新时代下公共服务建设的实践路径分析

王传浩

（贵州大学 贵州贵阳 550025）

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民生工作，着重强调公共服务建设工作。公共服务建设作为党和政府用来保障群众基本生活，促进社会公平正义、满足人民日益增长的美好生活需要的重大民生举措，长久以来，在我国民生建设领域中一直占据着重要地位。在第十四个五年规划和2035年远景目标中，我们党明确提出要继续健全国家公共服务制度体系，“加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平”。[1]这不仅标志着我国基本公共服务建设事业取得重大成就，使人民生活幸福，社会生活更加健康有序，同时也标志着我国公共服务建设推进到了一个新的发展阶段，继续积极稳妥地保障和改善民生，不断加强和创新社会管理，使发展成果更多更公平惠及全体人民。健全国家公共服务制度体系的提出，充分反映了中国共产党始终扎实做好群众工作，“解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题”[2]的坚定决心。重任在肩的中国共产党只有持之以恒把民生工作抓好，在新的历史方位上进一步发扬钉钉子精神。

就目前保障和改善民生重要工作的开展状况来看，我国在公共服务建设方面仍存在以下几点问题：

其一，城乡区域公共服务建设不充分。随着社会主义现代化事业的深入发展，我国社会状况发生了复杂而深刻的变化，不同区域、不同阶层的人民群众也出现了利益分化和不同诉求，反映在民生问题上则是基本公共服务建设的平衡性、协调性明显不足。在贫困地区、乡村地区等发展较为滞后的区域，由于经济基础的差距，基础公共服务建设处于较低水平，仍以兜底性、基础性公共服务为主，催生了一系列以公共服务资源不足为主要原因的工作难、上学难、看病难等社会问题。近年来，这一问题在城市内部也日益凸显，表现为公共服务资源集中于城市发达板块，公共服务资源的供给与流通较为固化。因此，如何处理好基本公共服务建设城乡区域不平衡关系，成为我们党必须着眼解决的重要问题。

其二，经济下行压力大，公共服务建设可投入公共资金紧张。面对复杂的国内外经济形势，社会矛盾增多，经济结构性体制性矛盾不断积累，使基础公共服务建设的公共资金配置紧张，资金投入集中于就业、教育、医疗、养老等主要方面，其他公共服务发展不协调，不可持续问题突出。

其三，增强非基本公共服务弱项新命题的提出，公共服务建设主体培育相对滞后。“区分基本与非基本公共服务……推动非基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化”[3]，宏观政策鼓励社会力量参与公共服务供给和建设是十四五规划的一个亮点。但从实际的公共服务建设来看，非基本公共服务的供给环节较为薄弱，以市场为主导的社会力量参与度较低，非基本公共服务建设和供给主体培育相对滞后，基本公共服务建设、非基本公共服务建设尚未形成具备稳定性、协调性的良性互动机制。

总之，“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点”[4]，公共服务建设是中国共产党人一脉相承又因时而变的重要事业，总体上符合我国国情、适应民生事业发展需要，但它的实践、发展和完善又是一个长期的历史过程，我们要做到习近平总书记指示的“尽力而为、量力而行”，有序推进着我国公共服务建设的进程，健全国家公共服务制度体系，真正把保障和改善民生作为党的执政之道，作为国家治理之道。

二、以人民为中心：健全基本公共服务体系，增进人民福祉

基本公共服务建设作为民生建设的基础工程，是人民群众生存和发展状况最为直观的反映。人民是民生的主体，基本公共服务体系的建设与完善，要始终坚持以人民为中心，想群众所想、忧百姓所忧，要最大程度满足人民群众的需要，实现人民群众利益。

（一）找准基础公共服务建设的出发点——以人民为中心

中国共产党作为人民的党，自成立以来就把为人民谋幸福作为根本使命，将人民立场作为开展所有工作的根本立场。中国社会的基本公共服务建设，就是在中国共产党不断争取人民自由幸福，开辟和探索民生工程的实践过程中的郑重选择，是中国共产党擘画“让全体中国人都过上更好的日子”中积极性、主动性、创造性的进一步发挥。

基本公共服务建设要遵循以人民为中心的发展原则，在理论方面有着充足的哲学和历史论据。在马恩经典文本中，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”[5]的观点，是从理论逻辑的角度揭示了这一发展原则的实质，为了确保人民群众最基本的生存权和发展权，并在此之上的“创造历史”，这期间为普罗大众所提供和保障“吃喝住穿以及其他一些东西”的生活资料和一定的公共服务就显得弥足珍贵，从而为我国公共服务建设事业以人民为中心的发展原则的确立提供了哲学基础；改革开放初期，邓小平同志提出的“在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活”[6]的观点，是从中国的实际出发，基于社会主义本质和建设有中国特色的社会主义的道路选择意义上，为基础公共服务建设要以人民为中心的发展原则的形成提供了国情依据和逻辑基础。

进入新时代，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”[7]以习近平同志为核心的党中央始终坚持理论指导和实践探索的辩证统一，提出了中国保障和改善民生，推进基本公共服务建设的现实出发点——始终以人民为中心为基本原则。形成了一系列保障和改善民生实践的复杂问题的观点，不断把基础公共服务建设事业推向前进。总之，习近平总书记在科学总结以人民为中心的基本公共服务建设重大问题认识的基础上，实现了我们党对保障和改善民生事业建设规律的认识的重大飞跃。

（二）明确基本公共服务建设的着力点——增进人民福祉

增进人民福祉，是中国共产党建立健全基本公共服务体系的价值意蕴所在。党的十八届五中全会提出，“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”[8]，作出增加公共服务供给的重要部署，将其纳入共享发展理念的完整体系中。党的十九届四中全会又进一步提出：“须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”[9]将加强基本公共服务建设的观点提升到系统性的高度来认识，提出要把涵盖人民群众最为关心的基础教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域的工作作为辩证统一的整体来看待，把党的基本公共服务建设的着力点真正放到解决人民群众生活生产的重点问题上，使党推进各个方面民生工作有机统一起来，形成普惠性、基础性、兜底性民生建设事业的相互促进、相互支撑，促进我国基本公共服务建设高质量发展、可持续发展，不断满足人民群众多层次多样化需求，不断增进人民福祉、促进人的全面发展。

十四五规划健全国家公共服务制度体系的提出，是对公共服务系统功能的深度优化。通过公共服务体系内部结构的合理化、开放化，在公共服务体系的总体布局上对基本公共服务与非基本公共服务加以区分，推动形成结构合理、相互促进、协调发展的公共服务制度体系的运行逻辑；适时调整公共服务事业结构，把公共服务拓展到公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领。既做到善抓重点，善于抓住和解决牵动保障和改善民生问题的主要工作、事关长远的兜底性问题，也做到了兼顾各方，认真考虑和对待各方面基本公共服务建设发展的需求，实现综合平衡，注重发展的协调性和稳定性，正确反映和兼顾各方面群众的利益要求，努力形成全体人民各尽所能、各得其所又和谐相处的公共服务建设格局。

三、公平分配：提高基本公共服务建设均等化水平

公平分配是党在推进基本公共服务建设的过程中一贯遵循的方针，也是我国基本公共服务建设的逻辑要点。把这样一个方针运用于基本公共服务建设问题上，就是要求党必须统筹和协调各方面利益，为最广大人民群众提供大体均等的公共服务，推进基本公共服务建设均等化，不能造成严重的利益失衡。

（一）均等化是基本公共服务建设的重要路径

基本公共服务均等化是指在社会资源充分运转和流动下，人民群众能较为平等地享有社会基本公共服务，其核心是在以人民为中心的原则指导下，能够保障全体国民大致公平地使用基本公共服务建设所赋予的权利，而不是简单的平均化。一方面，均等化要求我们党着眼多数，把最广大人民群众的利益与诉求作为基本公共服务建设工作开展的重点，以鲜明的普适性品格照顾到全体人民。另一方面，均等化又要求我们党做到公平正义，不对基本公共服务的享有设置特殊门槛，最大程度上实现人人享有的平等性原则。此外，均等化还要求人人共同参与建设，充分调动广大人民群众参与基本公共建设的积极性，在人人尽责中享有公平的权利和机会，共享劳动成果。只有这样，基本公共服务才能最广泛最充分地照顾到全体人民。总之，均等化是推进基本公共服务建设的重要路径，是兼顾各方、综合平衡，解决民生难题、实现民生共享的重要途径。

（二）在公平分配原则下提高基本公共服务建设均等化水平

新时代下，党和政府要坚定不移地以公平分配原则提高基本公共服务建设均等化水平。对社会层面而言，提高基本公共服务均等化水平的过程，同时也是让广大人民群众凝聚政治共识，共同参与建设基础公共服务体系，一道享有改革发展成果的过程。这一过程的本质实际上是在社会利益调整的基础上实现对社会总产品的重新分配，以达到对弱势群体和“失声群体”的补偿救助。现阶段，不同城乡、区域、群体、阶层、民族之间的发展态势不均衡，这就为基本公共服务建设均等化水平的提高带来困难和提出更高的要求。因此，对欠发达地区、弱势群体的生存权和发展权的保障就成为我们党必须始终关切的问题。一是要建立健全基本公共服务标准体系，在公平分配原则前提下实现对基本公共服务标准的动态调节，增强公共服务的时效性、针对性，在把握保障和改善民生这个大局的基础上，协调好各种关系，推动公共服务标准水平在城乡区域间的衔接平衡。二是进一步改善民生状况，缩小不同社会群体之间的矛盾，努力做到在允许合理收入差距存在的前提下，更加强调社会公平，在政府层面上优化公共资源配置，促进基本公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和适当向生活困难群众倾斜，使比较困难的群体能够更好享有推进基本公共建设所带来的教育、医疗卫生、住房保障等方面的红利。

从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来看，提高基本公共服务均等化水平既是真正处理好人民群众各方面具体利益和根本利益的重要措施，也是构成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的有机组成部分。随着当前我国社会主要矛盾的转变，基础公共服务建设的具体指向正在由保障基本民生水平向改善和提高人民生活质量方向转变。党和政府制定的关于基本公共服务均等化政策目标由“2020年基本公共服务均等化总体实现”迈向“2035年基本公共服务实现均等化”的飞跃发展，勾勒了我国公共服务事业建设发展从不够全面到较为全面进而向更加全面转变的历史走向。提供了解决基本公共服务建设问题的方法和途径，集中体现了我们党将辩证唯物主义、历史唯物主义的基本原理和方法论运用于党的治国理政实践，体现了近年来我国基本公共服务建设的重要成果，具有很强的方向性和指导性，对于全面建成社会主义现代化强国意义重大。

四、多元参与：实现政府、市场与社会组织的有机结合

（一）政府是基本公共服务供给的主体力量

基本公共服务建设作为重要的民生工程，向人民群众提供公共服务，推进基本公共服务建设，是新时代服务型政府的重要职能。这也要求政府更加注重改进行政方式，更加注重基本公共服务建设在国家治理和社会治理中的重要作用，充分发挥政府在基本公共服务供给保障中的主体地位。详而言之，主要包含以下几方面：一是服务型政府应对公共利益进行全局协调。加大对基层政府基本公共服务的财力支持，拓宽公共服务项目购买内容，加大政府购买力度。兼顾效率和公平，促进社会资源在公平配置方面更有成效。完善相应规章制度和标准体系，公平地提供公共产品和服务供给，实现公共利益的最大化，不断提高服务新水平，维护社会公平公正，缓解社会矛盾。二是发挥政府在基本公共服务事业中的托底能力。优先保障基本公共服务补短板，财政等公共资金配置使用要向民生领域倾斜，切实履行好保基本、保底线的托底职责。三是发挥政府在非基本公共服务事业中的引导能力。用行政力量做好制度安排，创新完善公共服务提供方式，引导和统筹好企业、群团组织、社会组织等相关资源力量参与公共服务供给，确保国家公共服务建设大局稳定。四是服务型政府要旗帜鲜明把政治建设放在首位，矢志不渝地做人民群众的服务者，做中国特色社会主义事业的建设者。扩大纠察视错的全局覆盖，约束政务人员的权力执行，加大政策公开程度，做好政策实施后的跟踪反馈工作，让广大群众理解政策、配合执行好政策。这些要求，集中起来就是充分发挥政府在公共服务建设的主体作用，对于健全国家公共服务制度体系，让发展成果更多更公平惠及全体人民具有极端重要性。

（二）市场是非基本公共服务供给的主要力量

新时代下，社会主义制度下的市场是着力增强非基本公共服务弱项的主要推力，是构成以政府为主体，企业、社会组织积极参与的国家公共服务运作体系中的重要环节。首先，要支持有条件的市场资源参与到非基本公共服务建设，开放非基本公共服务建设的准入门槛。鼓励企业单位为民谋利、为民办事，充分发挥市场在非基本公共服务建设中的灵活性、开放性等特有优势，引导市场参与非基本公共服务建设的正规化、专业化、人民化走向，逐步培育优质成熟市场参与主体。其次，要支持社会力量扩大普惠性规范性服务供给。在市场配置非基本公共服务建设资源时，要能够使得资本发挥其效能。要以社会服务市场化改革为目标，为社会资本进入公共服务建设领域提供一定优惠政策，鼓励良性竞争，让资本的竞相涌入不断地为国家公共服务建设水平的提高增添动力，这是推动非基本公共服务提供主体多元化的一项重要措施。同时鼓励社会力量拓宽社会服务领域，尤其是普惠性规范性社会服务方面，逐步扭转非基本公共服务建设劣势，弥补弱项。再次，要提高政企的合作深度、广度，鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与公共服务供给，在政府主导下形成资源共建、优势互补、问题联治的政企良好互动局面。最后，要营造事业单位与社会力量公平竞争的市场环境，充分发挥企业的积极性和创造性，探索建立可持续的长效非基本公共服务运作机制。

（三）社会组织是公共服务供给的补充力量

社会组织是新时代下推进基本公共服务建设的重要补充力量。一般而言，社会组织拥有社会自我管理和自我融洽的属性特征，能够在一定程度上承接国家权力向社会回归的过渡职能。其在职能划分及全局特点上，具有公益为主，较低盈利和成员志愿等明显特点。其中，成员志愿这一特点能够在很大程度上维护社会组织自我运营，并极大程度上促进了社会组织的长期良性发展。在职能划分中，具有民间服务、辅助政府和灵活市场的重要作用。其中辅助政府和灵活市场是社会组织灵活性和多样性的首要体现，一定程度上可以对政府和市场公共服务供给的进行有效补充。新时代下，健全国家公共服务制度体系，就要着眼完善与社会组织参与社会服务供给相关的法律法规，鼓励和支持社会组织积极参与。与此同时，要坚持“小政府、大社会”的理念和思维，积极扩充社会组织成员发展潜力，激发社会组织成员动力，在时间和空间上给予社会组织更大活力，让社会组织投身于新时代下的公共服务供给和建设。政府和市场也要重视社会组织对于基本公共服务建设的主动性，要善于借助其潜在力量和内在积极性，充分发挥人民主体地位，发挥我国社会组织扎根人民的优势，促进政府和社会、市场在基本公共服务建设之中的良性互动。