大变局下美国对中国新疆事务的干涉：意图、手段与特点

杜哲元

统一战线领域风险治理专题

大变局下美国对中国新疆事务的干涉：意图、手段与特点

杜哲元

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 102249）

近年来，美国不断加大干涉中国新疆事务的力度。美国干涉中国新疆事务的主要意图有四，即干扰中国新疆的稳定和发展、遏制中国的发展、分化上海合作组织、巩固美国的霸权地位。美国干涉中国新疆事务的主要手段有政治、外交、经济、舆论和准军事手段这五类。这五类手段又有三个作用对象，即中国、境外“疆独”势力和国际社会。美国已经从以“软干涉”为主转向“软干涉”与“硬干涉”并用。美国对中国新疆事务的干涉呈现八个新的特点，即战略化、实操化、精准化、“法制化”、联动化、联盟化、国际化和全政府化。美国的干涉既可能对中国新疆地区和中国整体的经济社会发展产生不利影响，也可能给中国新疆地区和中国整体的安全稳定造成一定的威胁，还有可能给中国带来一系列的地缘政治挑战。对此，中国应采取进一步的应对措施。

百年变局；中美关系；美国干涉行为；中国新疆事务；边疆安全

一、问题的提出

“台独”“港独”“疆独”和“藏独”问题是影响当前中国安全稳定的四个主要的分裂主义问题，美国对这四个问题均有所关注，对这四个地区的事务也均有所干涉。但在不同时期，美国关注和干涉的重点对象会有所不同，这四个问题在中美关系中的重要性和严重性也有所变化。就近期而言，一个明显的变化是，美国对中国新疆事务的干涉力度正在大幅加强。冷战结束以来，在中国西部边疆事务上，美国关注更多、干涉更多的是中国西藏事务；而对于中国新疆事务，美国在较长一段时期内并未予以高强度的关注和干涉。不过，随着实际形势的发展变化，美国对中国新疆事务的关注度和干涉力度在逐步上升，2004—2005年的“热比娅事件”和2009年的“7·5”事件可谓是两个重要节点。美国对中国新疆事务的关注度和干涉力度大幅度提高大致始于2017—2018年。一方面，这与世界百年未有之大变局的时代背景有关，大变局的一个显著特征是中美力量对比发生了有利于中国的变化，中国的快速发展不可逆转，美国护持全球霸权地位的压力与遏制中国发展的难度增大，美国朝野普遍对这种力量对比的变化感到空前焦虑。另一方面，这与2017年特朗普政府的上台有关，它标志着美国对中国的认知发生了根本性变化［1］，美国对华遏制政策走向公开化和加剧化。

国内学界对美国干涉中国新疆事务的研究起步较晚，公开发表和出版的研究成果主要出现在2010年之后。在2017—2018年之后，国内学界对这一问题的研究热度明显上升。以2017—2018年为界，国内学术界对这一问题的研究大致可以分为两个阶段。国内学界的相关研究主要集中在三个方面。一是美国干涉中国新疆事务的原因和目的，有学者认为美国干涉中国新疆事务受国际反恐形势、美国国内政治因素和中美关系的影响［2］，其目的在于遏制中国［3］。二是美国干涉中国新疆事务的手段与主导力量，有学者将其概括为消耗战略、灰色战略和混合战略［4］，而美国干涉中国新疆事务的主导力量是国会［5］，也有部分学者关注到美国学界通过学术研究干涉中国新疆事务［6］。三是美国干涉中国新疆事务的影响［1］与中国的应对策略［7-8］。此外，还有学者重点分析了美国涉疆人权话语的性质和本质［9］及其演进逻辑［10］。相对于这些既有研究，本文尝试根据2020年第三次中央新疆工作座谈会精神和2022年习近平总书记在新疆考察的重要讲话精神，结合最新的中美关系形势，从维护国家总体安全的角度出发，以更加综合全面的视角分析世界百年未有之大变局下美国干涉中国新疆事务的意图、手段和特点。

二、美国干涉中国新疆事务的意图

美国干涉中国新疆事务显然不是为了所谓维护“人权”和“宗教自由”。近年来，美国加大对中国新疆事务干涉的主要意图体现在现实政治层面，即遏制中国的发展、巩固本国的霸权地位。这又可以再细分为以下四个方面。

（一）干扰中国新疆的稳定和发展

美国在国际上对中国新疆地区进行系统性污名化，并且制裁新疆生产的棉花、番茄、多晶硅和服装等产品以及相关企业。这将对新疆的经济发展造成一定的不利影响，影响新疆部分群体的就业和增收；美国支持境外“疆独”势力从事分裂活动，甚至撤销对“东伊运”是恐怖主义组织的认定［11］，则有可能给新疆的安全稳定带来严重危害。新疆在中国安全和发展全局中有着重要而特殊的地位［12］。一方面，新疆地处边疆，远离国内大型经济增长极，经济发展水平仍需提高。同时，新疆是少数民族聚居区，少数民族人口约占新疆总人口的57.76%［13］。新疆还面临着“三股势力”的威胁，是中国安全和发展全局中一个需要高度关注的环节。另一方面，新疆面积辽阔，约占全国总面积的1/6，是中国面积最大的陆上省区，而且它能源资源储量丰富，还与八个周边国家接壤，是中国向西开放的主要门户，是建设“丝绸之路经济带”的核心区。中国无论是与中亚国家共建新亚欧大陆桥和中国—中亚—西亚经济走廊，还是与巴基斯坦共建中巴经济走廊，都需要以新疆为枢纽。因此，新疆的地缘战略和地缘经济价值重大。第一点使美国的干涉相对易于得手，并能产生一定的放大效应；第二点使美国破坏新疆安全稳定能够产生一定的连锁效应，通过干涉新疆达到制约中国整体安全和发展的目的。

（二）遏制中国的发展

美国干涉中国新疆事务的意图绝不只限于干扰新疆地区的稳定和发展，它更大的意图在于通过新疆“以点带面”，企图以新疆为抓手和突破口，从内外两个方面遏制中国的整体发展。就内部方面而言，首先，新疆地区在中国安全和发展全局中有着重要而特殊的地位，如果新疆地区的发展受到制约，势必会影响中国整体的发展；如果新疆的安全稳定受到不利影响，势必会波及中国整体的安全稳定。其次，从微观角度来看，美国不仅对新疆生产的诸多农产品、纺织品和矿产资源进行制裁，还对与这些产品有关联的企业进行制裁，这必然会牵连到新疆以外的其他中国企业。美国正是以干涉新疆事务为名，行对华贸易战之实，企图通过炒作涉疆议题打击中国经济、遏制中国发展。

就外部方面而言，首先，美国通过造谣和炒作所谓新疆“强迫劳动”与“种族灭绝”谎言，对中国进行系统性污名化，抹黑中国的国际形象，削弱中国的国际声望，抑制中国理念、中国话语和中国国际影响力的提升，离间中国与其他国家的友好合作关系。这一点有可能产生实际的地缘政治效应，尤其是在中欧关系方面。美国掌握着国际话语权，又有众多“非政府组织”为其宣传造势。美国还与欧洲有着广泛的文化和民间联系。美国把新疆职业技能教育培训中心诬称为“集中营”，甚至使用所谓“种族灭绝”和“反人类罪”话语。这些政治词语曾经被广泛用来形容纳粹德国的暴行，很容易刺激和挑起欧洲民众最敏感的神经。美国把这些政治词语嫁接到中国新疆事务上，意图把纳粹德国与中国联系在一起，误导欧洲民众把对纳粹德国的记忆和想象转移到中国身上。欧洲国家普遍奉行自由民主选举制度和分权体制，一旦欧洲民众接受了美国对中国新疆的造谣抹黑，即便欧洲政界的一些有识之士能够看清真相，也很难扭转被美国洗脑的欧洲民意，部分欧洲国家在其民意的裹挟下不得不随美起舞，采取与中国全面对抗的政策。美国不仅制裁与新疆的产品和企业有经济关系的中国企业与个人，还试图在世界范围内制裁与新疆的产品和企业有经济关系的各国企业与个人，以此吓阻外国的投资和技术进入中国，从经济上遏制中国。

（三）分化上海合作组织

上海合作组织是世界上幅员最广、人口最多的综合性区域组织，成员国的经济和人口总量分别约占全球的20%和40%［14］。一方面，该组织有助于增进中国与周边相关国家的友好合作关系，改善中国的周边安全环境，为“一带一路”建设在周边地区的推进提供政治和安全保障。另一方面，该组织对于促进亚欧国家的信任与合作，维护亚欧国家的主权与独立，巩固亚欧地区的和平稳定有较大的积极作用。再一方面，该组织提出并践行了上海精神，主张互信、互利、平等、协调，尊重多样文明，谋求共同发展［14］。这种新型国际关系理念超越了西方旧的国际关系理念。

但是，上海合作组织这三个方面的功能和价值并不是美国希望看到的。长期以来，由哈尔福德･麦金德等人开创、布热津斯基等人发展的古典地缘政治学说对美国的外交决策层有着较大的影响［15］。该学说坚持亚欧大陆中心论，强调亚欧大陆上“心脏地带”的重要性［16］，坚决反对亚欧大陆形成一种一致性的力量，视这种力量为美国霸权最大的地缘政治挑战。中俄两国在上海合作组织中发挥着重要的作用，但中俄两国又被美国视为“两大对手和竞争者”。在这种霸权逻辑下，美国不希望上海合作组织的影响力继续提升，企图分化上海合作组织，抑制该组织影响力的提升。美国企图通过干涉中国新疆事务找到分化上海合作组织的突破口。新疆地区位于上海合作组织覆盖区域的腹地和枢纽位置，既与除了乌兹别克斯坦以外的所有上海合作组织国家接壤，又与中亚国家和巴基斯坦存在着一定的文化宗教相近性。一方面，美国试图在干涉中国新疆事务中强调“伊斯兰特性”和所谓“突厥”特性，误导巴基斯坦和中亚五国的政府和民众对中国新疆事务的认识，误导这些国家的政府和民众反对中国的治疆政策，利用所谓“新疆问题”在中国和这些国家之间制造裂隙，埋下不信任的种子。另一方面，美国通过拉拢印度，吹捧印度的“民主特性”，怂恿印度在攻击所谓中国新疆“人权和宗教自由问题”上随美起舞，企图使中印关系进一步恶化。美国正是通过这两个方面的行动，图谋分化上海合作组织。

（四）巩固美国的霸权地位

美国的全球霸权地位有三个不可或缺的支柱，即美式民主及其价值理念在世界范围内的认可度、美国强大的同盟体系、美国发达的经济。但近年来，这三根支柱都面临着弱化的风险。美国通过干涉中国新疆事务，企图使这三根支柱有所加固。首先，中国的快速发展已充分证明了中国式现代化道路的正确性和优越性。党的十八大以来，中国高举人类命运共同体大旗，推动建设新型国际关系，倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，提出了亲诚惠容、正确义利观、真实亲诚、全球治理观和新安全观等理念。中国这一不同于西方的发展方式和理念正在国际上逐渐获得广泛认同。与此相对，美式民主和美国的价值理念正在走向祛魅。未来守成国与崛起国之间的战略竞争，将很有可能演变为“权力+理念”的复合竞争，理念成为战略竞争的内生因素，理念竞争成为权力竞争的伴生现象，理念竞争在大国战略竞争中将扮演越来越重要的角色［17］。为了赢得与中国的理念竞争，美国不惜采用不正当竞争手段，通过大肆造谣和炒作所谓新疆“人权和宗教自由问题”，抹黑中国发展方式和中国理念，企图以此反衬和彰显美式民主及其价值理念的优越性，维护美式民主及其价值理念的独尊地位。其次，由于特朗普政府时期奉行“美国优先”政策，美国的同盟体系受到了较大的冲击，美国的欧洲和东亚盟友对美国的信任度有所下降，美国对其同盟体系的凝聚力和领导力遭到削弱。拜登政府上台之后，高调倡导建立“民主联盟”，试图修补与其盟友的裂隙，而这又需要制造出一个共同的“敌人”作为粘合剂。美国通过造谣和炒作所谓“新疆问题”，妄图把中国塑造成一个严重威胁人权和自由民主的邪恶形象，通过这种方式误导它的欧洲和东亚盟友对中国的认识，使其更加依赖美国，从而巩固美国对其同盟体系的影响和控制。最后，美国借口所谓“强迫劳动”制裁新疆地区的光伏产业，而新疆地区的光伏产业在全中国占有十分重要的地位，打击新疆地区的光伏产业也就意味着打击中国的光伏产业。美国政府企图通过政治化手段使其光伏产业取得更高市场占有率，实现其“清洁能源计划”的目标，进而助力其经济发展。

三、美国干涉中国新疆事务的手段

美国干涉中国新疆事务的方式可以分为直接干涉和间接干涉、软干涉和硬干涉等，主要的干涉手段可以分为政治、外交、经济、舆论和准军事手段这五类。这五类手段又有三个作用对象，即中国、境外“疆独”势力和国际社会，美国企图通过这五类手段逐步实现其上述四项意图。

（一）政治手段

美国使用政治手段干涉中国新疆事务，首先是在政治会谈中给中国国家领导人和相关官员施加压力。比如，2021年2月11日中国农历除夕，美国总统拜登在与习近平主席通话中，妄称对新疆所谓“侵犯人权”问题非常关切［18］；2021年3月18日，在安克雷奇召开的中美高层战略对话中，美国国务卿布林肯又对中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和国务委员兼外交部部长王毅表示，美国对所谓“新疆问题”深切关注［19］。

其次是对主政新疆的高级官员和政府机构实施定向制裁，禁止被制裁的对象及其直系亲属入境美国，冻结其在美国的资产和实体，禁止美国人同被制裁对象及其拥有的实体进行商品或服务交易。2020年7月9日，美国国务院和财政部分别宣布对4名新疆官员及新疆公安厅实施制裁；同年7月31日，宣布对新疆生产建设兵团及2名官员实施制裁；2021年3月22日，又宣布对2名新任新疆官员实施制裁。

最后是派遣高官为“疆独”势力站台，以抬高其政治地位、扩大其政治影响。2019年6月，美国众议院议长佩洛西等人为“世维会”头目颁发所谓2019年度“民主贡献奖”。“世维会”在美举办意图分裂新疆的会议，美国国防部助理部长薛瑞福、众议员吉姆･麦戈文等人与会发言，并高调妄称加大干预中国新疆事务［4］。同年8月，美国副总统彭斯出席所谓“国际宗教自由圆桌会议”，会见了“东突”等反华势力代表［20］。2021年7月6日，美国国务卿布林肯又以网络视频方式与7名所谓“曾在中国新疆地区被关押的维吾尔族穆斯林”会面，听取他们诉说“自己的经历”，并就如何最有效地向中国施压以制止所谓“在新疆的打压”咨询意见［21］。

（二）外交手段

美国使用外交手段干涉中国新疆事务，首先是由国务卿出面对中国新疆事务以及中国的治疆政策进行攻击谴责和造谣抹黑。美国前国务卿蓬佩奥在任期内频频造谣抹黑中国新疆，并在其离任之前撒下“世纪谎言”，诬称中国在新疆犯下“种族灭绝罪”和“反人类罪”。新任国务卿布林肯延续了前任的伎俩，屡次造谣抹黑中国新疆。2021年7月12日，他向国会提交了所谓《埃利･维塞尔种族灭绝和暴行预防法》报告。该报告首次将中国列入所谓“种族灭绝高风险”国家名单，并诬称中国新疆是所谓“暴行高风险区”［22］。另外，根据已经通过的所谓“维吾尔人权政策法”，美国或有可能在其国务院系统中增设“美国新疆问题特派调查员”一职，专职干涉中国新疆事务［23］。

其次是对国际社会采用外交手段。这是美国干涉中国新疆事务的一大重点，而这又可以分为两个方面：第一个方面是利用国际多边场合，攻击和造谣中国新疆；第二个方面是怂恿、拉拢或胁迫其他国家一起攻击和造谣中国新疆，给中国施压。2018年11月，美国怂恿15国驻华大使联名致信新疆维吾尔自治区负责人，要求会面并表达所谓对“新疆状况的担忧”；2019年7月，又鼓动24个国家联名致函联合国人权理事会批评中国的治疆政策［24］。2021年3月22日，美国拉拢英国和加拿大发表专门的所谓“新疆问题联合声明”［25］；4月16日，又借日本首相菅直人访美之际，拉拢日本在“美日联合声明”中抹黑新疆的人权状况［26］；5月12日，拉拢英国和德国等国的常驻联合国代表，滥用联合国的资源和平台，召开视频会议讨论所谓“新疆人权问题”［27］；6月15日，拉拢欧盟在“美欧联合声明”中抹黑新疆人权状况，造谣所谓新疆“强迫劳动”问题［28］；6月21日，加拿大代表美国和英国等国在第47届联合国人权理事会上就所谓“新疆问题”对中国进行指责，并要求中国允许联合国人权事务高级专员和其他观察员不受限制地进入新疆［29］。

（三）经济手段

美国使用经济手段干涉中国新疆事务，主要是以所谓“强迫劳动”为借口，制裁新疆的产品（棉花、番茄、多晶硅、服装等）和相关企业。一方面，美国借由其凭空捏造的所谓“强迫劳动”概念，根据本国的现实利益需要，将中国新疆的一些重要产品和企业列入其制裁名单。另一方面，禁止这些产品出口到美国，限制这些企业与美国个人和企业以及其他国家的个人和企业发生经济往来，限制这些企业从美国和其他国家获得资金和技术，并且拉拢其盟友对中国新疆的产品和企业进行制裁。再一方面，美国不仅要制裁被列入清单的新疆企业，还要制裁与这些企业有经济往来的中国其他地区的企业，甚至美国还试图以新疆为突破口，把所谓“强迫劳动”的帽子肆意扣到中国其他地区的企业上。而随着所谓“防止维吾尔强迫劳动法案”在美国国会讨论通过并经过总统签署生效后，美国使用经济手段干涉中国新疆事务将实现“法制化”，成为一种常态化与机制化的手段。

另外，美国干涉中国新疆事务的经济手段还包括提高对境外“疆独”势力的经济资助，用这种方式保持对这些分裂势力的影响和掌控，使其能在干涉中国新疆事务上发挥美国政府不便和不能发挥的作用。美国政府往往不会直接出面，而是通过一些有着官方背景的“非政府组织”对其提供资助。其中，美国国家民主基金会是这些“疆独”势力最大的金主。该基金会99%的经费来自美国国会，而美国国务院和国会监管它所有的对外捐款与活动［30］，2018年美国国家民主基金会向“世维会”及其分支提供了近66.5万美元，2019年则达到96万美元，增长近50%。2020年，美国国家民主基金会宣布自2004年以来为“维吾尔团体”提供了875.8万美元的资助［31］。

（四）舆论手段

舆论手段是美国干涉中国新疆事务的惯用伎俩。当前，美国这一手段有了新的变化，即转向系统性污名化。所谓“系统性”，是指美国对中国新疆事务实施污名化的意图非常坚决、次数非常频繁、场合非常多样、主体非常广泛、策略非常卑劣、措辞非常恶劣。美国对中国新疆事务实施系统性污名化主要从四个方面着手。

首先，美国政府的总统、副总统、众议院议长、国务卿、各部官员和国会议员通过发表涉疆声明或发布涉疆报告攻击抹黑中国新疆，为美国和西方的舆论营造政治氛围。美国国务院每年向国会提交的所谓“中国人权报告”和“中国宗教自由报告”是这一方面常态化与机制化的代表。近年来，这两份报告中涉疆部分的地位均有明显提升。以2020年出台的这两份报告为例，它们在开篇就以较多笔墨对中国新疆进行造谣抹黑。

其次，美国政府支持本国媒体、“非政府组织”、基金会和智库等就中国新疆事务进行歪曲报道、发表不实观点。比如，在美国有着较大影响力的《纽约时报》就曾在2021年1月发表了一篇题为所谓“新疆发生种族灭绝，我才开始寻根”的评论文章［31］。2020年6月，詹姆斯敦基金会发布德国人郑国恩的所谓“绝育、避孕环、强制避孕：中国共产党压制新疆维吾尔生育率的行动”报告［32］。美国的部分媒体、“非政府组织”和基金会通过这些耸人听闻、与事实完全不符的评论、报告和报道，极力攻击抹黑中国新疆。欧美国家一些保守主义色彩强烈的智库（如传统基金会、哈德逊研究所、战略与国际问题研究中心等），则在这些歪曲和错误的涉疆信息的基础上，鼓吹采取强硬而极端的应对策略，试图把舆情整合和转化为政策。

再次，支持或误导他国媒体和智库等就中国新疆事务进行歪曲报道、发表不实观点。在这一点上，英国广播公司和澳大利亚战略政策研究所是典型代表。美国的这一手段甚至曾误导非洲媒体卷入对中国新疆事务的攻击抹黑。比如2021年6月11日，加纳主流媒体《每日写真报》网站就诬称中国在新疆犯下所谓“反人类罪”［33］。

最后，支持和操纵境外“疆独”分子攻击抹黑中国新疆事务。“世维会”许多要员都在“自由亚洲电台”“自由欧洲电台”等反华媒体担任高级职务。如“世维会”执行委员会主席乌麦尔•卡纳特于1999至2009年担任“自由亚洲电台”高级编辑。“世维会”及其分支机构还伙同一些西方反华媒体不断炮制所谓“上百万人被拘禁于集中营”“墨玉名单”等假新闻，并与郑国恩等伪学者配合炒作针对中国的新冷战计划，呼吁将中国的新疆政策定性为所谓“种族灭绝”，蛊惑各国制裁和抵制中国［31］。

（五）准军事手段

所谓准军事手段可以理解为介于直接军事手段与非军事手段之间的方式，或是一种间接军事手段、半军事手段［34］。美国使用准军事手段干涉中国新疆事务，部分已经有所显现，部分仍在酝酿之中。首先，在对中国方面，针对新疆部署先进的卫星监视系统。这在美国与英国和加拿大的对“新疆问题”的联合声明中，美国已对此承认［25］。同时，美国加大力度窃取涉疆情报信息，并利用美国之音、自由亚洲电台维吾尔语服务机构以及互联网等，加强对新疆地区的思想渗透和煽动。

其次，在对境外“疆独”势力方面，一方面，2020年7月7日，蓬佩奥妄称“东伊运”已不复存在，以此为借口，美国撤销了将“东伊运”认定为恐怖组织的决定［11］。美国的这一举动传递出一个危险的信号，既从法律上为“东伊运”这个主张以暴力方式分裂新疆的最具危害性的恐怖主义组织松绑，也为以后美国向其提供经济资助、武器和技术设备援助以及军事训练，支持其从境内境外作乱新疆铺平道路。另一方面，随着中美战略竞争进一步加剧，对于以“世维会”为代表的另一部分谎称非暴力的“疆独”势力，美国除了继续为其提供政治支持和经济资助外，还有可能为其提供武器和技术设备援助以及军事训练，促使其与“东伊运”等势力合流，共同从境内境外作乱新疆。美国的这一准军事手段在冷战时期曾频频使用，比如在20世纪50年代培训“藏人特工”，然后将其派遣回藏区从事破坏活动，并向西藏叛乱分子空投武器［35］。这场西藏叛乱失败后，美国又帮助西藏分裂势力在尼泊尔靠近西藏的木斯塘重整叛乱武装，建立了一支2 000人的武装，给其提供活动经费、武器装备和军事训练，要求他们经常渗透回西藏进行破坏，袭击解放军分散的营地和交通运输线［34］。对于美国的这一惯用手段，中国应保持高度警惕。

最后，在对国际社会方面，一方面，美国通过“五眼联盟”和“美日印澳四国对话机制”等，谋求与相关国家在涉疆问题上的情报交流与合作。另一方面，美国还有可能在中国新疆的周边地区制造和加剧混乱，既通过混乱影响新疆内部的安全稳定，也利用混乱掩护其实施针对新疆的准军事行动。美国从阿富汗仓促撤军后，阿富汗的安全局势相当脆弱，重新走向战乱的可能性仍然存在。从美国对阿富汗变局不负责任的表现来看，不能排除它企图为阿富汗重建留下障碍和隐患，使阿富汗变局演变为乱局，从而利用阿富汗的乱局给中国新疆地区和边疆安全制造麻烦。再一方面，美国虽然从阿富汗撤军，但它显然不会从阿富汗、巴基斯坦和中亚地区撤出它的全部影响，它仍会保留它在该地区必要的外交和情报存在，甚至谋求一定的军事存在，通过这些存在，美国有可能会以秘密方式威胁和破坏新疆的安全稳定。

四、美国干涉中国新疆事务的特点

当前，美国对中国新疆事务的干涉呈现出八个新特点。这些特点既是当前美国干涉中国新疆事务的方式，也是趋势。

（一）战略化

2017—2018年以来，美国对中国新疆事务的干涉开始上升到战略层面，这主要体现在两个方面。从意图上讲，美国已经在国家对外战略层面上，明确把干涉中国新疆事务作为遏制中国发展的战略抓手和工具，形成“以疆制华”战略，这一战略已经成为美国对华遏制战略的重要部分。从方式上讲，美国此前对中国新疆事务的零零散散、断断续续、事件反应式的干涉，已经表现得更为系统化和常态化，更加讲求战略主动性、战略系统性、战略持续性和战略统筹性。

（二）实操化

不同于2017—2018年以前，美国主要通过话语上的攻击谴责和造谣抹黑来干涉中国新疆事务。2017—2018年以来，美国的干涉开始转向实操化，试图通过实际行动，快速而明显地产生实际性破坏效果。这体现在三个方面：首先是通过对中国新疆事务的系统性污名化，使其话语上的攻击谴责和造谣抹黑能够产生实际的经济打击效果和地缘政治分化效果；其次是通过对中国新疆的产品和企业进行经济制裁，干扰新疆的经济社会发展；最后通过可能的准军事手段，破坏中国新疆的安全稳定。实操化体现了美国加大对中国新疆事务的“硬干涉”趋向。

（三）精准化

美国干涉中国新疆事务开始更加注重精准锁定打击目标。一方面，精准到那些对新疆经济社会发展有着重要价值的产品和企业，这些产品包括棉花、番茄、多晶硅和服装等，这些企业涉及诸多新疆内外的科技、纺织与矿产能源行业。另一方面，精准到那些负责新疆安全稳定的政府机构和高级官员。美国频繁地运用这些精准定向制裁，既企图以较小的成本使其实际打击效果倍增，又企图使之产生政治威慑和政治羞辱的效果。

（四）“法制化”

长期以来美国在干涉中国台湾和西藏事务上表现出明显的“法制化”特点，而2017—2018年以前，该特点在美国干涉中国新疆事务上表现得并不明显，但在此后，该特点迅速突显出来。首先表现在美国国会的涉疆法案数量剧增，除了通过所谓“维吾尔人权保护法案”和“预防维吾尔强迫劳动法案”之外，还有数项涉疆法案在酝酿之中。其次表现在美国行政系统以一种“欢迎”的态度看待这些涉疆法案，总统往往会在较短的时间内签署，使之快速生效。美国干涉中国新疆事务走向“法制化”的破坏效应是相当深远的，因为其对外政策和战略一旦固化为国内法律，美国政府就要“有法必依”，执行法案中的规定，落实法案中的要求，而废除它们的难度非常大。“法制化”不仅能为美国干涉中国新疆事务提供较为长远和系统的“纲领”，还能为它干涉的长期实施提供坚实的支撑和保障。

（五）联动化

首先是干涉手段的联动化。2017—2018年以前，美国干涉中国新疆事务主要是舆论手段；2017—2018年以来，美国开始综合运用政治、外交、经济、舆论和准军事手段，以舆论手段为先导，继之以政治、外交和经济手段，再以准军事手段为后手。这五类手段相互配合、相互支撑，共同服务于美国的“以疆制华”战略。其次是干涉议题的联动化，即美国在干涉中国新疆事务的同时，往往会把其他三个影响中国安全稳定的分裂主义问题牵连起来，污名化中国新疆“人权状况”的同时，也会对中国香港和中国西藏的“人权状况”一起进行污名化，从广度上加强其污名化的效果，企图使国际受众错误地认为中国的所谓“人权问题”不只是局部性的，而是全面性的。

（六）联盟化

无论是为了通过干涉中国新疆事务来巩固自己的同盟体系，还是为了使自己的干涉显得更有效果，美国都会以各种方式拉拢、怂恿或胁迫自己的盟友和战略伙伴，联合干涉中国新疆事务，甚至为此而结成一个议题联盟。美国在干涉中国新疆事务上的联盟对象可以分为三类：第一类是其传统的西方盟友，这些盟友主要集中在北美洲和欧洲，特别是加拿大和英国；第二类盟友是其在“印太”地区的盟友和战略伙伴，以“美日印澳四国对话机制”为基础；第三类是伊斯兰国家，特别是“突厥语系”的伊斯兰国家。就这三类而言，目前第一类国家追随美国干涉的步调最为紧密，第二类国家中除了澳大利亚以外，与美国干涉的步调都保持着一定的距离，而第三类国家目前还只是潜在的，但也是美国重点拉拢或胁迫的对象。比如在2019年与中亚国家外长的数次会晤中，蓬佩奥均刻意夸大所谓“新疆问题”对中亚国家的负面影响，美国还肆意在中亚国家和一些伊斯兰国家中散布新疆穆斯林群众“受迫害”的不实消息［36］。

（七）国际化

与推动南海问题国际化相类似，美国也在不遗余力地推动所谓“新疆问题”国际化。一方面，美国借助盟友的力量一起干涉中国新疆事务，利用西方在世界上的话语优势，抢夺在中国新疆事务上的话语权和评判权，使中国处于被建构、被评判的位置。另一方面，美国在联合国等重要的国际和地区组织以及多边会议上，单独、联合或指使其他国家对中国新疆进行指责攻击、造谣抹黑，既利用国际多边舞台的广泛代表性使其干涉显得更有“合法性”，又利用国际多边舞台的广泛关注度扩大谣言的传播和影响范围，增加中国澄清事实、还原真相的难度。再一方面，美国大力支持境外“疆独”势力走向国际化，帮助其提升国际曝光度、扩大所谓“国际活动空间”。

（八）全政府化

当前，美国“全政府”对华战略正进入全面动员实施阶段［37］，这一点也体现在干涉中国新疆事务上。不同于2017—2018年以前，美国政府内部干涉中国新疆事务的“主力军”和“急先锋”是国会，行政系统对此则较为谨慎。在2017—2018年以后，美国政府内部的干涉“主力军”和“急先锋”已不再只有国会，行政系统的总统、国务卿以及各个联邦行政部门都积极参与进来。

在对中国新疆进行系统性污名化方面，美国总统拜登多次在重要的国际场合表达对中国新疆的所谓“关切”，蓬佩奥在其国务卿任内大肆造谣中国新疆发生所谓“种族灭绝”和“强迫劳动”谎言，新任国务卿布林肯全面继承了前任的涉疆谎言。美国军方也加入到这场污名化的闹剧中。2019年12月7日，美军印太司令部司令菲利普･戴维森妄称，“中国政府给新疆维吾尔族人带去了痛苦”［38］。2021年7月27日，美国国防部部长奥斯汀在新加坡香格里拉对话会上，公然污蔑中国在新疆实施所谓“种族灭绝”和“反人类罪”［39］。在对中国新疆实施外交和经济制裁方面，2019年5月23日，美国国务院和财政部宣布对中国新疆的一家政府机构和4名政府官员实施定向制裁；7月31日，两部门又宣布对新疆生产建设兵团及2名官员实施定向制裁。2021年6月，美国国土安全部、商务部、劳工部、海关和边境保护局又对新疆所谓涉及“强迫劳动”的产品和企业实施制裁。在支持“疆独”势力方面，美国前副总统彭斯在出席“国际宗教自由圆桌会议”期间会见“东突”等反华势力代表，蓬佩奥则撤销了将“东伊运”认定为恐怖组织的决定，布林肯又会见了所谓“曾在中国新疆地区被关押的维吾尔族穆斯林”。在使用准军事手段方面，2020年出台的所谓“维吾尔人权政策法”对美国中央情报局和联邦调查局在干涉中国新疆事务上的作用也予以了明确规定［23］。

当然，美国国会在干涉中国新疆事务中的作用并没有削弱，国会中的部分反华议员可谓是美国干涉中国新疆事务中最为激进、最为顽固的一股势力。一方面，国会以立法的方式引导美国干涉中国新疆事务的整体走向。另一方面，它通过资助美国国家民主基金会等组织，间接向“世维会”等“疆独”势力提供经济资助，并时常走向前台为这些分裂势力提供政治支持。再一方面，它通过政治和舆论造势，推动美国智库和媒体不断加大对中国新疆事务的关注。总之，在干涉中国新疆事务上，美国已经基本形成了府会一体、官民协作的全政府化局面。

五、中国的应对策略

美国干涉中国新疆事务，既有可能对中国新疆和中国整体的经济社会发展产生不利影响，也有可能给中国新疆和中国整体的安全稳定造成一定威胁，还有可能给中国带来一系列的地缘政治挑战，尤其是在中欧关系以及中国与周边国家关系方面。通过干涉中国新疆事务，美国有可能将一些欧洲国家和中国周边国家推入遏制中国的地缘政治阵营。虽然当前美国干涉中国新疆事务的手段方式颇多，但最主要与最核心的还是系统性污名化，为其进一步打压与遏制中国提供借口、增强合力、制造所谓合法性，这关联到美国的整体对华政策。从更深层次的角度来看，应对美国对中国新疆事务的干涉是一场国内国际的人心之争，中国应争取更多更大的力量相信中国、支持中国。

除了从外交和舆论上对美国展开针锋相对的反干涉斗争外，中国还应从这四个层面采取进一步行动。首先，对内，应完整准确贯彻新时代党的治疆方略，以凝聚人心为根本，铸牢中华民族共同体意识，紧贴民生推动新疆经济高质量发展。同时，切实提高中国新疆地区各级官员和群众的风险防范意识，采取有效的政策措施和新技术手段预防与反制美国对中国新疆地区各种形式的监视、渗透和煽动活动。其次，对于境外分裂主义势力，应善于实施分化策略，重点打击其中的顽固极端势力。同时，面向国际受众，广泛揭露这些分裂主义势力反和平、反人道的行径与实质。再次，对于国际社会，应主动团结国际上的支持力量，加强与这些国家和国际组织在反分裂、反干涉问题上的合作，积极构建反分裂、反干涉的国际统一战线，使中国在相关问题上的主张在国际上得到更广泛、更有力的支持。最后，对于国外民众，一方面要讲好中国新疆故事，既重视主流媒体，又充分发挥网络社交平台的作用，以理直气壮的姿态、客观翔实的内容、生动形象的形式、灵活多样的方式，多主体、多渠道地驳斥和揭露美国的造谣抹黑，展示和传递中国新疆地区的真实情况。另一方面，要完善“请进来”工作，适时扩大中国新疆地区的对外开放，欢迎各国友好政治人士、宗教人士、商务人士、学者、媒体和民众游客到中国新疆地区有序参观访问，使他们亲身感受中国新疆地区的真实情况，使美国的造谣抹黑不攻自破。当然，争取国外民众在涉疆问题上充分相信中国、支持中国不可能很快就实现，中国应保持战略自信和战略定力，做到持之以恒、久久为功。

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杜哲元，中国政法大学政治与公共管理学院讲师。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“大变局下美国干涉我国西部边疆事务的手段与趋势研究”（21YJCGJW003）

杜哲元．大变局下美国对中国新疆事务的干涉：意图、手段与特点［J］．统一战线学研究，2022（5）：113-125．

责任编辑：刘洢菡