中国共产党治理黄河方略的百年探索：演进历程、鲜明特征与现实启示

唐秀华，陈全顺

(1，2.兰州大学 马克思主义学院，兰州 730000)

黄河治理不仅是一个深刻的生态环境议题，更是一个涉及经济社会发展样态进而延伸到政治稳定与文明领域的重大问题。习近平总书记曾就此指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”[1]。2021年10月8日，《黄河流域生态保护与高质量发展规划纲要》出台，标志着这一重大国家战略的正式落地。应当说，党领导的治黄事业在解决了绝对贫困的历史性难题之后，也自此迎来了高质量发展意义上的区域性挑战与整体性转变。在当前新发展阶段下，生态环境治理与保护仍然构成黄河治理的基础性命题，处理好生态环境问题与区域经济发展之间的矛盾，搭建好高质量发展体系已然构成了黄河治理的现代化任务。在黄河问题亟须得到更深程度解决的当下，理清并总结出中国共产党百年来治黄方略的演变趋势与发展特征，能够为新时代开创治黄事业新局面、实现黄河流域生态保护与高质量发展新目标提供一定的经验启示与价值参考。

一、 中国共产党治理黄河方略的演进历程

百年来，中国共产党立足于黄河基本特征与社会经济事实，深入研究了黄河流域的发展面貌与内在规律，通过科学化、系统化的策略方案不断推动治黄事业迈向新的征程。从其百年的历史演进脉络来看，主要分为以下四个阶段。

(一)“革命建设”叙事逻辑下的区域性实践(1921—1949)

中国共产党的成立使得黄河流域的开发与治理问题进入到一个重要的历史阶段，这一阶段首先预示着一种合理意义上的黄河难题解决成为可能。但至少从1921年至1946年间来看，党在黄河问题的处理上仍然只集中于黄泛区救灾与陕甘宁边区建设方面。具体来讲，受1938年花园口决堤事件影响，处于黄泛区的中共水东独立团“以通许—杞县—太康三县交界地带的黄河东北岸为根据地”[2]47，积极领导当地群众展开筹粮度荒、生产自救、抵御敌人抢粮等活动，有效保障了当地群众的农业生产生活条件与独立团的革命军事活动。在陕甘宁边区政府时期，党领导人民积极开展水利建设与农田灌溉运动，当地群众“积极响应‘自己动手，兴修水利，发展生产’的号召，成立水利合作社”[3]并于1940年建成裴庄渠，为当地的农田灌溉和粮食生产提供了充裕条件。据统计，在1943年，陕甘宁边区“修坝、修壕、修退水闸等水利工程形成水地13647亩，收细粮13647石6斗(约为41181斤)可供9098人一年的食用(人均一石五斗)”[4]81。

1946年标志着人民治黄事业的正式开启。在随后的一段时期内，党不仅确立了人民治黄机构即黄河水利委员会，同时通过废除国民政府时期的汛兵制度、建立群众性防汛护堤组织等措施，发动群众展开多次复堤整险、护河防汛运动，以“超强的政治动员和组织能力，使复堤和防汛成为群众性运动，形成了一种新型的全民防汛机制”[5]265，实现了“技术与人民相结合、理论与实践相结合”[6]81的“科学治黄”愿景。同时在军事战略层面，党和人民在堤防重建与军事斗争的双重困境下打破了蒋介石企图通过“黄河归故”达到“以水代兵”的军事目的，并在随后顺利完成渡送刘邓大军过黄河的革命任务，为解放战争的胜利作出了突出贡献。

就整体的发展脉络而言，党领导的治黄事业在中国共产党成立至新中国成立的这段时期内始终坚持以人民利益为出发点，逐渐摸索并搭建完成了“动员—体制”的黄河治理新形态与新模式。应当说，群众动员与治黄机构的结合已然成为“人民治黄”和“体制治黄”的创造性策略，打破了黄河传统治理模式下脱离人民主体和单纯追求政治利益的固有弊端。但从客观上讲，此时党领导的黄河治理仍然是在革命语境下展开的区域性事件，党在对黄河治理问题的认知水平、规划与力度、流域环境与发展等方面仍然存在一定的待完善空间。

(二)“国家统一”背景统摄下的曲折性探索(1949—1978)

新中国的成立为中国共产党得以全面展开治理黄河行动提供了客观前提。在国家统一的现实背景下，第一次全国水利会议于1949年11月在北京召开并奠定了建国初期黄河治理的主基调，“水利建设的基本方针是防止水患，兴修水利，为保障与增加农业生产服务，以达到大量发展生产的目的”[7]443-444。在“除害兴利”整体策略的指导下，黄河水利委员会确立了“宽河固堤”策略和“引黄灌溉”方案，领导人民先后进行了第一次“黄河大修堤”工程和“引黄济卫”灌溉工程，在提升黄河下游地区的防汛抗险能力的同时，也从根本上结束了“黄河百害、唯富一套”的历史，黄河流域的水资源开发利用也因此揭开了新的序章。此后在1952年3月21日，政务院发出《关于水利工作的决定》并指出，“水利建设在总的方向上是由局部的转向流域的规划，由临时性的转向永久性的工程，由消极的除害转向积极的兴利”[7]918。这标志着黄河治理问题已经开始真正彰显“从治标到治本”的理念深入逻辑与“从区域到整体”的空间扩展逻辑。

1955年通过的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》使得黄河治理第一次走上了“经由法律程序批准的综合规划指导的道路”[8]70，正式开启了黄河治理方略转向“全面治理，综合开发”的新阶段。在此后的治黄工作中，党领导人民通过推进以“三门峡水利枢纽工程”为主要代表的水库建设工作、加强以“固沟保塬”“淤地坝建设”为主要措施的水土保持工作、实施以青海灌区、甘肃沿黄灌区、宁蒙河套灌区、内蒙古沿黄灌区等多个灌区为主要范围的引黄灌溉工程，引领治黄事业取得了新的进展与突破。

客观上讲，从1949年到1978年，中国共产党在治理黄河事业上经历了不断探索并总结经验的曲折过程。在这段时期内，“征服自然作为一种熟悉的意识形态”[9]158出场并占据主流。例如，从治黄的原则遵循来看，新中国成立初期仍然停留在唯意志论色彩浓厚的“向大自然开战”层面，力图从根本上消除黄河水患。直至后来，随着治黄经验的总结与科学技术的更新，这种认知逐渐被“尊重黄河客观规律”的科学思维取代。这一转变过程不仅蕴含着中国共产党坚持“实践—认识—再实践—再认识”的辩证逻辑原理，也体现了党在充分认识黄河治理的复杂性与艰巨性的基础上不断革新认知、创新举措的坚定选择。应当说，党在治黄方面的曲折探索并不断试错的过程，体现了党对黄河本身规律认识的不断深化，进一步延展了黄河的治理空间。

(三)“改革开放”时代背景下的全面性规划(1978—2012)

改革开放为中国共产党展开秩序性治理黄河提供了现实机遇，同时将治黄事业推向了新的高潮。在1978年召开的治黄工作会议提出的“除害兴利，变害为利”的思路引领下，党领导人民开展了以小浪底水利枢纽工程建设、组建黄河机械化施工队伍、黄河第三次大修堤工程和支流沁河杨庄改道工程等为代表的防汛工作、以“户包小流域治理”“水土流失重点区域治理”等创新思路为代表的水土流失治理工作和以水利水电资源开发为代表的水资源利用工作。应当说，这一时期内党领导的治黄事业取得了历史性的突破与进展，不仅在治黄思路上更加深入并贴合实际，也在理论创新与实践结合的基础上提升了治黄的科学化与系统化水平。

进入20世纪90年代以后，伴随着工农业的迅速发展与人口的持续增长，黄河流域出现水资源过度开发使用与污染严重问题，断流危机逐渐加重。1999年，江泽民亲自主持黄河治理开发座谈会并指出，“黄河的治理开发要兼顾防洪、水资源合理利用和生态环境建设三个方面，把治理开发与环境保护和资源的持续利用结合起来，坚持兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举”[10]。2002年7月，国务院批复的《黄河近期重点治理开发规划》为新世纪黄河治理开发带来了新的思路。一是明确了“拦、排、放、调、挖”处理和利用泥沙的基本方案。二是在中游地区通过转变观念、调整思路，确立了以“淤地坝工程建设”为重点的水土保持措施，在流域水土保持生态环境建设中取得了丰硕的成果。三是在水资源利用与保护方面，先后通过了《黄河水量调度条例》《入河排污口监督管理方法》《黄河重大水污染实践应急调查处理规定》《黄河水权转换管理实施办法(试行)》《取水许可制度实施办法》等一系列法规政策，在水资源统一调度、水污染问题解决、水资源管理等方面，借助法律法规、政策制度以及机制体系的作用加强了水资源利用与保护工作的持续推进。

总体来说，从改革开放到党的十八大前夕，中国共产党领导的治黄事业进入了新的历史发展阶段。在基本理念上，治黄方略更加符合自然规律与经济发展特征，治黄理念逐渐深入到河流价值与社会历史发展规律本身。在总体方案上，治黄措施更加系统化、深入化，与机制体制联系更加紧密，同时向法律法规、市场发展、高新技术创新、国际合作方面拓展。在治理经验上，党在治黄的过程中愈发认识到黄河治理是一个系统工程，认识到只有通过系统观念整合黄河治理包含的诸多要素、内在多重结构与外部环境并积极发挥各部分的作用，才能使得治理措施与方案更加成熟化、系统化。

(四)“生态文明”体系布局下的战略性确立(2012—2021)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的中国共产党领导集体立足于生态环境现状与人民对于美好生态环境的现实需要，确立了生态文明建设在中国特色社会主义事业中的战略地位，提出了“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等一系列全新的生态文明理念。应当说，中国特色社会主义生态文明建设将中国共产党治黄事业提升到了新的历史高度。

2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，当前治水工作正处于水时空分布不均、水灾害等老问题和水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题的历史交汇时期。对于此，“必须要有新内涵、新要求、新任务，坚持‘节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力’的思路，实现治水思路的转变”[11]53。2016年10月29日，水利部部长陈雷在纪念人民治理黄河70年座谈会上部署黄河治理相关工作时首次提出了“着力维护黄河健康生命”[12]的新命题并在战略定位和治理方式上提出具体的理念方针，为治理黄河提供了崭新思路。2017年召开的全河工作会议提出，“‘维护黄河健康生命’是流域机构义不容辞的责任，促进流域人水和谐是治黄工作的最高境界”[14]。自此，“维持黄河健康生命，促进流域人水和谐”的新思路成为新时代治理黄河的基本理念。中国共产党治黄方略也迎来了价值层面的深层革新，逐步致力于实现人的发展与黄河价值的统一性。

2019年，习近平总书记在河南郑州召开黄河流域生态保护与高质量发展座谈会。这次会议无疑是中国共产党百年治黄史上极具标志性的事件。具体而言，一方面，这次会议首先象征着黄河治理已经正式转变为黄河流域生态保护与高质量发展的多重议题并在顶层设计层面上升为国家重大战略；另一方面，这次会议从制度设计、体制架构、管理组织体系、地区发展模式、文化秩序等各个层面完成了黄河治理的体系化布局与制度化规范过程，将其视为更宽泛意义上的系统工程并更加契合习近平总书记提出的“人与自然和谐共生的现代化”的意涵与标准。应当说，这次会议不仅奠定了以后相当一段时期内黄河治理的主基调，也在生态治理与经济社会发展层面建构了黄河生态保护与高质量发展的合理性实施方案。

就总体而言，2012年至今，中国共产党领导的治黄事业与新时代中国特色社会主义事业之间已然建立了一种本质关联。这种关联既意味着黄河治理事业在新形势下必然获得更高层次的发展，同时也意味着人与黄河和谐共生的价值理念取得了更坚实的现实基础与更具意蕴的贯彻实施。在上升到国家战略层面后，黄河治理事业也将会迎来全新的治理形态与现实面貌，其内在价值也将转化并融入社会经济发展、生态环境本身与流域居民的具体生活形式之中。

二、中国共产党治理黄河方略的鲜明特征

中国共产党在黄河治理的百年探索中，立足于黄河内在特质与社会发展趋势，逐渐找到了一条“以人民为中心”的具有中国特色的治黄道路。百年治黄历程，在体现生态文明理念具象化的逻辑中不断彰显社会主义制度与中国共产党的优越性。正是在这种意义上，中国共产党治黄方略具有人民性、社会主义特色与中国共产党领导优势的鲜明特征。展开来说，主要包含以下四层内涵：

(一)基于“事物自在实体—共同体形态”的机理透视

中国共产党百年来治理黄河的理论与实践探索，首先建立在对黄河这一“事物自在实体”的深入剖析基础之上，进而沿着生态规范化的路径逐渐建构起人与黄河之间的“共同体形态”。从实体到形态的演化，不仅体现了中国共产党治黄逻辑的科学化趋势，也表明了治黄事业在不断贯彻“人与黄河和谐共生”的价值理念的过程中更加切合中国现代化道路的本质。

从治黄的演变趋势来看，从革命时期筑堤防洪的方案设计演变为如今的生态保护和高质量发展的国家战略，党对黄河这一“实体”的基本特质、内在逻辑、现实出路等问题的思考也在逐渐过渡到科学深入阶段。具体而言，即党在治黄过程中已经客观认识到黄河本身存在的水沙关系不协调与生态环境脆弱的基本事实，洪水威胁、水资源短缺与污染、发展质量亟须提升等表层困境。进一步地，明确了“人与黄河和谐共生”是治黄的趋势所在。“共同体形态”的搭建明确赋予了黄河治理方向，并力图在这一形态模式中充分贯彻 “人与自然和谐共生”的生态文明建设现代化理念，通过破解生态治理与现实难题之间、环境保护与经济发展之间存在的矛盾，竭力探索出人与黄河和谐共生的共同体形态，最终实现经济发展与生态保护的双赢局面。

(二)基于“普遍规定性—特殊作用机体”的辩证思维

“由于每一个事物内部不但包含了矛盾的特殊性，而且包含了矛盾的普遍性，普遍性存在于特殊性之中，所以，当我们研究一定事物的时候，就应当去发现这两方面及其互相联结，发现一事物内部的特殊性和普遍性的两方面及其互相联结”[15]318。无论是从黄河流域本身还是从黄河治理形态来看，都体现了普遍性与特殊性的辩证逻辑。

就黄河流域本身而言，黄河首先具有作为河流本身的普遍性特质，在一般意义上可以等同于其他河流并借鉴它们的治理经验，但由于其特殊的地理位置与流经区域，在治理的模式形态上实际上有着世界上独一无二的特质。概括来说，过往的治理经验表明了过于迷信国外专家治黄经验和其他水域治理经验，只会再次出现诸如三门峡大坝初期失败、开发过度与治理方向部分偏离等问题。只有从黄河河流本身的特殊性出发，充分发挥中国特色治理优势，坚持科学系统规划与全面深入治理，才能使得黄河治理工作取得真正的成效。从黄河治理形态来看，黄河治理应当具有整体意义上的合力思维，但是由于其空间跨度大、涉及省市广，其问题在不同的地质面貌与区域特征下有着截然不同的表现形式。因此，黄河治理在不同的区域下应当采取不同的思路与方案。正如习近平总书记所提出的，针对上中下游，要分别采取“推进实施一批重大生态保护修复和建设工程”“突出抓好水土保持和污染治理”“做好保护湿地生态系统工作”[1]的不同措施。

(三)基于“党的领导—群众参与”的主体逻辑

中国共产党对治黄事业的全面引领，一方面为治黄策略的承继性与治黄方略的深入探索提供了领导与制度前提，另一方面在基于对黄河本身更加客观细致的分析之上为形成治黄合力与构建立体化治黄格局提供了政治保障。回顾党的百年治黄历程，“凡是黄河的重大规划、重大工程和有关黄河的重大问题，党中央、国务院都专门召开会议，广泛听取意见，深入调查研究，反复进行论证，进行研究决策”[15]407。应当说，党的领导始终是治黄事业不断取得新进展与新突破的关键点。

同样重要的是，人民群众的有效参与，是实现黄河治理与经济发展和谐局面的基本构成要素与现实沟通桥梁，为治黄方略的现实转化提供了有效支撑。例如，“1958年，黄河花园口站出现22300立方米每秒特大洪水。河南、山东两省动员200万群众参与抗洪斗争，广大群众以‘人在堤在，水涨堤高’，‘誓与大堤共存亡’的英勇气概，一次次化解险情”[15]409。在黄河问题上升为国家战略的当下，黄河流域广大居民群众所遵循的绿色生产生活理念，可以有效转化为黄河治理背景下的科学实践，进而为黄河流域生态保护与高质量发展的重大国家战略提供一定的主体力量。

(四)基于“体系完善—能力创新”的协同建设

体系的完善意味着整体的治理框架与治理思路的确立，能力的创新体现着治理思想的转化、治理体系的升级与治理实践的保障。中国共产党的百年治黄轨迹，呈现出丰富的治理体系与治理能力交互行进的显性特征。

在体系完善层面，搭建治理体系逐渐成为具体方案措施之后更具政策性与体系化的递进性思路。党在百年治黄历程中，通过建立健全关乎黄河治理与流域生态保护的政策体系、制度体系与法律体系等现代化战略体系来完善治黄模式，并在实际探索过程中建立水沙调控体系、防洪减淤体系、水资源统一调度体系等具体治黄体系，推动了治黄体系的科学化与系统化。在能力创新层面，伴随着对黄河问题的深入探析，中国共产党通过科学研究与实地考察相结合、横向比较与纵向探究相结合、技术革新与市场运行相结合等诸多现实举措，明确了治理黄河问题不仅需要囊括机制体系与组织形式等制度化因素，也要在能力建设与创新层面提出更多处理黄河这一“世界难题”的思想方案，有效实现了制度要素向现实方案的转化。进而，有限意义上的“减淤”“排沙”等具体措施已经逐渐演变并上升为“维持黄河健康新生命”这类的价值理念，并在特定的生态限度内使得黄河治理逐渐成为一种战略性指向。

三、中国共产党治理黄河方略的现实启示

黄河作为世界少见的“水少沙多，水沙关系不协调”“水资源时空分配不均”的河流，“三年两决口、百年一改道”的特征构成了中华民族与中国人民的忧患。而中国共产党的百年治理无疑改写了这一历史并将这一现实忧患渐次转化为中国经济社会的发展动力。对这一历史进程的审视与思考，能够为我们当下开展治黄工作，推动治黄事业迈向新高度提供一定的现实启示。

(一)生态视域下的环境问题出路

不管是基于时空耦合机制的考察，还是在理念体系构建层面的审视，黄河流域治理本质上是一个生态环境问题，理应首先纳入新时代生态文明建设这一伞形话语体系之下展开讨论。

一是在治理基本出发点方面，应遵从人与自然和谐共生的文明理念，着力于革新生态价值观念与意识思维。即要将自然生态系统本身作为实践基点，明晰以黄河流域作为构成要素的“山水林田湖草沙”的生态系统是“自然界的生命共同体，是生态文明建设的载体，是保护黄河的基本点和着力点”[16]这一重要思路，在发挥人的生态意识能动性与洞悉自然环境内在形式之间形成一种有效的合力。二是在治理突出重点方面，从黄河流域当前的突出环境问题入手，在黄河流域脆弱的生态环境与高负载的资源利用的基本现状下，构建生态保护“一带五区多点”的空间布局，在生态环境建设、水沙关系调节、水资源利用与管理、防洪防汛等重点问题上不断提出新思路新理念。瞄准黄河治理的针对点与突破点，在环境治理体系与治理能力方面着手创新、全面完善，推动黄河治理加快融入国家治理体系与治理能力现代化进程之中。三是在治理协同性与层次性方面，着力于黄河流域上、中、下游之间的分类治理，突出区域差异性与治理协调性，加强各个区域在水源涵养、水土流失治理、生态系统修复与重建等方面的重点建设，形成规范性与系统性的黄河流域上、中、下游联动治理格局，构建黄河流域生态安全屏障。

(二)系统思维下的治理局面统筹

“黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程”[1]，要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗。就其组成来看，黄河治理系统工程包含了黄河治理主体与价值原则、思维理念与具体措施的基本要素、时空混合型与深表层混合型的内在结构和国际合作、全球治理等外部环境。

一是在推动要素耦合性方面，首先要健全以党的领导为主体、政府治理与市场参与、人民参与相结合的多元化立体化治理格局与环境治理体系，将治理力量扩展到各种形式与环境中；其次要将人与自然和谐共生作为根本价值指向，把黄河治理更深层次地融入中国特色社会主义生态文明建设的整体布局之中；最后要积极创新治理举措，坚持整体统筹与区域建设相结合，在体制机制、经济发展模式、文化体系布局、技术攻关与调研、生态价值观念革新等层面继续实现突破。二是在实现结构性升级方面，从时空混合结构来看，既要充分探析时间层面下黄河流域的演变特性与发展态势，又要充分研判空间层面下黄河流域与其他河流的差异性、相似性，进而提升治黄的科学化水平。从深层与表层的治理结构来看，应积极实现深层方面的价值理念、意识思维革新与表层方面的治理手段与行为模式创新之间的耦合，从更加系统的角度提升治黄的现代化能力。三是在外部环境利用方面，既要将黄河流域生态保护与高质量发展战略更深层次地融入绿色“一带一路”建设思路之中，又要在生态治理与经济发展等多方面多领域展开国际交流与合作，在参与到全球生态事务与环境共治的制度框架的过程中提升治黄策略的科学化水平。

(三)现代视野下的发展模式升级

黄河流域的大部分区域都处于发展不充分地区，这是一个客观事实，也是当下“破局”的重要出发点。新发展理念下高质量发展的模式确立，一方面迎合了黄河流域大部分地区亟须实现产业升级、提升经济实力的发展愿望，另一方面在实现人与自然和谐共生的现代化的战略视野中为整个黄河流域提供了基本规范与发展方向。

一是在发展原则遵循方面，应始终坚持发展为了人民、发展依靠人民的基本思路，以人为本，坚持发展成果由人民共享。在发展与民生契合的基础上，注重发展的高质量要求与现代化模式，以期全面提升流域居民的收入水平与生活质量。二是在发展动能提升方面，要推动产业结构布局合理化，加快战略性新兴产业与先进制造业的发展，加快能源化工产业升级与绿色产业培育，健全生态补偿机制与产业置换机制，进一步将循环经济体系与绿色发展模式融入黄河流域高质量发展进程之中，通过解决渐进性改革与结构性突破之间的矛盾，挖掘多层次多领域的发展动能。三是在发展格局构建方面，遵从整体性、区域性与协调性的基本思路，基于主体功能区的政策考量，要继续完善以青藏高原、黄土高原、华北平原为主体的“三区”和以从山东半岛城市群至兰西城市群为主体的“七群”[17]为基本框架的黄河流域富有区域特色的发展模式，在区域性功能划分与主体功能区建设的结合中促进黄河流域高质量发展主题的现代化转型。

(四)文化框架下的文明体系建构

黄河治理问题不仅涉及当代中国经济发展形态与组织体制形式等具体概念，同时在更深层意义上关涉中国人民的思想观念与社会发展的文明形态。就其内在特性而言，黄河之所以在很大程度上成为中华民族的象征和中华民族精神的概念解释，就是因为它不仅内在地展现了中华民族历代的生存形式与价值秩序，还在文明理念的层面创造出一种精神选择标准，这种标准直接指向中国人民的具体生活。作为一种具有解释性和规范性的指向性概念，文明框架下的文明体系建构为黄河治理提供了如何建构文化秩序并进一步转化为实际行动的战略思路。

一是在基本原则上，以一种总体上的价值理念来实现对黄河这一客观事物的普遍性认同，形成客观意义上的黄河文明思想体系与精神谱系。习近平总书记曾就此指出，“要讲好‘黄河故事’，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量”[1]。二是在具体行动路径上，要将黄河流域范围内的文化遗产与产出的生态产品等黄河相关要素作为基本载体，充分阐发黄河文明这一概念框架所蕴含的核心价值与时代作用，将文化符号转化为现实故事，将人水和谐思路与黄河保护理念融入中国人民的具体生活中，将建设美丽黄河转化为全体人民的自觉行动。