新发展格局下中国国际税制竞争力的提升路径

●陈镜先

一、问题的提出

营商环境是一国核心竞争力的重要体现，近年来，许多发达国家，甚至发展中国家，都在大力优化营商环境，包括简化开办企业手续、酝酿出台减税措施等。在这一轮全球竞争的大背景下，中国企业乃至整体中国经济都要有紧迫感和“抢跑”意识，基于全球竞争的宽广视野，深度参与国际竞争并赢得先机。〔1〕参见《李克强为啥一周内连提这件事？》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-04/30/content_5190085.htm，2021年9月19日访问。作为全球经济竞争的一个重要主战场，无论是世界经济论坛的《全球竞争力报告》，还是世界银行的《营商环境报告》，都将税收作为一个重要的评价指标。美国税收基金会发布的《国际税收竞争力指数》则对35个经合组织（OECD）成员国的国际税收竞争力进行了专门评估。面对错综复杂的国际和国内形势，中国该如何提升自身的国际税制竞争力，在日益激烈的国际税收竞争中占据优势地位，是我们必须要直面的重大和现实问题。

在国际层面，新一轮国际税收竞争浪潮的兴起及发展趋势的转变，对中国推进国际税制改革带来了持续挑战。2017年号称美国史上最大的税制改革方案掀起了新一轮的全球减税浪潮，英国、印度、越南、泰国等国纷纷跟进实施减税政策，以期在国际竞争中吸引更多的外资和跨国公司转移，以刺激本国经济的发展。〔2〕参见王辉耀：《中国如何应对全球减税竞争》，载《北京青年报》2019年10月13日，第A02版。而拜登政府推行的最新税改方案以及通过G7极力主张的全球最低税规则（以下简称支柱二规则），则改变了以大幅减税为主旋律的税改趋势，重塑了国际税收竞争的格局。在增税成为美国本轮税制改革主基调的同时，美国政府非常担心其税制的国际竞争力下降，特别是公司所得税税率上升至28%，将使其再次成为OECD成员国中税率最高的国家，利润转移、就业外迁、公司倒置、富人弃籍等诸多税收难题或将更加难解。〔3〕参见励贺林、姚丽：《G7支持下的全球最低税会走向世界吗》，https://www.yicai.com/news/101076425.html，2021年9月19日访问。为此，美国极力在G7、G20、OECD和BEPS包容性框架下推行支柱二规则，以确保相关大型跨国企业集团需要按照至少15%的全球最低税率缴税。全球最低税率能够有效缩小美国与其他税收管辖区之间的税率差距，使其能在增税的同时防止自身税制的国际竞争力降低，从而服务于国内的税制改革。客观上言，支柱二规则能够在一定程度上遏制国际社会长期存在的有害税收竞争现象，解决没有底线的“逐底竞争”问题，但绝非意味着国际税收竞争的终结，相反，未来全球竞争力博弈将会进一步加剧，使各国面临国际税收竞争的新形势、新格局和新挑战。一方面，支柱二规则主要体现的是以美国为首的发达国家增加财政收入、促进资本和利润回流、维持自身税制竞争力的利益需求；〔4〕在130个BEPS包容性框架成员就支柱二规则达成共识后，美国财长耶伦便直言这将有助于美国建立起一个帮助美国工人和企业在全球经济竞争中获胜的税收制度。See US Department of the Treasury, Statement from Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on Today’s Agreement of 130 Countries to Support a Global Minimum Tax for the World’s Largest Corporations, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0255, last visit on September 19, 2021.另一方面，现行支柱二规则并未充分兼顾不同发展阶段经济体的发展需求，或将限制广大发展中国家利用税收优惠促进对外开放的政策空间，对其税制竞争力带来极大挑战，进而导致其在全球经济竞争中居于劣势。为此，中国应当对国际税收竞争的最新形势及其重大影响有一个充分的研判，积极应对国际税改对中国国际税制竞争力带来的挑战。

在国内层面，构建新发展格局的战略目标要求中国将提升税制竞争力作为深化国际税制改革的重要考量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，形成全球资源要素强大引力场，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资的协调发展，加快培育参与国际合作和竞争新优势。这就要求中国积极构建具有国际竞争力和吸引力的国际税收法治环境，切实服务于新发展格局的需要。一方面，为了优化营商环境、促进经济高质量发展，中国已经实施了多轮减税降费政策，今后还将继续执行制度性减税政策、实施新的结构性减税举措。在进一步优化减税政策时，还应将提升国际税制竞争力纳入政策考量。另一方面，在推进海南自由贸易港、粤港澳大湾区建设时，中国均已明确提出要构建具有国际竞争力的税收制度，所以应在总结国内外国际税制改革经验的基础上，对自身的国际税制进行系统性改革。

二、国际税收竞争与税制竞争力的理论构建

国际税收竞争是经济全球化和国家税收主权原则下必然存在的客观现象。在经济全球化背景下，生产要素能够在不同国家和地区间自由流动，但因资本等流动性生产要素对税收具有较强的敏感度，各国税负水平的差异便成为决定生产要素流向的一个重要因素，国际税收竞争问题由此而生。〔5〕参见刘剑文主编：《国际税法学》，北京大学出版社2020年版，第398页。

从吸引外资的角度看，各国政府竞相运用税收措施吸引外来流动性生产要素，为本国的发展争取经济资源；从对外投资的角度看，各主要资本输出国也纷纷运用税收措施鼓励企业对外投资，提升企业和国家的国际竞争力。〔6〕参见计金标、应涛：《“一带一路”背景下加强我国“走出去”企业税制竞争力研究》，载《中央财经大学学报》 2017年第7期，第20页。可以说，国际税收竞争现象的客观存在是探讨税制竞争力问题的前提和基础，正是因为国际税收竞争不可避免，才应当进一步研究如何应对国际税收竞争、提升税制竞争力的问题。基于此，有必要从理论视角先对国际税收竞争的产生基础及其性质界分作一探讨，以此展开后续之论证。

（一）国际税收竞争的产生基础与性质界分

1. 国际税收竞争产生的制度基础与经济基础

国家税收主权原则下的税制差异是国际税收竞争产生的制度基础。根据国家税收主权原则，一国在制定和执行税收法律制度及参与国际税收协调合作等方面拥有独立自主权，不受其他国家和组织的干涉。基于经济、政治、社会等因素之不同，各国根据自身的税收主权制定的税法存在差异实属必然。以国际税收领域为例，各国的国际税收立法在税收管辖权、预提税税率、消除国际重复征税的方法及国际反避税等方面都或多或少存在不同，导致不同纳税人在开展跨境经营活动时会面临差异化的税收负担和合规成本。从理性经济人的角度出发，跨境纳税人通常会偏好在税负更低的税收管辖区开展经营活动，以实现自身经济利益的最大化。

经济全球化背景下生产要素的自由流动是国际税收竞争产生的经济基础。国际税收竞争是经济全球化的产物，它以生产要素在国家和地区间的自由流动为前提。在一个基本封闭的经济社会中，一国内部的税收制度虽然也对其他国家产生影响，但因生产要素的跨境流动有限，故影响甚微，此时的税收竞争一般仅存在于一国内部各个地方政府之间。随着经济全球化的推进，跨境交通和通信技术的迅速发展，国际贸易和投资的壁垒不断被消除，生产要素的跨境流动具备了可能性并逐渐实现了自由化，各国税收政策的外溢效应随之显现。为了促进生产要素的输入或输出，各国纷纷采取降低税率、增加税收优惠等减轻投资者税收负担的措施，由此引发国际税收的竞争浪潮。〔7〕参见刘剑文主编：《国际税法学》，北京大学出版社2020年版，第397-398页。

2. 国际税收竞争的性质界分

上述分析表明，只要国际税收竞争产生的基础持续存在，国际税收竞争现象便无法被彻底根除。同时，国际税收竞争本身亦有性质之分，理论上可将其划分为良性税收竞争与有害税收竞争。前者有助于降低总体税负，减少经济扭曲，提升公共产品的生产效率，〔8〕参见聂鸿杰：《国际税收竞争的实质及应对》，载《涉外税务》2007年第3期，第32页。提高参与国的福利水平，推动国内的税制改革；〔9〕参见汤贡亮、王越：《国际税制竞争力对对外直接投资的影响——基于边际有效税率的研究》，载《经济与管理评论》2019年第5期，第139页。后者则将引发破坏性的“逐底竞争”，削弱各国的财政能力，并扭曲跨境投资的选址决策，导致税基侵蚀与利润转移问题，进而影响国际税收的公平和中性。〔10〕See Paolo Piantavigna, Tax Competition and Tax Coordination in Aggressive Tax Planning: A False Dichotomy, World Tax Journal, Vol. 9, Issue 4, 2017, p. 477.鉴于此，提升中国国际税制竞争力的命题应当在良性税收竞争的语境下提出和展开。一方面，适度范围内的国际税收竞争是不可避免且有益的，中国应当主动和适度参与国际税收竞争，提高参与国际税收竞争的有效性；〔11〕参见邓力平：《有效参与国际税收竞争 促进开放型经济发展》，载《税务研究》2007年第12期，第18页。另一方面，中国应当积极关注和参与国际社会关于有害税收竞争的规制行动，在提升自身国际税制竞争力的同时，避免陷入恶性税收竞争的泥沼。

早在1996年，OECD就已开始关注国际税收竞争问题，并发布了一系列关于有害税收竞争的报告。到2015年，OECD又发布了BEPS第5项行动计划的最终报告，提出了判定有害税收优惠制度的五个关键因素：（1）无税或低有效税率，即该制度使得对具有地域间流动性的金融服务活动所得不征税或虽征税但实际税率极低；（2）“栅围”（ring-fenced）税制，即该制度部分或全部地和国内市场所适用的税收制度隔绝开来；（3）该制度缺乏透明度；（4）没有针对该制度的有效情报交换；（5）该制度缺乏实质性活动要求。〔12〕参见《第5项行动计划：考虑透明度与实质性因素，更有效地打击有害税收实践》，http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1836574/5083221/files/b8c5673d9f89424eb8deb754df74b19d.pdf，2021年9月19日访问。与此同时，OECD有害税收实践论坛（FHTP）还建立了针对各国税收优惠制度的审议机制。

与有害税收竞争不同的是，国际税法理论和实践并未对良性税收竞争作出明确定义。通过对比有害税收竞争的特征和影响，可以发现良性税收竞争应当具有如下特性：一是平衡性，即在提升税制竞争力与汲取必要的财政收入之间维持平衡，防范因过度的税收竞争导致国家陷入财政困境，引发政府财政赤字危机。二是透明性，即一国的税收优惠制度应当具有透明度，避免因透明度缺乏而致税务处理的错配或产生双重不征税的情况。〔13〕同上注。三是实质性，即税收优惠政策的设计应当突出经济实质要求，企业必须具备足够的经济实质才能够享受税收优惠待遇。〔14〕针对该点，《海南自由贸易港建设总体方案》在提出“形成具有国际竞争力的税收制度”的同时，也强调要“制定简明易行的实质经营地、所在地居住判定标准，强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移，避免成为‘避税天堂’”。四是协调性，即税收制度应当与投资、贸易、金融等其他法律制度协调配合。一国应避免过度依赖税收优惠政策进行税收竞争，系统性提升自身法治营商环境的国际竞争力。〔15〕参见崔晓静、陈镜先：《〈外商投资法〉中的税收法律问题研究》，载《中国法律评论》2020年第3期，第198页。

（二）税制竞争力的内涵界定与维度展开

国际税收竞争的核心是各国税收法律制度之间的竞争。制度竞争是不同制度之间的“争胜”，是多个制度供给主体通过一定的过程或载体检验其制度安排之优劣和利弊的活动。国家间的制度竞争主要围绕法律和政策等正式制度展开，其性质归根结底是各国在制度供给能力上的竞争。〔16〕参见冯辉：《制度、制度竞争与中国经济法的发展——纪念中国经济法三十年》，载《华东政法大学学报》2008年第6期，第49-50页。可见，国际税收法律制度竞争是国际税收竞争的核心，一国的国际税收竞争力从根本上取决于其税制竞争力。

1. 税制竞争力的内涵

对“税制竞争力”的界定可基于如下视角：从国际税收的角度看，一般认为，税制竞争力是一国的税制能够促进本国经济在国际经济竞争中占据比较优势的能力，是税制吸引国际经济资源和促进本国企业和产品参与国际竞争的能力。〔17〕参见王越、汤贡亮：《竞争力税制的目标取向与评价体系构建》，载《税收经济研究》2020年第3期，第15页。从“引进来”的角度看，税制竞争力体现为税制吸引生产要素的能力，如吸引外资、吸引人才、吸引企业总部等。从“走出去”的角度看，税制竞争力体现为税制促进本国企业和产品参与国际竞争的能力，如在全球产业链和价值链中，提升对外贸易和投资的体量规模和盈利水平的能力。〔18〕参见国家税务总局税科所课题组：《财税制度国际竞争力问题研究》，载《财政研究》2010年第10期，第3页。

由于各国跨境双向投资的战略、结构和发展阶段存在差异，所以对税制竞争力的侧重点亦有不同。一国双向投资结构发展阶段的变化很大程度上反映了该国参与经济全球化的深度以及该国经济实力特别是其企业实力提高的幅度。〔19〕参见梁军、谢康：《中国“双向投资”的结构：阶段检验与发展趋势》，载《世界经济研究》2008年第1期，第3页。相应地，各国的国际税收立法也应当因势而谋、因国而异，顺应和支持国家的经济发展战略，消除跨境贸易、投资和融资中的各种税收障碍与壁垒，促进国际贸易、投资和融资的便利化。〔20〕参见崔晓静：《论中国特色国际税收法治体系之建构》，载《中国法学》2020年第5期，第164页。对于广大发展中国家而言，其通常迫切需要引进大量外国资本以促进本国经济的发展，故而更加注重从“引进来”的角度提高自身税制的竞争力，如为外国投资者和外商投资企业提供一系列丰厚的税收优惠。相形之下，许多发达国家和新兴经济体为了鼓励资本输出、提升本国企业在国际市场上的竞争力，更加注重从“走出去”的角度提升税制竞争力，如采用迟延纳税、免税法、单方面税收饶让抵免等制度。

应当看到，国家竞争力与企业竞争力息息相关、相互交融，二者具有相互传导和转化之效应。一方面，税负高低将直接影响企业的生产经营成本，进而影响其价格竞争力，所以国家在降低税负的同时，也将提升企业的价格竞争力；另一方面，企业是市场经济运行的微观基础及市场活动最基本的主体，一国整体经济的竞争力追根溯源是建立在本国企业等市场主体的竞争力之上的。

2. 税制竞争力的维度展开

理论界与实务界已对如何确定税制竞争力的影响因素与评价指标作出了有益尝试，〔21〕例如，《世界银行营商环境报告》的纳税指标体系包括纳税次数、纳税时间、总税率、报税后事项。又如，美国税收基金会的国际税收竞争力评价指标包括税收管辖权的范围（全球税制/属地税制）、预提税、税收协定网络、国际税收监管。再如，中国学者提出税制竞争力的评价指标包括税制的公平与合理程度、税负水平、税收优惠、出口税收政策、税收管理水平、国际税收协调水平。参见龚辉文：《税制竞争力初探》，载《税务研究》2004年第2期，第29-36页。本文旨在确定一个考察税制竞争力的理论分析框架，为中国提升国际税制竞争力提供理论支持。通过对国内外评价指标体系的梳理，可提炼出以下几个税制竞争力的评价维度。

第一，税收负担水平。首先，企业所得税法定税率是各国税制竞争力的重要指标，也是各国税制竞争目标集中的要素。根据美国税收基金会的调查，2020年，223个税收管辖区的平均税率为22.57%，其中税率25%以下的管辖区有138个，税率20%以下的有80个，税率10%以下的有30个，税率30%以上的只有26个。自1980年以来，企业所得税税率在全球范围内持续下降，2017年的美国税改更是对这一趋势起到了推波助澜的作用。2020年，在国际税收竞争的驱动下，各国降低公司所得税税率的趋势还在继续，高税率国家基本在向25%的税率目标靠拢，而低税率国家则逐步在向20%甚至更低的税率目标发展。〔22〕参见《世界税制现状与趋势》课题组：《世界税制现状与趋势（2020）》，中国税务出版社2021年版，第154-169页。中国企业所得税的法定税率为25%，大体居于中等水平。其次，企业的所得税负担受到多重因素的影响，法定税率并不是决定性因素，相形之下，有效税率可更好地衡量一个经济体的税制竞争力。一国的有效税率通常会低于法定税率，这主要归因于其提供的各类税收优惠措施。〔23〕参见励贺林：《公司所得税的全球发展趋势分析》，载《中国税务报》2019年8月28日，第7版。

第二，税制简化程度。实践中，跨国企业不仅关注自身的税收负担，同样重视税务合规成本，一国国际税制的简化程度将影响税务机关和纳税人的征纳成本。根据国际税收行政效率原则，一国应尽可能地减小税款征收和缴纳过程中所耗费的成本，以最小的税收成本来获取最大的国际税收收入。所以，为了提升税制竞争力，许多国家都在努力推动自身税制朝着更加简明的方向发展。比如，2017年美国税改方案便指出国内税法极其复杂、冗长和晦涩，提出要简化税制。又如，在我国的税制改革方针中，“简税制”也是一个频繁出现的关键词。总体而言，中国税法不像美国、加拿大等西方国家那么复杂、详细和高度技术性，但部分制度（如下文所述的抵免法）也存在过于复杂之弊端，增加了纳税人的合规成本。

第三，国际协调程度。国际税收的协调程度反映了一国与其他国家在经济领域的联系程度，也将影响货物、服务、资本、人员、技术等要素在不同国家间流动的便利程度。税收协定是国际税收协调最主要的法律工具，其数量决定了一国参与国际税收协调的广度，其内容决定了一国参与国际税收协调的深度。

截至2021年12月底，中国已对外正式签订了109个税收协定，与中国香港、澳门特别行政区签署了税收安排，与中国台湾地区签署了税收协议，〔24〕参见国家税务总局网站，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810770/common_list_ssty.html，2022年1月4日访问。已经构建起世界上第三大税收协定网络，未来还需不断拓宽税收协定网络，与协定伙伴国进一步加强国际税收协调的程度，以建设更高水平的开放型经济新体制，形成国际合作与竞争新优势。

三、国际税收竞争背景下各国提升国际税制竞争力的经验借鉴

衡量一国国际税制的竞争力，需要对世界各国国际税制改革的发展规律作出总结，对各国国际税制的优劣进行比较，在此基础上进一步分析该国的国际税制改革究竟是引领、顺应还是滞后于国际税制改革的潮流，以确定该国在整个国际税制竞争力坐标系中的定位。近年来，各国提升国际税制竞争力的主要举措包括从全球税制向有限属地税制转型、加强税收协定中消极所得预提税税率的法律协调、对吸引外资的税收优惠制度进行调整等。

（一）从全球税制向有限属地税制的转型

税收管辖权在国际税收法律制度中具有基础性地位，决定了一国行使征税权的范围。在全球税制下，一国兼采居民税收管辖权和来源地税收管辖权，对本国居民来源于境内外的全部所得进行征税，并通过抵免法消除国际重复征税。在属地税制下，一些国家和地区完全放弃了居民税收管辖权，实行单一的来源地税收管辖权，无论对于居民还是非居民，一律仅就来源于境内的所得征税（即完全的属地税制）。〔25〕如博茨瓦纳、哥斯达黎加、肯尼亚、纳米比亚、巴拿马、巴拉圭、斯威士兰、阿拉伯联合酋长国、乌拉圭、津巴布韦及中国的香港和澳门特别行政区。其他采用居民税收管辖权的国家，会对其进行限制，给予特定类型的境外所得（通常是股息）免税待遇（即有限的属地税制或混合税制）。作为有限属地税制的典型体现，参股免税制度通常是指一国允许符合条件的境外股息和转让股份的资本利得享受免税待遇的制度。在当今国际社会，采用全球税制和完全属地税制的国家均在少数，大部分国家采取的是混合税制，兼具属人和属地税制的特点。

一国采用全球税制虽能更全面地维护自身的财政利益，但劣势亦十分明显。首先，全球税制对于一国税务机关针对境外所得的税收征管能力提出了更高要求，税务机关必须能够有效获取税收信息以打击逃避税。其次，相较于免税法，一国在采取抵免法对已缴纳的外国税款进行抵免时，往往存在抵免计算复杂、消除国际重复征税不彻底等问题，增加了纳税人的税收负担和合规成本。更重要的是，一国究竟采用全球税制还是属地税制，对其税制竞争力会产生重要影响，居住于采用全球税制国家的企业相比于居住于采用属地税制国家的企业明显处于竞争劣势，因为后者仅需就来源于境内的所得缴税，前者还需就来源于境外的所得缴税。从长远看，这将对一国的经济带来诸多负面影响，如引发总部迁移、抑制对外直接投资等。

鉴于全球税制的弊端和属地税制的优越性，越来越多的国家正在从全球税制向有限属地税制转型。美国税收基金会将属地税制的采用情况作为评价国际税收竞争力的重要指标，并指出各国从全球税制向有限属地税制转型的趋势正在不断扩大。〔26〕See Tax Foundation, International Tax Competitiveness Index 2020, https://files.taxfoundation.org/20201009154525/2020-International-Tax-Competitiveness-Index.pdf, last visit on September 19, 2021.以OECD成员国为例，在20世纪初，共有33个成员国采用全球税制，20世纪90年代以来，越来越多的发达国家从全球税制转向更加优越的属地税制，截至2015年，仅有6个成员国仍坚持全球税制。〔27〕包括美国、智利、爱尔兰、以色列、韩国和墨西哥。需注意的是，截至2021年，美国、爱尔兰、以色列也引入了参股免税制度，仍坚持全球税制的OECD成员国仅剩智利、韩国和墨西哥3个国家。根据普华永道2013年的统计，在当时28个采用了参股免税制度的OECD成员国中，有20个对合格境外股息给予100%的免税，其余8个则允许合格境外股息按照95%～100%之间的比例享受免税待遇。从免税对象看，除了外国子公司支付的股息外，一些成员国还允许转让外国子公司股份产生的资本利得享受免税待遇。从免税条件看，这些国家通常将在1年期限内对外国子公司至少持股10%作为享受参股免税待遇的条件之一。同时，为了防止参股免税制度被滥用，一些OECD成员国还针对股息的来源地规定了限制条件，如制定“白名单”或“黑名单”、要求股息来源地必须是欧盟成员国或者与本国签订了税收协定的国家、规定股息来源地的企业所得税有效税率不得低于一定水平等。数据显示，采用参股免税制度的OECD成员国在发展总部经济和开展对外直接投资方面具有显著优势。截至2012年，91%的总部设在OECD成员国的福布斯世界500强企业都位于采用了属地税制的成员国境内；截至2011年，OECD成员国对外直接投资存量的69.9%都源自采用了属地税制的成员国。〔28〕See pwc, Evolution of Territorial Tax Systems in the OECD, http://www.techceocouncil.org/clientuploads/reports/Report%20 on%20Territorial%20Tax%20Systems_20130402b.pdf, last visit on September 19, 2021.

尤值注意的是，作为OECD成员国中原来仅有的几个仍采用全球税制的国家之一，美国在2017年也对其国际税制进行了改革，引入了参股免税制度。在2017年税改之前，美国长期采用全球税制，对其居民企业的全球所得征收至少35%的税，同时，境外所得在汇回美国之前将暂不被征税。在大部分OECD成员国都采用属地税制的情况下，美国的全球税制使其跨国企业处于竞争劣势，并对经济竞争力造成了一系列的负面影响：其一，造成“锁定效应”（lock-out effect），阻碍企业将境外所得汇回。据估计，在特朗普政府税改之前，美国公司对滞留在境外的至少约2.6万亿美元的利润递延了税款。其二，引发了跨国企业总部迁移，一些跨国企业为了免受美国全球税制的约束，选择将其总部迁出美国。自1981年以来，已有50多家跨国公司将总部从美国迁出。其三，抑制了美国的对外直接投资。〔29〕See Kyle Pomerleau, A Hybrid Approach: The Treatment of Foreign Profits Under the Tax Cuts and Jobs Act, Tax Foundation,May 3, 2018, https://files.taxfoundation.org/20180502205047/Tax-Foundation-FF586.pdf, last visit on September 19, 2021.为了解决上述问题，美国2017年《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）引入了参股免税制度，以提升其税制的国际竞争力。根据该制度，若美国母公司在1年内持有外国子公司至少10%的股份，则其可将从外国子公司处获得的股息从应税所得中完全扣除。对于适用参股免税的股息，美国公司不能再主张境外税收扣除或抵免。此外，不允许“混合股息”（即在来源国已经享受过扣除待遇的股息）享受参股免税，以避免该股息在来源国和居民国双重不征税的后果。〔30〕See § 245A of the Internal Revenue Code.随着参股免税的引入，美国的实践与大多数OECD成员国更加一致，而作为全球第一大经济体，其国际税改带来的外溢效应对全球的国际税改趋势造成了深远影响，如在OECD成员国范围外，新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚等国亦采取了属地税制。〔31〕See Melani Dewi Astuti, Fundamental Changes to Indonesia’s Tax System to Attract Investment, Asia-Pacific Tax Bulletin,Vol.27, Issue 2, 2021, p. 3.

从全球税制向有限属地税制转型是国际税改的重要趋势之一，而参股免税则是有限属地税制的核心。OECD成员国的经验已经表明，在设计参股免税制度时，一国要在提升税制竞争力与防止税基侵蚀和利润转移之间实现平衡。一方面，通过对境外股息或转让股份的资本利得实行免税，追求实现促进对外投资、便利利润回流、发展总部经济、简化消除国际重复征税的方法等目标；另一方面，通过对最低持股比例和期限以及支付股息的子公司所在国进行限制，防止参股免税制度被滥用。

（二）税收协定中消极所得预提税税率的法律协调

对于本国企业向境外支付的股息、利息和特许权使用费，各国一般从源课征预提税。同时，为了协调来源国和居民国对消极所得的征税权，税收协定通常采用“税收分享原则”作为对消极所得征税的基本规则。根据该原则，居民国与来源国对于股息、利息和特许权使用费均可行使征税权，其中，来源国可对所得优先征收预提税，但税率要受到税收协定的限制，居民国则需根据税收协定进行免税或抵免。实践中，预提税将提高跨境投融资成本，对资本的跨境自由流动产生阻碍效应。在企业层面，预提税将减少投资者跨境投资的税后回报。为了弥补或转嫁预提税负担，投资者可能会提高利息和特许权使用费的费率，甚至直接通过签订“包税条款”的方式将自身本应承担的税负转嫁给被投资企业实际承担，从而提高被投资企业的融资成本。在国家层面，这将影响来源国吸引外资以及居民国促进对外投资的能力。可见，税收协定对于消极所得预提税税率的协调程度，将从资本跨境自由流动的角度影响一国的国际税制竞争力。正因为如此，美国税收基金会将预提税税率的高低作为评价国际税收竞争力的另一个指标。〔32〕See Tax Foundation, International Tax Competitiveness Index 2020, https://files.taxfoundation.org/20201009154525/2020-International-Tax-Competitiveness-Index.pdf, last visit on September 19, 2021.在国际税收协调实践中，为了促进资本的跨境自由流动，消除预提税对资本流动造成的阻碍，美国和欧盟已通过协调税收管辖权的方式，相互限制甚至放弃针对消极所得的来源地的税收管辖权。〔33〕参见崔晓静：《“一带一路”跨境融资贷款利息税收的法律协调》，载《法商研究》2020年第3期，第36页。

例如，为了消除成员国间的税收壁垒，构建一个货物、人员、服务和资本都能自由流动的单一市场，欧盟一直致力于推进成员国间的税收协调，并在直接税领域颁布了若干个指令。〔34〕参见陈镜先：《欧洲法院在欧盟税法发展中的作用》，载《欧洲研究》2020年第3期，第104页。其中，为了免除跨境支付的股息的预提税和消除国际重复征税，《母子公司指令》规定，子公司所在欧盟成员国对子公司支付给其他成员国的母公司的股息不得征收预提税，母公司所在成员国对母公司从其在另一个成员国的子公司获得的股息应当给予抵免或免税待遇。为了享受上述待遇，母子公司之间的持股关系必须满足一定的条件：在持股比例上，母公司应持有子公司至少10%的资本或投票权；在持股时间上，指令允许成员国要求连续持股时间应不少于2年。通过消除税收对欧盟内部市场的有效运行带来的限制和扭曲，指令旨在促进企业适应内部市场的要求，提升其生产力以及在国际上的竞争力。〔35〕See Council Directive 2011/96/EU of 30 November 2011 on the common system of taxation applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different Member States.类似地，《利息/特许权使用费指令》亦规定，若利息或特许权使用费的受益所有人是另一成员国的公司或常设机构，则产生利息或特许权使用费的成员国应当对从该国支付的利息或特许权使用费免征预提税；为了享受上述待遇，付款方和收款方应存在关联关系，即一方应当持有另一方至少25%的资本，或者双方同时被第三方持有至少25%的资本；允许成员国要求关联关系的存续时间应不少于2年。〔36〕See Council Directive 2003/49/EC of 3 June 2003 on a common system of taxation applicable to interest and royalty payments made between associated companies of different Member States.这些规定将有助于促进资本在欧盟成员国间的自由流动，强化内部市场的一体化，提升欧盟经济的竞争力。

又如，《美国税收协定范本》针对利息和特许权使用费的征税权划分经历了从“税收分享原则”向“居民国独享征税权”的转变。在2006年及之前的版本中，范本规定来源国和居民国均享有对利息和特许权使用费的征税权。但在2016年的范本中，来源于缔约国一方并由缔约国另一方居民受益所有的利息和特许权使用费应当仅在该缔约国另一方征税，即取消了来源国征收预提税的权利。实践中，美国与日本、法国、德国、荷兰、英国等国签订的税收协定均取消了来源国针对利息或特许权使用费征收预提税的权利。

当然，欧美之所以能针对消极所得预提税税率实现较高程度的法律协调，是基于税收协定伙伴国之间的关系满足了特定的前提条件。一方面，税收协定伙伴国之间应当具有较为密切的政治、经济联系，如欧盟指令是基于内部市场高度的一体化关系，日本、法国、德国、荷兰、英国等均是美国的政治盟友及主要的贸易和投资伙伴国；另一方面，此种税收协调安排应当能够实现两国之间利益的大体平衡。例如，两国之间相互投资的数额基本持平，作为居民国所能征收的税款也大致相当。又如，来源国虽放弃了征收预提税的权利，但通过此种安排可实现其他更重要的经济政策目标，如通过吸引外资促进本国的经济发展。〔37〕参见崔晓静：《“一带一路”跨境融资贷款利息税收的法律协调》，载《法商研究》2020年第3期，第38页。

（三）支柱二规则出台背景下吸引外资税收优惠制度的调整

跨国企业在进行选址决策时通常会将税收优惠考虑在内，因此吸引外资的税收优惠通常被认为有助于提升一国吸引国际流动资本的能力，进而增强一国的国际竞争力。特别是在相邻管辖区也采取了类似税收优惠以争夺外资的情况下，一国采取税收优惠的必要性便更为凸显。〔38〕See OECD, Corporate Tax Incentives for Foreign Direct Investment, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264188402-en, last visit on September 19, 2021.从世界范围看，各国一般都在其鼓励的行业、产业和企业方面给予一定的税收优惠，近年来企业所得税的税收优惠主要集中在扶持中小企业、促进研发创新及鼓励投资等方面。同时，在新冠肺炎疫情的冲击下，许多国家还出台了减免税款、延期纳税等帮助企业克服经营困难的税收政策。〔39〕参见《世界税制现状与趋势》课题组：《世界税制现状与趋势（2020）》，中国税务出版社2021年版，第185页。

然而，支柱二规则的出台将对各国现行企业所得税税收优惠的有效性带来了挑战。支柱二规则要求跨国集团的全球最低有效税率不应低于15%，否则将对其征收补足税。在谈判过程中，除了全球最低有效税率的水平外，排除（carve-out）规则也是利益各方博弈的焦点。排除规则范围的广度将决定各国的税收优惠是否以及在多大程度上能够在支柱二框架下得以保留。在设计该规则时，OECD曾考虑过两种模式：一是基于事实的排除规则，即在考察相关事实和情况的基础上，确定纳税人享受税收优惠时是否具有经济实质，进而可排除支柱二规则的适用。在此种模式下，还应当对那些通过BEPS第5项行动计划关于有害税收实践审查的税收优惠予以考虑。OECD认为，虽然此种模式能够更加准确地反映纳税人的具体情形，但也给纳税人带来较大的不确定性和增加税收征管的成本。二是公式化的排除规则，即基于一个或多个因子，将纳税人的部分或全部所得排除在支柱二规则的适用范围外。OECD认为，此种模式在适用上将更加简便，但其公式化的性质也会使其变得机械和僵化，易生排除过度或不足等问题，且更容易被纳税人所滥用。〔40〕See OECD, Public Consultation Document Global Anti-Base Erosion Proposal （“Globe”） （Pillar Two）, https://www.oecd.org/tax/beps/public-consultation-document-global-anti-base-erosion-proposal-pillar-two.pdf.pdf, last visit on September 19, 2021.根据BEPS包容性框架成员达成的共识方案，支柱二规则最终采用了公式化的排除规则，允许排除等同于5%的有形资产账面价值和人员工资的所得（在10年的过渡期内，有形资产和人员工资分别从8%和10%逐步降低至5%）。〔41〕参见国家税务总局：《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明（中文翻译）》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169582/content.html，2021年10月9日访问。

在笔者看来，最终确定的支柱二规则并未对公众咨询意见予以充分回应，〔42〕See Public Comments from Deloitte, Ernst & Young, KPMG, KPMG Poland, Tax Foundation, International Chamber of Commerce （ICC） and Business Europe, https://www.oecd.org/tax/beps/public-comments-received-on-the-reports-on-pillar-one-and-pillartwo-blueprints.htm, last visit on September 19, 2021.制度设计上仍然存有不合理之处，并将产生一系列负面影响。

第一，支柱二规则将对各国的税收优惠政策空间造成过度限制。制定税收优惠措施本是一国税收主权的应有之义，即便要对其进行约束，也应当遵循比例原则，避免对各国的税收主权造成不当限制。在实践中，有部分税收优惠措施确实会引发有害税收竞争和逃避税，但也有许多税收优惠措施是具有明显必要性、正当性和合理性的。〔43〕如为了鼓励投资和再投资，激励研发和创新，促进环境保护，扶持特定产业（如鼓励类产业）、特定企业（如中小企业）、特定区域（如经济落后区域）的发展，帮助企业纾解新冠肺炎疫情带来的经营困难等合理目的制定的税收优惠措施。然而，支柱二规则主要侧重于实现发达国家保护国内税基和遏制税收竞争的目标，未能充分顾及发展中国家吸引外资以促进经济发展的合理诉求，在制度设计上缺乏足够的灵活性和包容性。

第二，支柱二规则与BEPS第5项行动计划之间缺乏合理衔接。根据BEPS 1.0的标准，OECD有害税收实践论坛已建立起针对BEPS包容性框架成员税收优惠的同行审议机制，若接受审议的税收优惠符合相关标准，则不会被认定为是有害税收实践。然在BEPS 2.0时代，支柱二规则又对税收优惠进行了更高程度的限制，即便是那些符合实质性要求（包括通过同行审议）的税收优惠，也无法获得排除。实践中，为了满足第5项行动计划的标准，许多国家已根据审议结果对其税收优惠制度进行了积极修改，许多纳税人也对其投资安排做出了相应调整。对于这些国家和纳税人而言，支柱二规则标准如此仓促和陡然的提升显然超出了合理预期，使其落实BEPS 1.0标准的努力付诸东流。

第三，狭窄的公式化排除规则无法充分考虑企业经营的成本和费用，不利于不同企业间的公平竞争。支柱二规则仅仅对基于工资和有形资产的固定回报予以排除，未能考虑不同类型的企业在生产过程中对不同生产要素的不同依赖程度，这种对经济实质的狭隘理解不仅无法全面涵盖企业各类合理的成本和费用，也将使资本和技术密集型企业处于竞争劣势，对创新和投资产生抑制效应。而较低的排除比例也可能无法使企业的实质经营活动获得充分豁免。

第四，支柱二规则将对跨国企业和国家的竞争力产生深远影响。从企业层面看，支柱二规则将显著增加跨国企业投资的税收负担与合规成本，对企业跨境投资带来阻碍效应，影响其跨境投资选址的战略布局。从国家层面看，支柱二规则将深刻重塑国际税收竞争和国家间税收利益分配的格局。一方面，15%的全球最低有效税率将缩小不同税收管辖区之间的税率差距，导致发展中国家原本通过税收优惠吸引的投资流出；另一方面，支柱二狭窄的排除规则也将限制发展中国家通过税收优惠吸引具有经济实质的投资的能力。〔44〕See S. Marsit, Chapter 12: The Pillar Two Initiative and Developing Countries in Global Minimum Taxation? in An Analysis of the Global Anti-Base Erosion Initiative （A. Perdelwitz & A. Turina eds., IBFD 2020）.

可见，在支柱二规则出台的背景下，如何对吸引外资的税收优惠制度进行及时调整，以维持自身的税制竞争力，是广大发展中国家普遍面临的问题。虽然距离支柱二规则正式转化落实尚有一段时间，但是各国仍需尽快研究应对措施，因为不确定性会对企业的中长期商业规划带来挑战，并可能抑制投资意愿。例如，各国可以允许支柱二规则适用范围外的纳税人继续享受现有的优惠措施，同时确保对所有范围内企业按15%有效税率计算的补足税都是在当地（而非在其他辖区）征收。又如，各国可考虑通过补贴和符合条件的可返还税收抵免来鼓励投资。〔45〕参见毕马威：《BEPS 2.0实施在即——对亚太地区税收激励措施的影响》，https://mp.weixin.qq.com/s/9ZnyTGDqMUPyMDl3tq1f5Q，2021年9月19日访问。实践中，一些国家和地区已率先开始研究应对措施，如瑞士正在考虑通过补贴的形式抵消企业缴纳的补足税；〔46〕See Anshu Khanna, Global Minimum Tax Rate: A Strategy in the Tax Collection Battle, https://www.bloomberglaw.com/product/tax/download/download_center/file/7c458178-7f81-47f4-bd69-868337a411fb, last visit on November 3, 2021.香港则表示将努力维持其税制简化、明确和公平的关键优势，最大程度地降低受支柱二规则影响的企业的合规成本，持续改善香港的营商环境。同时，香港特别行政区政府还成立了一个咨询小组，专门负责研究维持香港竞争力的应对措施。〔47〕See The Government of the Hong Kong Special Administrative Region, SARG welcomes consensus largely reached on BEPS 2.0 framework, https://www.info.gov.hk/gia/general/202107/02/P2021070200714.htm, last visit on November 3, 2021.

四、新发展格局下中国国际税制竞争力的现状及提升路径

早在2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出要按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则稳步推进税收改革。近年来，中国积极推动减税降费，通过海南自由贸易港和粤港澳大湾区建设探索国际税制改革，在提升自身国际税制竞争力方面取得了一定成效，如《海南自由贸易港建设总体方案》提出要按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。在新发展格局下，中国应当顺应世界税改的潮流，将提升国际税制的竞争力作为税制改革所追求的目标之一。

（一）中国现行全球税制的局限性及改革路径

1. 中国现行全球税制的局限性分析

现行《企业所得税法》采用的是全球税制：一方面，中国居民企业应当就其来源于中国境内、境外的所得缴纳企业所得税；另一方面，中国采用了直接和间接抵免法来消除法律性和经济性国际重复征税，且二者均为限额抵免。〔48〕参见《中华人民共和国企业所得税法》第3、23、24条。2009年财政部和国家税务总局发布的《关于企业境外所得税收抵免有关问题的通知》仅允许企业采用分国抵免法，且规定间接抵免的层级不能超过三层。但是，随着中国企业境外投资的日益增加，分国抵免法和三层抵免层级的限制已无法适应新的发展形势需要。其一，分国抵免法下，不同国家的抵免限额不能相互调剂使用，纳税人在低税国的抵免余额无法调剂给高税国使用，其高税国超过抵免限额的部分无法得到抵免，而来自低税国的所得还需要在中国补缴税款，因此部分企业存在抵免不够充分的问题。其二，中国企业境外投资的组织架构日益复杂，投资层级超过三级的现象愈发常见。考虑到上述问题，财政部和国家税务总局2017年又发布了《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》，规定纳税人对境外投资所得可自行选择综合抵免法或分国抵免法，但一经选择后5年内不得改变，同时将间接抵免的层级由三层扩大至五层。〔49〕参见《两部门就完善企业境外所得税收抵免政策答记者问》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810760/c3001473/content.html，2021年9月19日访问。

上述规定虽有助于在一定程度上缓解中国采用抵免法所面临的问题，但并未对全球税制做出实质性变革，也无法从根本上消除抵免法存在的弊端。就直接抵免而言，因我国采用的是限额抵免，且我国企业所得税税率高于大部分“一带一路”国家，大量“走出去”企业在这些国家纳税后，还需按照税率差额在我国补税；就间接抵免而言，我国对各层企业之间持股比例的要求十分苛刻，只有在各层企业直接持股、间接持股以及为计算居民企业间接持股总和比例的每一个单一持股均达到20%的持股比例，才可适用间接抵免。实践中，许多企业因难以符合持股比例要求而无法充分享受多层间接抵免，除此之外，抵免法还具有计算烦琐、征管复杂的弊端。〔50〕参见崔晓静、张涵：《美国国际税改法案对中国的冲击及应对》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期，第58页。

可见，与采用属地税制的国家相比，我国现行全球税制在竞争力上的劣势十分明显，特别是在长期坚持全球税制的美国亦转向有限属地税制后，我国已是全球经济大国中唯一的全球征税的国家。较高的企业所得税税率加上全球征税制度，将会阻碍我国“走出去”企业将境外利润汇回，影响培育总部经济、吸引跨国公司来华设立地区总部的政策效果。〔51〕参见姜跃生：《中国税制改革中先进国际税制的构建》，载《税收经济研究》2019年第6期，第2页。故此，有必要以转向有限属地税制为切入点，提升中国国际税制的竞争力。

2. 推进中国从全球税制向有限属地税制转型的改革试点及完善建议

2020年以来，以海南自由贸易港和粤港澳大湾区建设为契机，中国已在特定区域、特定行业开展了参股免税政策试点。《海南自由贸易港建设总体方案》提出，对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，其2025年前新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》亦提出，对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。财政部和国家税务总局发布的《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》则对参股免税的适用条件予以进一步明确。所谓“新增境外直接投资所得”，是指从境外新设分支机构取得的营业利润，或从持股比例20%以上的境外子公司汇回的，与新增境外直接投资相对应的股息所得。同时，被投资国的企业所得税法定税率不应低于5%。我国实行参股免税试点，是适应世界主要国家税制改革趋势的具体体现，为鼓励更多的企业“走出去”提供了坚强的税制支撑。〔52〕参见刘磊：《海南自由贸易港企业境外所得税收处理问题研究》，载《税务研究》2021年第6期，第73页。

与各国参股免税制度的主流方案相比，我国参股免税试点政策仍存在如下局限性：（1）适用范围窄。地域上，仅适用于海南自由贸易港和横琴粤澳深度合作区；行业上，仅适用于旅游业、现代服务业和高新技术产业。投资类型上，仅适用于新增境外直接投资，不包括存量投资；所得类型上，仅适用于通过境外新设分支机构取得的营业利润和股息所得，不适用于转让股份的资本利得。（2）20%的最低持股比例要求高于世界上10%的通行比例，增加了企业特别是中小企业享受参股免税的难度。（3）缺乏最低持股时间要求，无法排除持股时间较短的短线交易。（4）5%的被投资国企业所得税法定税率要求过于宽松，无法充分防止参股免税制度遭到滥用。一方面，仅对法定税率做出要求，无法规制企业因享受税收优惠而致实际税负过低甚至为零的情形；另一方面，5%的税率要求明显偏低，既低于我国现行受控外国企业税制12.5%的水平，也低于支柱二规则要求的15%的最低税率水平，与其他国际税法规则之间缺乏协调性。

未来我国应当在参考国际通行方案和总结本国试点经验的基础上，通过修订《企业所得税法》正式确立参股免税制度，将其在全国范围内推广适用。首先，建议扩大适用范围。可考虑将行业范围先扩大至所有鼓励类产业，而后逐步将其他产业纳入免税范围，〔53〕参见崔晓静、刘渊：《海南自由贸易港参股豁免税收制度的创新与完善》，载《税务研究》2021年第12期，第105页。将投资类型扩大至涵盖存量投资，将转让股份的资本利得也纳入所得类型。其次，建议将最低持股比例要求降低至10%，同时规定1年的最低持股时间要求。再次，建议完善参股免税制度的反滥用规则。就标准类型而言，应当采用实际税负标准，避免因法定税率标准的机械性而致实践中出现双重不征税等情形；就税率水平而言，可将参股免税的适格股息来源国限定为实际税负不低于12.5%的国家。此外，可考虑将未与中国建立任何税收信息交换关系的国际避税地也排除在适用范围之外。最后，在税收协定层面，应及时修改消除双重征税方法的条款，结合国内税法关于参股免税的规定，补充引入免税法的协定规则。

（二）中国税收协定中消极所得预提税法律协调的新发展及优化建议

1. 中国税收协定中消极所得预提税法律协调的新发展

作为国家级顶层合作倡议，“一带一路”倡议有助于促进中国与沿线国家的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，提升中国乃至整个区域的国际竞争力。税收协定应当顺应和支持“一带一路”倡议的推行，消除跨境贸易、投资和融资中的各种税收障碍与壁垒，促进“一带一路”沿线国家和地区的经济发展。目前，中国已与“一带一路”沿线的64个国家中的54个国家签订了税收协定，税收协定网络覆盖了大多数“一带一路”沿线的国家和地区。〔54〕See Chen JingXian, Tax Treaties: Past, Present and Future, Asia-Pacific Tax Bulletin, Vol. 25, Issue 5, 2019, p.16.在“一带一路”税收协定的谈签过程中，消极所得（特别是利息）的预提税协调是中国政府高度关注的领域。在中国对外签署的许多税收协定中，特别是2013年以来与“一带一路”国家新签或修订的大部分税收协定，都规定了直接支付给缔约国另一方政府、地方当局、中央银行或者完全为其政府所有的金融机构的利息，以及最终受益人为缔约国另一方上述主体的利息，可以享受在来源国免税的待遇。在中国政府有意识的推动下，中国税收协定中的消极所得条款在以下方面获得了新发展。

第一，利息免税条款活动范围和主体范围的扩大。就活动范围而言，根据中国和爱沙尼亚2014年签订的议定书，除了缔约国另一方政府或完全由政府拥有的金融机构提供贷款所获得的利息可以免税外，它们提供担保或保险的贷款取得的利息也可以免税。实践中，金融机构除了发放贷款外，还可通过提供担保或保险等方式参与“一带一路”建设。利息免税条款活动范围的扩大契合了“一带一路”建设中融资渠道多元化的发展趋势。就主体范围而言，根据中国和罗马尼亚2016年重新签订的税收协定，不仅缔约国另一方政府或缔约国另一方全部拥有的实体可以享受这一免税待遇，缔约国另一方主要拥有的任何实体（所有权超过50%）以及缔约国另一方发放贷款的金融机构也可以享受免税待遇。中国和柬埔寨2016年签订的税收协定也作出“全部或主要拥有”的类似规定，并在议定书中进一步明确了享受利息免税的金融机构范围，除了政策性金融机构外，中国银行、工商银行、建设银行、农业银行这4家商业银行也被纳入其中。将利息免税清单的范围由原来的国家政策性金融机构扩大为国家控股的商业银行，顺应了中国国有银行商业化改革的趋势。对中国而言，给予商业银行与政策性金融机构同等的税收待遇，除了进一步便利了“走出去”企业的融资外，还有利于促进商业银行扩大对外投资；对来源国而言，扩大利息免税条款适用的范围有利于在市场上创造更多可以自由流动的资本，弥补“一带一路”基础设施建设的资金缺口。

第二，在免税清单中明确列入丝路基金。2014年，中国成立了丝路基金有限责任公司，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持。2015年，丝路基金、三峡集团与巴基斯坦开展水电项目的联合开发合作，为了给该能源项目创造有利的融资环境，2016年两国签订了税收协定第三议定书，首次明确丝路基金可以享受利息免税待遇。此后，中国与刚果、意大利之间的税收协定议定书也将丝路基金列入了利息免税清单中。将丝路基金列入免税清单，正是对中国促进“一带一路”基础设施投融资这一税收协定政策的鲜明体现。

第三，基于全面战略协作伙伴关系，中国和俄罗斯放弃了关于利息的来源地税收管辖权。两国2015年签订的议定书规定，发生于缔约国一方而支付给缔约国另一方居民的利息，应仅在该缔约国另一方征税，这意味着双方放弃了关于利息的来源地税收管辖权，而不论该利息是否来源于特定金融机构。这是中国在既有税收协定政策上的一个重大突破，也体现了两国之间紧密的政治和经贸合作关系。

第四，少数税收协定为股息或特许权使用费提供了类似的免税待遇。例如，中国和刚果、罗马尼亚、新西兰之间签订的税收协定规定了股息的免税待遇。其中，中国和新西兰的税收协定还在正文中列举了可享受免税待遇的实体，包括中国投资有限责任公司、丝路基金有限责任公司和全国社会保障基金理事会。又如，中国和津巴布韦的税收协定对缔约国政府或地方当局取得的特许权使用费提供了免税待遇。实践中，债权投资只是跨境投资的方式之一，股权投资或者债权和股权相结合也是常用的投资方式，因此，为股息提供类似的免税待遇，能够适应股权投资之需要，有效降低其税收负担。

总体而言，上述新发展能够为建立强有力的“一带一路”资金融通体系提供税收保障，提升投资的活跃度。从竞争力的角度看，消极所得免税条款能够减轻中国相关金融机构收取的跨境消极所得在来源国的税收负担，提高其跨境投资的积极性和定价的竞争力。在存在“包税条款”的情况下，转嫁给融资企业的税负将加大其融资成本，压缩其境外经营的盈利空间，从而影响其国际竞争力，但若税收协定中存在相关免税条款，则可有效减轻融资企业的预提税负担。

2. 中国税收协定中消极所得条款的局限性及优化建议

尽管中国税收协定中的消极所得免税条款在“一带一路”建设中发挥了积极作用，但仍存在如下局限性：首先，从免税主体看，许多税收协定仅对免税待遇作出了原则性规定，而未在清单中列出具体的实体名称。有些税收协定虽以正面清单的形式对相关实体进行了列举，但清单的内容较为陈旧，可享受免税待遇的实体的范围较窄，实践中易引发争议。其次，从免税客体看，目前主要是利息条款中包含免税的规定，而大部分税收协定的股息条款中并无类似规定。然而，在“一带一路”的投资实践中，股权投资也是一种非常重要的投资形式。例如，虽然丝路基金运用股权、债权、基金、贷款等方式提供投融资服务，但股权投资是其主要的投资方式。税收协定股息条款中免税规定的缺失，不利于降低股权投资的来源地税负，也会造成股息和利息之间的差别待遇，干扰投资者对投资形式的选择。最后，由于中国目前与“一带一路”国家签署的大多数税收协定都缺乏饶让条款，金融机构虽能在来源国享受免税待遇，但回到居民国后仍需纳税，这就导致来源国所免除的那部分税款被居民国获得，纳税人无法真正享受到税收优惠，这可能会引发一些国家的担忧和疑虑，认为中国片面强调自身作为居民国的税收利益，而剥夺了发展中国家作为来源国征收预提税的权利。

此外，中国内地与港澳现行税收安排未能充分发挥粤港澳大湾区对“一带一路”建设的支撑作用。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，粤港澳大湾区要打造具有全球竞争力的营商环境，提升市场一体化水平，成为“一带一路”建设重要支撑区，在更高层次参与国际经济合作和竞争。香港是内地吸引外资和对外投资最为重要的平台和窗口。数据显示，2020年，内地对外投资流向香港的金额为891.5亿美元，占当年流量的58%，占对亚洲投资流量近八成。〔55〕参见《2020年度中国对外直接投资统计公报》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/29/5639984/files/a3015be4dc1f45458513 ab39691d37dd.pdf，2021年9月19日访问。同时，在对华直接投资前十位的国家和地区中，香港长期排名第一，成为国际资本进入内地市场的最佳门户。在跨国集团搭建股权架构、设立中间控股公司时，税收管辖区的税收协定网络及预提税税率是非常重要的考量因素。〔56〕See Chris J. Finnerty et al., Tax Strategies for Investing and Structuring into Asia-Pacific–Use of Hong Kong and Singapore as Regional Holding Companies, Asia-Pacific Tax Bulletin, Vol. 17, Issue 5, 2011, p. 333.然而，中国内地与港澳现行税收安排对于股息、利息和特许权使用费规定的预提税水平较高，不利于消除资本在三地之间自由流动的税收壁垒。以内地和香港签订的税收安排为例，股息的预提税税率分为10%和5%两档，利息的税率为7%，特许权使用费的税率为7%，但在香港和其他国家签署的42个税收协定中，有20个协定的股息低档税率为0%，13个协定的利息税率为0%，28个协定的特许权使用费税率低于7%。与这些税收协定相比，内地和香港的税收安排在消极所得协调方面并不具有税率优势，未能充分凸显大湾区的重要战略地位。

建议从如下方面完善税收协定中的消极所得免税条款：第一，使用正面清单模式，明确列举可以享受免税待遇的实体，以增强条文的确定性。同时，考虑到“一带一路”建设资金需求巨大，仅凭各国公共支出显然无法满足巨额的资金需求，有必要建设一个广阔而开放的资金池，将政策性银行、政策性保险机构、多边金融机构、商业银行等都吸纳其中。第二，除了利息条款，可考虑在股息条款中规定类似的免税待遇。第三，在税收协定中纳入饶让的规定，确保纳税人能够实际享受税收优惠，提高其在来源国的竞争力，真正实现中国和“一带一路”国家的互利共赢。第四，进一步降低甚至取消内地与港澳税收安排对于股息、利息和特许权使用费的预提税。依据欧盟的经验，独立的主权国家之间尚可在协调难度最大的直接税领域就消极所得免征预提税达成一致。香港和澳门作为中国领土不可分割的一部分，在粤港澳大湾区建设的一体化进程中更是具有与内地建立紧密税收协调关系的可能性。类似地，中国也可以选择双向投资额基本一致且双边关系密切的“一带一路”国家，在税收协定中互相放弃针对消极所得的来源地税收管辖权，进一步消除资本流动的障碍。

（三）支柱二规则对中国税收优惠的挑战及应对之策

2008年《企业所得税法》颁布后，我国对外商投资企业与内资企业所得税体制实现双线并轨，在税率等方面对内外资企业基本一视同仁，但为了积极利用外资，提高利用外资质量，目前仍然存在部分外商投资的税收优惠政策，如对于境外投资者从中国境内居民企业分配的利润直接投资于鼓励类投资项目，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税。此外，国内税法中还规定了许多同时适用于内外资企业的税收优惠政策，优惠的类型主要包括免税期、免税所得、加计扣除，以及适用于特定企业（如高新技术企业、技术先进型服务企业）、特定区域（如海南自由贸易港）的优惠税率。在理论上，计算中国境内的有效税率时，中国企业所得税的一般税率为25%，部分企业可享受15%的优惠税率，二者均达到了支柱二规则要求的最低税率，但部分在华投资的跨国企业由于叠加享受了多种类型的税收优惠，实际有效税率可能低于15%。此时，如果跨国集团最终控股企业所在的税收管辖区根据所得计入规则补征差额税款，那么中国为跨国企业提供的税收优惠的有效性将受到减损，所减免的税款将最终流向实行所得计入规则的境外税收管辖区，对跨国企业无法真正起到实际的税收激励作用。

面对支柱二规则对税收立法带来的挑战，我国应当在全面、系统梳理和审视现行税收优惠政策的基础上，做好对其进行修改和调整的准备。就总体的应对策略而言，我国在履行自身国际义务的同时，还应确保自身税收优惠制度的有效性和灵活性。一方面，要防止税收优惠的激励作用被支柱二规则所抵消，避免中国所减免的税款实际流向其他国家；另一方面，要灵活调整税收优惠政策的设计思路，研究其他合法可行的激励措施，避免因为落实支柱二规则而导致中国国际税制的竞争力下降。在立法进程上，中国除了要关注BEPS包容性框架提出的时间表外，也需要注意到支柱二规则在转化落实上仍面临诸多不确定性和挑战，〔57〕参见陈镜先、周全林：《数字服务税：内容、挑战与中国应对》，载《当代财经》2021年第4期，第36页。因此在转化落实的实际节奏上可以与其他国家保持协调。

具体而言，中国在国内立法层面可考虑以下应对举措：第一，对现行税收优惠政策进行分类处理。支柱二规则本身具有适用门槛，仅适用于合并集团年收入达到7.5亿欧元（约合人民币50亿元）的跨国集团，因此并非所有企业都会受其影响。为此，中国政府可根据掌握的数据大致判定有哪些在华投资的跨国企业会落入支柱二规则的适用范围、其在中国境内的有效税率是多少、主要享受了哪些类型的企业所得税优惠，并在此基础上对那些有效性可能受到影响的企业所得税优惠进行相应调整。至于不会受到支柱二规则影响的企业所得税优惠，则可以继续沿用。例如，受到支柱二规则影响的主要是大型跨国企业，因此中国仍可以继续通过企业所得税优惠大力扶持中小企业的发展。但此种处理方式也可能会面临一定困难，因为一些税收优惠政策可能具有普遍适用性，在适用条件上并不区分企业的规模或是否为跨国企业，所以一种更加具有灵活性和针对性的方式是在国内法中引入防御性的最低税，即在中国的有效税率低于15%，且相关辖区根据实施的支柱二规则本应征收补足税的情况下，中国可率先征收等额的补足税，将有效税率提升至15%，以避免税收流失；在相关辖区均未实施支柱二规则的情况下，该防御性最低税的征收条件将不会被触发，中国的税收优惠政策仍能发挥效果。〔58〕See Noam Noked, Defense of Primary Taxing Rights, Virginia Tax Review, Vol. 40, Issue 2, 2021, p. 341.这一举措可灵活兼顾中国的税收权益和税收优惠的有效性。

第二，企业所得税优惠政策的设计应充分考虑辖区汇总法的影响。根据辖区汇总法，在计算有效税率时，可将某一税收管辖区内所有集团成员实体的税负进行汇总并平均计算，低税实体和高税实体的有效税率经过平均后可能高于15%，从而免受支柱二规则的规制。为此，中国应当发挥自身市场规模巨大、产业门类齐全的优势，鼓励和引导跨国企业完善在华的投资布局，合理利用辖区汇总法在平均税率计算上的优势。

第三，对税收优惠所属的税种进行调整。由于支柱二规则主要影响的是企业所得税优惠，中国可考虑将相关企业所得税优惠平移到增值税优惠上，从而达到类似的政策效果。〔59〕参见姜跃生：《透视全球最低税的六个角度》，载《国际税收》2021年第8期，第26页。

第四，通过非税措施进行激励。例如，中国可考虑通过补贴等不受支柱二规则规制的方式进行激励，但应当注意符合WTO法和相关国际经贸协定中的非歧视原则和反补贴规则。〔60〕参见崔晓静、刘渊：《OECD支柱二方案：挑战与应对》，载《国际税收》2021年第9期，第63页。同时，应关注补贴对有效税率计算的影响。无需纳税的补贴仅会提升有效税率的分母（即所得数额），因此会导致有效税率的降低；而需要纳税的补贴会同时提升有效税率的分子（即税额）和分母，故有效税率可能不会因为补贴而降低。

第五，对营商环境进行系统性优化。客观上，支柱二规则所蕴含的理念要求包括中国在内的发展中国家需转变吸引外资的方式，不应过度依赖外商投资税收优惠政策和减税竞争的方式招商引资，而是应当按照市场化、法治化和国际化的改革方向，不断提升税收立法、执法和司法的法治化水平，依靠改善投资环境吸引更多的外商投资。