高质量发展阶段县域财政金融的守正创新——第五届全国县域治理高层论坛综述

史 梅 胡宇辰

适值“十四五”开局之年，为更好发挥地方财政资金“撬动力”、金融创新“源动力”和财政金融融合“内动力”，助力经济社会高质量发展，以及为推进新型城镇化、乡村振兴战略注入新动能，由四川大学公共管理学院主办，中国县域发展研究中心承办的第五届全国县域治理高层论坛于2021年9月26日在四川成都召开。来自多个官方智库、科研院所、高校的知名学者，以及国家各部委和全国各地的决策制定和实施者齐聚蓉城，共话“县域财政金融的守正创新”。

一、困局：县域财政金融的现实桎梏

“十四五”时期是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是推进新型城镇化、乡村振兴的关键五年。县域是城乡融合的重要单元，其财政金融的良性运行对于推动县域经济社会发展具有关键性、基础性和全局性作用，关乎国家战略实施进程。探讨县域财政金融的守正创新，需牢牢把握县域现实背景及前瞻性问题，与会专家对此进行了全方位、多角度的探讨。

（一）财政收支矛盾

受多重因素叠加影响，县域财政运行处于“紧平衡”状态，各地收支平衡压力增大，财政中长期可持续发展面临挑战。与会专家围绕这一焦点进行了广泛讨论，将财政收支矛盾概括为收入加压、债务重负与投资低效。

自2020年新冠疫情发生以来，国内经济下行和逆全球化抬头，地方政府财政收入增长也随之乏力。杨成章（四川省发展和改革委员会项目管理协调处副处长）对此作了深度解析，他认为，受预算收入体制的限制，县域财政自主性部分缺失，使其在预算安排完成平衡性方面难度增加。在实际运行中，县域财政税权狭窄，税收结构中占比较大的税种不仅要与中央财政分享，还要与地方上级财政再分享。大多数县域财政预算收入依附于中央转移支付，以保障本级基本财政支出，部分县财政收入规模较小、自给能力较弱、财力水平偏低、财政收入质量不高。虽然疫情期间来自中央的特殊转移支付和特别国债拓宽了财政收入来源，但随着疫情相对稳定后特殊收入渠道的取消，也使得保持适度支出面临更大挑战。加之，减税降费政策的减收影响将逐步显现，减收增支因素不断增加，基层财政收支平衡难度大，用于经济发展的资金相对有限。土地财政是地方政府面临巨大财政压力采取的无奈之举，廖宏斌（西南财经大学公共管理学院院长，教授）从组织理论视角出发，认为依靠土地是导致中国地方政府发展同质化的因素之一。土地在缓解财政收入压力上的用途在于：第一，用于低价出让来进行工业化的投资；第二，土地出让金短时间内为城市基础设施建设提供了大量财富；第三，以抵押土地进行融资，形成定期的政府收益。

举债发展模式之下，长期累积的政府债务已成为影响财政健康运行的经济隐患。冯俏彬（国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长，教授）谈到，当前财政能力不容乐观，突出表现为债务的绝对规模和年度的还本付息双重偏高。虽风险总体可控，但结构性问题非常突出：一是财政赤字率偏高；二是国债、地方债、城投债数量高且进入了偿债高峰期，还本付息压力过重；三是隐形债务规模庞大。李春根（江西财经大学副校长，教授）在此基础上就养老保险隐形债务进行探讨，他梳理了人口结构与社保基金的可持续性、经济高质量发展与社会保险服务体系优化、区域经济协调发展与社会保险基金的空间平衡、开放发展与社会保险关系协调、人才红利与社会保险费征缴五方面隐性债务风险。安明友（吉林财经大学税务学院，教授）也在报告中直指，地方债务还本付息支出是地方财政困难的直接原因。杨成章就这一问题作了进一步延伸研究：个别地区债务风险偏高、面临的偿债压力较大，特别是部分县域地方政府债券、BT项目已进入偿还高峰期，债务风险防控难度加大。党中央虽已明确建立市场化、法治化的债务处置机制，但目前隐性债务化解手段和渠道较为单一，各地通过暂停、缓建项目等方式核减隐性债务的规模有限。王敬尧（中国县域发展研究中心，主任）与丁亮（四川大学公共管理学院，博士研究生）共同剖析了政府债务产生的本因与表征，强调债务风险化解不仅关系地方，更关系着国家未来的发展：一方面，软预算约束体制下，不破产的地方政府最终依赖国家信用兜底，国家信用被无限透支；另一方面，我国地方债务多为中长期债务，未来发展资源被提前布局，容易剥夺地方未来发展决定权。

财政投资是政府配置资源和实施宏观调控的重要手段，然而“花钱问效”意识薄弱致使投资低效问题突出。贾康（华夏新供给经济学研究院院长、中国财政科学研究院研究员）将投融资摆在了县域财政金融举足轻重的位置，他指出，一方面消费潜力需要进一步充分释放；另一方面不能忽视投融资的龙头引领贡献。两个方面的有机结合是可持续发展的重要逻辑遵循。安明友分享了走访调研中财政投资项目低效的案例，以此洞悉地方财政困难最深层次的原因在于地方主官不切实际地追求政绩，寻求“权力最大化”。中央政府受到外部国际竞争和内部人民生活双重硬约束，而地方政府未能形成硬约束。杨成章也抨击了这一弊病：一方面，部分项目资金落地建设与实际申报内容不匹配，面子工程、政绩工程较多，唯固定资产投资指标现象较为突出，造成大量资金无效使用；另一方面，部分项目前期审批手续不完备、设计方案变更、建设内容和用地规划调整、招标采购周期较长、征地拆迁受阻等原因，导致迟迟未开工或推进缓慢，出现“钱等项目”的情况。

（二）金融生态失衡

相对于县域经济发展的资金需求，县域金融日趋弱化与县域经济日益发展不相适应的局面亟待重视。与会专家追根溯源，将其总结为两方面：一是在于供给与需求不匹配；二是在于风险和收益不对等。

金融供给与需求上的不匹配阻碍金融体系建设。胡顺平（农业农村部政策与改革司处长）认为，根据资源有效配置的原则，农村金融是农村改革中最滞后的一环，贷款难、贷款贵尚未从根本上破题。金融机构大多面向城市，并未与农村需求有效衔接。大金融的运营模式难以适应农村现实，而风控又恰好是农村中小企业的软肋。农村贷款需求不强，往往是最需要钱的时候才去贷款，从而造成金融机构不太愿意服务农村，也很难挨家挨户去做风险评估。杨成章也发表了类似观点，他注意到，银行与企业沟通平台不畅通，融资和需求信息不匹配：一方面，企业生产需要大量流动资金；另一方面，银行找不到信用和市场前景良好的企业，资金难以贷出。同时，银行表内业务收缩现象较为严重，除省会城市周边县和发达的东部地区县域金融正常发挥功能外，其他市县特别是西部地区县域，受地方信用评级影响，国有银行和股分制银行除了传统的存储业务外，金融信贷业务基本停滞，抽水现象突出，资金外流明显，融资难、融资贵较为普遍。

金融风险和收益上的不对等制约金融资本投入。胡顺平分析，农业投资相对收益比较低，且农户对金融风险的认识不够充分、社会信用观念欠缺，加之在农业的弱质性、低收益和长周期性作用下，涉农贷款面临自然与市场的双重风险，相应就使得金融机构不愿深入农村、服务农业。杨成章基于四川省金融数据谈到，现有高风险机构风险处置进展相对缓慢，个别高风险机构负债端稳定性低，资产端质量存在下迁压力；一些已脱帽高风险机构经营基础仍不稳固，反弹压力较大。部分企业不良贷款反弹压力大，相当一部分企业生产经营仍未根本性好转，又面临原材料成本上升等新问题新挑战，对延期还本付息等各类救助扶持政策有较强依赖。此外，廖宏斌进一步补充，地方政府把土地用来进行投资抵押而统一起来的金融风险同样值得警惕。

二、守正：县域治理的价值遵循

县域经济是国民经济的基石，财政与金融作为县级政府调节经济社会发展的两大助力工具，承担着优化资源配置、调节收入分配和实施宏观调控等职能，二者统筹联动是县域经济高质量发展的内在要求。立足高质量发展阶段，与会专家深入研判，认为县域财政金融必须紧紧围绕财政有为、金融深化、财金合力三者良性协同，在总结经验与把握规律的基础上提升县域治理水平，推动县域经济乘风破浪、行稳致远。

（一）财政有为，民生为本

县域财政发挥着发展经济、保障民生的支撑性作用，在从高速增长转向高质量发展的关键时点，打好县域财政可持续发展的基础尤为重要。冯俏彬开宗明义指出，“十四五”期间推进县域财政治理现代化，当中要义在于统筹发展和安全，与会专家对此展开热议，共谋财政有为之道。

实现财政收入稳中有进。冯俏彬将以下四点视作财政增收的着力点：一是统筹财政资源，政府收入全部纳入到财政管理；二是提高直接税比重，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，积极稳妥地推进房地产税立法和改革，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用，夯实社会治理基础；三是研究一些新的财政征收方式，考虑在公平的条件下给国家做一些财政方面的贡献；四是优化落实已经出台的减税降费政策，其重点在制造业和科技企业。郭雪剑（浙江省委办公厅副处长）的观点与之不谋而合，即通过征收直接税实现财政增收，进而通过财政再分配缩小贫富差距，促进社会公平。

实现财政支出提质增效。贾康认为，财政是一个综合部门，财政职能从“托底”即政府运转、基本公共服务、弱势群体扶助等开始，要做好特定的政策倾斜，要有对增长点、重点建设项目的合理支持，要贯彻党中央的系统论思维来统筹兼顾。冯俏彬也表示，一方面，财政支出需优化结构，概括为压、保、促：“压”是压一般政府性支出；“保”是以财政直达资金加强对欠发达地区、困难地区和基层的保障；“促”是培育新的经济增长点，围绕构建新发展格局加大对重点领域和重点行业的支持力度。另一方面，财政支出还需加强管理，推进财政资金直达机制落地见效，全面实施绩效预算，并妥善利用中期预算框架实现财政节流。具体而言，胡顺平结合当前的经济形势，建议要提高涉农资金使用绩效、建立预算口径约束机制、完善财政资金投入机制；安明友主张实行省级以下财政部门进行垂直管理，赋予市县级财政部门更大的独立性，同时推动省级以下地方政府支出事项实行全面的项目库管理；杨成章也补充，财政硬约束下，县域经济高质量发展还需在谋划项目、抓好产业上持续发力。

实现地方债务风险可控。冯俏彬预测，政府债务总量未来还会继续增加，因此需对政府债务加强管理，控“新”化“旧”，即控制新增加的债务总量，开好前门、严堵后门，对债务进行法定化管理的同时加快抑制隐形债务风险点。安明友主张，应从弱化地方政府的经济建设职能入手，因为民营经济发展势头良好，无需地方政府过多干预，反而增加地方负债。丁亮认为，债务风险可能诱发于债务实践中的各个环节，在债务使用中，县级政府的财力分配直接关系民生价值的实现。基于全国抽样县域样本分析得出，全国县级政府在经济发展领域投入财力逐渐增强，民生和公共服务则相对减少。

实现社保收支困局纾解。财政可持续发展既要关注现阶段政府债务的“近忧”，更要高度重视未来社会保障体系的资金缺口的“远虑”。为此，李春根在会上提出四点建议：第一，要适时推进社会保险费征收体制改革的全面到位，把降低费率、做实费基和社会保险费的征收体制改革三位一体统筹来考虑、同步地实施。第二，要完善多层次的社会保险体系，在第一支柱加快实现成熟、定型的基础上，大力支持各类补充性保险的发展。第三，要推进社会保险法治化，实践中法律制度疏漏、不能完全适应时代要求的难题有望在“十四五”时期逐步破解。第四，要加强社会保险的基本公共服务的建设，完善国家社会保险公共服务平台，既提升参保单位和人员的获得感与安全感，又有利于促进社会保险扩面。

（二）金融深化，服务市场

县域金融作为县域经济的血脉，其质效直接关系到县域高质量发展的内生动力，是县域治理的基础性、战略性资源。与会专家达成共识，需守“金融深化”之正，满足城乡融合多样化、多层次的金融需求，以形成县域经济增长和县域金融发展的良性循环。

实现县域金融供给精准对接和需求有效识别。一方面，胡顺平首先肯定了“十三五”期间农村金融业务规模发展壮大，造血输血功能明显增强的可喜成果。但是，农村金融在农村改革中尚未破题，突出表现在贷款难、贷款贵；他强调，在内外部形势不确定性之下，农村的金融发展更需要“守正”，逐步提升县域金融的供给质量。另一方面，王鸾凤（湖北大学商学院副院长，教授）主张通过加大对金融教育的投入力度、对不同需求层次的居民进行金融教育培训，以及加强金融基础设施建设来提升县域居民金融素养，带动创业热情，反哺金融市场，为县域金融需求的有效识别奠定前提。

推动县域金融产品、金融服务、金融机构逐渐优化。秦卫波（《东北师范大学学报（哲学社会科学版）》常务主编）发现，从现有金融机构空间格局来看，现代金融的基层机构一般设定在县域，例如商业银行大多是把支行设在县一级。王鸾凤也提到，农村金融水平虽在网点设置上有提升，但在数字化服务上水平较低。现阶段在大中城市向数字化转型，而在农村推进网点设置，实际上农村更应该需要数字化服务。胡顺平对此作了全面分析，指出要陆续推出金融产品并不断扩大覆盖范围，要构建既适应金融市场规律、又符合农业农村需要的服务体系，还要找准市场有效之手和政府有为之手的结合点，让金融机构风险可控、有钱可挣。

完善县域金融市场机制。明晰政府发挥作用的边界，使政府有所为、有所不为，才能使市场在资源配置中起决定性作用。贾康阐明，“守正创新”即是守市场经济里面的“市场决定论”之正，在县域平台即体现为地方政府不能对货币政策施加绝对的能动性作用，只能顺应总量调控里面的扩张、或者收缩、或者中性，来考虑自己战略执行中的配套条件。县域金融深化的关键在于构建现代金融市场体系，持续增强金融市场体系配置资源和服务实体经济的能力。廖宏斌反思了现阶段金融发展尚存的短板，要求建设强大的、高能的金融市场，重视完善对产权的长期保护机制和对风险化解的吸纳机制。

（三）财金合力，相辅相成

党的十九届五中全会提出要建立现代财税金融体制，为县级政府把握“十四五”期间财政金融的发展方向提供了目标指引。推进县域治理体系和治理能力现代化，尚需在财政金融领域理顺二者关系，使之相互搭配、高效协同，形成合力服务于国家战略。

优化财政金融治理框架。贾康在主题报告中对其进行了详尽阐述：作为一级完备的政府主体，县级政府掌握着本级财政政策一定的可塑性、能动性和特殊的重要性。遵循创新、守正出奇的逻辑前提，县级政府在分级财政框架之下应形成尽可能高水平的“定制化解决方案”。具体到县域治理中，在两大部门、两大政策配合方面，可构建的适宜框架为：顺应货币政策总量调控为主形成的流动性环境，而在分级财政体制之下以财政金融优化配合来支持超常规发展，争取将能动的守正创新做到极致。

开拓政策性金融机制。贾康认为，在县级和地方财政政策有可塑性的前提之下，一个重要机制即是把财政调动公共资源的“政策性资金”，对接“市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”。财政的职能，一定要扩展到政策金融，对接消费信贷、普惠金融、小微金融、绿色金融等，在县域形成有机的系统工程。以大疫之年财政贴息手段大规模运用为例，其基本经验为：以贴息等方式产生乘数效应，调动商业性银行、金融机构的商业性信贷资金，使资金流向不能被金融阳光普照的小微企业。秦卫波建议，未来资源盘活的可行方案是通过相关改革实现证券化后，对接现代化的县级部门，再以财政承担保险费用，对金融公司的平台运营机制做风险测评，以吸引社会资本流入农村。

三、创新：县域发展的路径探索

习近平曾指出:“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局”。创新驱动发展，基础在县域，活力在县域，难点也在县域。“十四五”开局起步，如何在重要战略机遇期以财政金融守正出奇的创新，破解县域发展难题？与会专家准确识变，将完善顶层设计、激发制度活力、强化科技引领、加快绿色赋能作为题中之义，为县域发展敢于突破、主动作为提供了可行思路。

（一）完善顶层设计，强化区域协同

观大势、谋全局，面对我国经济由高速增长向高质量发展阶段的转向，如何着眼于国家发展、区域发展全局，同时又立足实际、因地制宜推动发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换，是各地共同面临的重大课题。与会专家将完善县域顶层设计作为创新图变的首要切入点，指明县域应准确把握自身在全国发展大局中的定位，深入研究比较优势，精准服务、高效融入新发展格局。贾康表示，县域支持超常规战略实施的思路和要领在于“定制化的解决方案”，要求政府首先要考虑在辖区形成合理的战略规划，做好体现整个国土开发和建设发展的“顶层规划”，做到规划先行，多规合一。国土开发是“一盘棋”，棋盘上面布置不动产和其他生产要素是摆棋子，本区域的这盘棋要与全省、全国的“一盘棋”协调对接，这相应要求“政府更好发挥作用”的责任履行。

冯俏彬以浙江省嘉善县跨域发展和成渝地区双城经济圈为例印证了这一观点，他建议谋划县域发展需打开视野，做到“突破县域、突破区域”，借助于优势互补的合力来助力县域发展进一步提档提速。县域的地理界限与行政权力界限紧密重合，如果仅在一个县的范围内考虑经济发展和财政治理，往往空间非常小。一方面，县必须要主动地融入到更大范围的经济圈，主动推动本地要素加快市场化进程，破除县域经济的藩篱，实现内外部要素双向自由流动；另一方面，还要推动基础设施、公共服务的区域协同，超越以某一个地方政府为应对主体的传统思维与体制，努力构建以推进区域协作为目标，多层级、多主体共同参与的跨区域行政体制。胡顺平主张县域治理需找准前后方位，主动融入城市经济圈，紧密对接乡村振兴、共同富裕、新型城镇化等国家战略需求。

（二）锚定重要领域，优化制度供给

制度事关根本、关乎长远，从深层次看，县域发展质量不高、不平衡不充分乃是一系列制度组合生成的结果，清除原有体制机制痼疾对于实现城乡融合发展和乡村振兴战略具有重大的理论和现实意义。与会专家以制度创新为县域超常规发展的着力点，主张扎实推进各项改革，突破制度变迁的路径依赖，使之充分释放制度活力来盘活资源、提高效能。

贾康对此进行了解读：领导人把中国现代化的“关键一招”称之为改革，即制度创新。在学理上一言以蔽之，改革、制度创新是要解决“有效制度供给”的问题，其内在逻辑是以制度创新来充分打开科技创新和管理创新的空间——在中国以创新发展作为第一动力实现现代化的过程中，紧紧抓住这个“关键一招”，带动整个创新过程。县域需要在改革创新方面有所作为，找到审时度势而发力的具体作用点。以浙江省“省直管县”制度创新为例，县和市虽行政不同级、但财政同级的体制创新带来了一系列的正面效应，体现了在制度供给方面敢于独立思考和敢为天下先的精神品质。财政金融在县域层面，主要是财政视角加上“政策性”“创新取向”的正确设计与实施，通过制度创新推进守正出奇的发展。郭雪剑强调，深化农村土地制度改革，完善社会保障制度以夯实县域是走向共同富裕的制度基础。安明友回顾了中国现代化财政体制建设的改革历程后表明，正是长期以来的艰难探索、不断试错，地方政府作用、国有企业作用、中央监管等问题才得到了新的解释，只有深入把握改革历程，才能对当前的财政建设有指导意义。

（三）注入科技动能，深化效益导向

围绕国家所需、聚焦未来所向，提升科技创新能力是推进县域高质量发展的本质要求，也是畅通经济社会内外循环的战略选择。与会专家视科技为县域实施创新驱动发展的有力抓手，注重多渠道支持科技创新、多层次推进成果转化、多方位培育新型产业。

贾康延续“定制化解决方案”的思路，认为县域科技供给也必须定制化，除了高科技的追赶、选择，还要有适应县域基层场景的科技支撑，因地制宜探索地方差异化的科技创新发展路径。“科技是第一生产力”发挥乘数效应，必以制度创新打开科技创新空间作为前置条件，因此科技成果要素需结合制度合理化、制度有效供给要素，以此支持中国的现代化及和平崛起。冯俏彬补充到，科技是未来的关键词，财政还需加大对科技领域的支持力度。廖宏斌认为，科技创新有其历史性路径，县域土地财政泡沫消退之后，要真正走向科技创新，需要将经济和科技进行高层次、高浓度地结合，其内生性要求在于建立多元化市场机制、社会吸纳机制、政治包容机制。陈通（中国科学院北京仿生技术研究院常务副院长）结合自身长期以来对PPP模式的理论研究和实践总结，将科学成果转化与县域经济转型统合形成“输血造血的循环”。为解决以往PPP融资模式中各种私益的纠缠，可尝试吸纳非营利机构的参与主体，兼顾政府和企业需求，搭建县域经济的PPP融资新模式。杨成章认为，县域经济高质量发展需要瞄准前沿技术，布局重大创新平台、产业技术创新平台、对外开放平台和重点创新产业项目、产业数字化、数字产业化示范项目，加快创新发展一批新技术、新业态、新模式的重点项目和“专精特新”中小企业项目。

（四）加快生态建设，美化县域环境

“绿水青山就是金山银山”，坚持走生态优先、绿色发展之路是完整、准确、全面贯彻新发展理念的内在要求。与会专家把绿色作为县域高质量发展的底色，要求县域以良好生态环境守护最普惠的民生福祉，厚植绿色发展新优势，主动在践行“两山”理论、对接“双碳”目标中彰显责任担当。

贾康剖析了“绿水青山”与“金山银山”在县域研究中的内在联系：“两山”理论指导之下，如何在县域平台形成有效的供给和支持——“金山银山”的致富过程中需要有“绿水青山”，但是“绿水青山”并不直接就是“金山银山”。从坚持人民美好生活的愿景出发，“绿水青山”到“金山银山”的转化和要素协同机制亟待追踪研究。操驰（法国巴黎学院陶瓷艺术学院院长）将艺术作为撬动县域发展的支点，提供了“两山”理论由抽象到具体的转化思路：景色与环境直接影响居民的快乐和健康。结合台湾青蛙小镇以艺术推动城镇更新为例，他认为，县域转型需立足禀赋优势、深挖本地特色资源，坚持在人与自然、社会和谐统一的根本原则下创造新的动力源，将艺术贯穿县域经济社会发展的各领域和全过程，满足人民日益增长的优美生态环境需要。秦卫波也探讨了改革与“两山”理论的互动关系，强调需将二者融通，发展农村生态经济。陈建东（西南财经大学公共管理学院教授）回应“碳达峰、碳中和”重大战略目标所需，针对我国县域层面二氧化碳排放数据相对较为匮乏的短板，在研究中首次系统测算了我国1997年至2017年县级二氧化碳排放和陆地植被固碳量的数据，弥补了当前基础数据的不足，开启了中国植被固碳研究的新领域，对二氧化碳排放和植被固碳具有重要借鉴意义，为助力“双碳”目标实现提供了学理性支撑。

全国县域治理高层论坛汇集智慧、凝聚共识，围绕“三农”问题和基层治理等主题已成功举办四届，分别就“新时期我国农村综合改革”“农业供给侧结构性改革与乡村振兴”“乡村振兴战略的理念、规则与技术”和“如何实现乡村治理现代化”等议题展开了热烈探讨。第五届全国县域治理高层论坛在延续往届会议传统的基础上，将主题聚焦于“县域财政金融的守正创新”，从不同学科、不同部门贡献真知灼见，在思想交锋之间廓清发展路径。经过五年的发展积累，全国县域治理高层论坛已成为“三农”问题和基层治理领域学术争鸣的重要平台。