赣州的村庄建设理事会等，这些创新极大地提升了带头人领导治理的效能[19]。在社会建设方面，应注重培养带头人的社会治理能力和协同治理意识，使其注重支持各类社会力量参与到农村社会建设过程之中，在党组织领导下打造共建共治共享的农村社会治理格局。例如无锡市山联村党组织带头人围绕“信息公开”和“兑现承诺”，确定了村民共建共享发展成果的治理目标、农村经济发展与农村环境保护并重的治理内容、农村党组织建设与农村事务村民共治相结合的治理形式，建构了互联网时代农村基层党组织“取信于民”的信任体系，全面提升了农村社会治理能力[20]。这些做法都值得学习、借鉴和推广。

5.2 农村基层党组织带头人队伍建设的政策路径

一是应处理好外来带头人与本地带头人的关系。当前带头人队伍中“外来”干部成为趋势，但他们没有长期在村内生产生活，对村内的各种历史情况比较陌生，加之外来带头人的任职周期并不长，所以要充分发挥作用就必须处理好与本地村干部的关系，调动他们的能动性，通过内外结合来实现优势互补。但在实践中，部分外来带头人与本村干部的协同不够，主要精力用于追求自身的治理成绩，传帮带的作用发挥不明显，在选培新的本地带头人上发挥作用不充分，在他们任职期满离开后，农村基层党组织的战斗力并没有明显增强甚至退回到原来的状态，难以实现可持续发展。甚至部分外来带头人与本地村干部在工作上产生一定的矛盾，反而给村庄治理带来更多问题。由此，在政策层面应通过具体制度完善内外协同的民主集中制，发挥外来带头人和本地带头人的各自优势，同时将培养接力的村内带头人作为外来带头人的重要职责，外来带头人为本地干部“赋能”，本地干部借助外来干部的谋划及外部资源的嵌入寻求发展突破，形成内外搭配和有效补充，为乡村的可持续发展共同作出贡献。

二是应处理好选拔培养与基层选举的关系。当前很多地区动员企业家、新乡贤回村参与选举并任农村基层党组织带头人，这已经成为热潮，一些地区也已经形成了比较成熟的村委成员向带头人成长的岗位培养机制。但这种选拔和培养的机制大都是在上级党组织的推动和指导下形成的，充分体现了上级党组织的治理意图。但在选拔和培养的过程中应同时关注基层党员群众中的新生骨干力量，遴选出公道、正派且有志于作出贡献的个体纳入选拔培养，尤其注重从返乡的退伍人员、回乡创业的大学生群体或家庭农场主等“中坚”群体中选拔培养干部[21]。他们的利益在乡村，也是乡村建设的拥护者和奉献者，其中的优秀分子能在基层换届选举中获得党员群众的一致认可。由此，应从政策上处理好选拔培养与基层选举的关系，将基层党组织换届选举作为锻炼和考验候选人的试金石，将选择权最终交给广大党员，在实现带头人队伍稳定和发展的基础上保持带头人选拔培养的开放性。

三是应处理好制度约束与有效激励的关系。农村基层党组织带头人的权力以及工作过程受到严格的制度约束是从严治党的要求，但一些地方在一些环节上规定的过于僵化，造成带头人的责权不对等，给带头人的激励不足，甚至会束缚其手脚，一些带头人干事创业的积极性会受到较大影响，甚至一些带头人失去了积极治理的主动性，带来了消极怠工和职业倦怠等现象。针对这样的问题，迫切需要从政策上处理好外部制度约束和内部有效激励的关系，一方面加强关键环节和关键程序的硬性制度约束，另一方面还要给予带头人权责对等的政策激励，不仅要自上而下地给予绩效激励，还要使其享有为民服务的价值感和荣誉感，更主要的是上级党组织要充分落实容错纠错的相关制度和机制，形成鼓励带头人改革创新和干事创业的氛围。

6 结语

由于我国经济社会发展的阶段性制约，在一定时期内农村基层的开放程度还不高，城乡统筹发展的力度还有限，农村基层党组织带头人队伍长期嵌入在传统乡村的“熟人社会”之中，具有较强的地方性和人格化特征。进入21世纪，伴随着城乡一体化战略的推进以及农村社会嵌入市场经济程度的提升，农民群体进入非农领域并积极融入城镇，乡村社会性质由“熟人社会”向“半熟人社会”转变，加之美丽乡村建设与乡村振兴战略的实施，农村基层的工作重心也开始发生转变。在上述背景下，农村基层党组织带头人队伍作为农村发展的关键引擎和政治保障也需要转型：党和国家开始从战略层面介入带头人队伍建设，以外部“嵌入”和内部“制约”等整合方式来提升带头人队伍水平，“国家化”的属性及非人格化的技术治理特征更为突出。整合的目的在于使带头人队伍持续保持先进性，不断提升农村基层党组织的组织力和凝聚力，确保执政能力的持续增强。农村基层党组织带头人队伍的整合转型过程体现了党的基层执政方式和执政能力的现代化变迁，也体现了党通过夯实基层组织建设来引领乡村治理现代化的不懈努力，未来农村基层党组织带头人队伍的建设应在党和国家战略与乡村发展的阶段性之间寻求持续平衡，通过渐进完善、稳健转型从而与乡村振兴的全面实现形成同频共振关系。