生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

陈全波

(贵州商学院 商法研究所，贵州 贵阳 550014)

“把生态文明建设放在突出地位”的战略决策对生态环境保护提出了更高要求。近年来，环境司法改革已成为我国全面深化改革的重要内容，如何通过司法手段推动生态环境保护、治理、改善，更好维护环境公共利益，成为理论界和实务界研究的重要课题。

一、问题的提出

关于生态环境损害的司法救济，我国现行法律制度明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼并存的诉讼结构。(1)参见《中华人民共和国民事诉讼法》(2017)第55条，《中华人民共和国行政诉讼法》(2017)第25条，《中华人民共和国环境保护法》(2014)第58条，《生态环境损害赔偿制度改革方案》有关规定。2012年，立法确认了法律规定的机关和有关组织可以提起环境民事公益诉讼，开启了我国环境民事公益诉讼制度的历史。2015年，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)，对环境民事公益诉讼司法实践作出了更加具体的规定。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，明确了在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。自此，通过司法途径保护生态环境的探索，在我国形成了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼(以下简称“两诉”)共存之格局。

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼有诸多共通性，“两诉”的原因行为具有同一性，均可归为污染环境或破坏生态的环境侵权行为；“两诉”适用范围具有高度契合性；“两诉”之诉讼目的具有一致性。[1]同时也有诸多不同。如何更好发挥“两诉”合力以推动生态环境保护、维护环境公共利益成为“两诉”并存模式下需要继续解决的问题。为此，《改革方案》明确：“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”《改革方案》中使用的是“环境公益诉讼”概念。学理上，环境公益诉讼包含环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，但笔者仅讨论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的功能界分与衔接问题。实际上，《改革方案》将生态环境损害赔偿诉讼界定为民事诉讼范畴，实践中需要首先解决的亦是生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的衔接问题。直至2019年6月，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《生态环境损害赔偿若干规定》)发布，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼案件受理、案件审理、裁判生效后的相互衔接等才有了较为明确的规定，如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十六条、第十七条之规定。但《生态环境损害赔偿若干规定》仍然未予明确界分“两诉”在诉讼功能上的不同，而诉讼功能的界分对“两诉”的整合和衔接有着极其重要的积极作用。按照《环境民事公益诉讼解释》第十八条之规定，环境民事公益诉讼主要承担的功能包括：防止生态环境损害发生和扩大、修复(替代性修复)被损害的生态环境、赔偿生态环境服务功能损失和合理费用。根据《生态环境损害赔偿若干规定》第十一条之规定，生态环境损害赔偿诉讼主要承担的功能包括：修复生态环境、防止生态环境损害扩大、赔偿损失等。对比两个司法解释所确认的诉讼功能不难发现，“两诉”在诉讼功能上有着极大的重复，甚至可以说，就保护生态环境这一主题而言，“两诉”设计的具体诉讼功能具有高度一致性，这种一致性主要表现为原告可提起的诉讼请求类型、人民法院可判决被告承担责任的具体方式等高度一致。

然而，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼性质属性不同，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两类不同性质的民事诉讼。前者是赔偿权利人(而非自然资源集体所有权益的主体)基于生态环境和自然资源国家所有权提起的财产损害赔偿诉讼，以修复和填补污染环境造成的生态环境损害为目的；后者则是法律规定的机关和有关组织基于环境公益侵害而提起的民事诉讼。[2]在起诉主体、起诉条件等诉讼规则方面亦存在差异，不考虑此种差异而笼统地将源于不同制度、依据不同规定所形成的两种不同诉讼之功能作相同或相似定位，必然会引起两种诉讼制度之间的矛盾和冲突，同时容易造成司法资源的浪费。事实上，司法实践中这样的冲突已经发生了。“两诉”冲突令我们不得不思考：“两诉”之间应当作何关系定位？司法实践中是如何处理“两诉”并存局面的？未来，“两诉”在诉讼功能上应该作何界分以实现更好衔接，从而更好发挥“两诉”合力？

笔者力图从诉讼功能的角度界分生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在现有体系结构下各自应当承担的功能价值，并据此对“两诉”关系作出有效衔接。“鉴于检察机关只有在没有法律规定的机关和社会组织或者法律规定的机关和社会组织不提起诉讼的情况下才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼，其处于提起环境民事公益诉讼的第二顺位，一般情况下不会出现检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的冲突与协调问题。”[3]

二、实践考察：“两诉”冲突困境及其反思

从理论上讲，某一环境侵权行为既可能导致特定民事主体人身伤害、财产损失甚至精神损害，同时会对生态环境本身造成损害。[4]侵权行为自然要承担相应的赔偿和修复责任。由于“两诉”在诉讼目的上均有保护生态环境公共利益之共通性，同一环境侵权行为同时落入“两诉”是不可避免的，于是引起实践中“两诉”冲突之局面。为解析“两诉”功能不予界分导致司法实践冲突产生的现状，笔者收集了因同一事由同时或先后提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的三起典型司法案例，并从判决被告承担责任方式的角度对比列举案例所实现的诉讼功能，并加以分析。

章丘案(2)中国生物多样性保护与绿色发展基金会与山东金诚重油化工有限公司等侵权责任纠纷案，山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。案件情况参见山东省济南市中级人民法院(2016)鲁01民初780号、(2017)鲁01民初1467号民事判决书。：中国生物多样性保护与绿色发展基金会、山东省生态环境厅基于同一事由先后向济南市中级人民法院提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。从案件裁判情况看，两个案件的诉讼请求主要是支付律师费等费用、生态环境损害赔偿等以及赔礼道歉，其中环境民事公益诉讼案的生态环境损害赔偿诉讼请求未得到支持，原因是生态环境损害赔偿诉讼案件已对此进行过处理。生态环境损害赔偿案件主要实现索赔的功能，环境民事公益诉讼案件主要实现被告赔礼道歉之功能。

藏金阁案(3)重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。案件情况参见重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民初773号民事判决书。：重庆市两江志愿者服务发展中心、重庆市人民政府以同一事由提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，诉讼请求基本相同，两案合并审理。从案件裁判情况，赔偿生态环境修复费用。支付律师费、鉴定费，赔礼道歉等诉讼请求均获支持。两案均实现索赔功能。

德司达案(4)江苏省环保联合会等诉德司达(南京)染料有限公司环境污染民事公益诉讼案，案件情况参见江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01民初1203号民事判决书。：先是江苏省环保联合会提起环境民事公益诉讼，后江苏省人民政府申请参加诉讼提出生态环境损害赔偿，合并审理。从案件裁判情况看，赔偿生态环境修复费用、支付律师费等获得支持。

分析上述案件可以看出，基于不同规定享有不同诉权的社会组织和行政机关，就同一事由先后或同时向法院提起不同性质诉讼的情形在司法实践中已经存在，从诉讼请求类型来看，两类案件希望通过诉讼实现保护生态环境的功能愿望也近乎一致。然而，此种冲突局面势必造成了诉讼混乱，造成社会资源和司法资源的严重浪费。既然两类案件在诉讼请求上近乎一致，可否以及如何从制度设计上对“两诉”功能作出有效界分，避免不同起诉主体因同一事由为达同一目的而各自提起诉讼的局面，以更好对“两诉”进行衔接，实现“两诉”在保护生态环境方面的各自功能和价值，形成合力。

三、功能界分：“两诉”衔接的理论分析

有关生态环境损害赔偿诉讼的性质，学界尚未达成共识。目前主要有“国益诉讼说”“私益诉讼说”“公益诉讼说”“混合诉讼说”“特殊的环境民事诉讼说”“特殊的环境民事公益诉讼说”等观点。笔者试图回避生态环境损害赔偿诉讼的性质纷争，实际上，此种在回避关于生态环境损害赔偿诉讼性质纷争情形下界定生态环境损害赔偿诉讼功能的研究思路亦有价值。因为目前学界主要存在的关于生态环境损害赔偿诉讼性质学说，不管是哪一种，从诉讼目的来看，都无法回避或都将回归到对于生态环境公共利益保护这一结论，只是就此种公共利益的产生理论基础作出了不同阐释。重点从《改革方案》《生态环境损害赔偿若干规定》《环境民事公益诉讼解释》等规定入手，依托民事责任的类型划分，基于诉讼规则的比较，厘清生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之功能不同。

(一)起诉主体、起诉条件的不同

从起诉主体来看：根据《改革方案》《生态环境损害赔偿若干规定》之规定，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的适格主体是省级、地市级人民政府及其指定的部门或机构，以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门；而《中华人民共和国民事诉讼法》(2012)明确可提起环境民事公益诉讼的适格主体是法律规定的机关和有关组织，《中华人民共和国环境保护法》(2014)对社会组织作了更加具体的条件限制。

生态环境损害赔偿诉讼作为一种赔偿诉讼，其诉权来源是自然资源国家所有权。生态环境损害赔偿诉讼参照的是权利人因权利遭受损害而进行索赔的诉讼模式，诉讼结构更加符合私益民事诉讼之设计；环境民事公益诉讼则是根据环境公益侵害而提起的民事诉讼。

从起诉条件来看：根据《生态环境损害赔偿若干规定》，生态环境损害赔偿诉讼仅适用于发生实质生态环境损害结果的情形。环境民事公益诉讼则不同，按照《环境民事公益诉讼解释》的相关规定，环境民事公益诉讼不仅适用于已经损害环境公益的情形，同时适用于具有损害环境公益重大风险的情形。显然，环境民事公益诉讼的适用范围更广。

生态环境损害赔偿诉讼仅适用于发生实质生态环境损害结果情形的特点，决定了其在诉讼功能上难以发挥“预防性”功能，而主要发挥对已经实质产生的生态环境损害进行索赔的“赔偿性”功能。环境民事公益诉讼则不同，两者皆可具备。

(二)责任承担方式的一致性

在责任承担方式上，就生态环境损害赔偿诉讼而言，《生态环境损害赔偿若干规定》与作为政策性文件的《改革方案》相比，显得更为详尽。《改革方案》规定的责任形式主要有对受损的生态环境进行修复和实施货币赔偿(用于替代修复)两种类型。根据《生态环境损害赔偿若干规定》，在责任承担方面，其在《改革方案》的基础上将责任承担方式扩展到预防性民事责任，如停止侵害、排除妨碍、消除危险，甚至增加了赔礼道歉的民事责任形式。

在环境民事公益诉讼方面，根据《环境民事公益诉讼解释》的规定，被告承担民事责任的形式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失及赔礼道歉等六种。

从整体上看，《生态环境损害赔偿若干规定》和《环境民事公益诉讼解释》规定的责任承担方式几乎一致。差别表现为：一是在时间先后顺序上，后颁布的《生态环境损害赔偿若干规定》将先颁布的《环境民事公益诉讼解释》中的恢复原状表述为修复生态环境；二是赔偿损失的具体费用规定不完全一致。

(三)诉讼目的的一致性

生态环境损害赔偿诉讼的目的在于通过赔偿权利人提起诉讼，向违反法律法规从而造成生态环境损害的单位或个人(赔偿义务人)追究生态环境的损害赔偿责任。从《改革方案》规定的赔偿范围来看，赔偿义务人承担赔偿责任的形式均为民事赔偿，此种民事赔偿的目的与环境民事公益诉讼的目的是一致的，都在于修复和救济生态环境和维护环境公共利益。

四、解决对策：从诉讼功能角度衔接“两诉”关系

(一)准确界分“两诉”各自承担的诉讼功能

基于生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的区别，要更好发挥“两诉”在保护生态环境领域的积极作为，应切合现有生态环境损害赔偿诉讼起诉主体、起诉条件等，将生态环境损害赔偿诉讼的功能界定为对已经实际造成的生态环境损害进行赔偿的“赔偿性”功能，而环境民事公益诉讼除承担“赔偿性”功能外，还扩展到生态环境损害风险预防的“预防性”功能，二者有效结合，并以发挥“预防性”功能为主，在发挥“赔偿性”功能时，仅作为行政机关提起赔偿诉讼不足的一种补充。具体到责任承担方式上，生态环境损害赔偿诉讼的责任承担方式应该明确为赔偿损失，包括生态环境修复费用、应急处置费用、磋商和诉讼费用等损失和生态环境功能性损失，不应该包含预防性民事责任承担方式和赔礼道歉；而环境民事公益诉讼则可以采取上诉责任承担方式。

此种界分的原因主要在于环境民事公益诉讼是依靠社会组织(社会力量)实现生态环境这一社会公共利益保护的形式，多元化的功能模式更加有助于调动社会组织积极参与到生态环境保护中来，更加有效发挥社会监督作用。另外，《生态环境损害赔偿若干规定》中明确的预防性民事责任承担方式，行政机关可根据其行使行政执法权的特殊性通过行政执法的救济路径来实现，比如，通过行政命令要求违法行为人停止实施违法行为、消除违法行为所造成的不良后果以实现对环境损害的救济。而且此种实现方式相比诉讼而言，在效率上显得更加及时，对生态环境损害的应急性救济显得更有效果。行政机关通过诉讼来实现生态环境损害的预防性功能的救济模式不仅效果不佳，而且容易导致在发生生态环境损害事实时，行政机关出现不作为的现象。此外，此种制度安排更易发挥行政机关在环境诉讼上具备的独特优势。事实上，行政机关作为赔偿权利人，在功能设计上只需要明确其在赔偿义务人未进行生态环境修复或完全修复的情况下，通过主张货币赔偿以实现修复费用补偿和生态环境服务功能损失、生态环境功能永久性损害损失赔偿，即可实现行政机关通过“赔偿性”功能实现保护生态环境这一社会公共利益之目的。

(二)明确起诉顺位

由于“两诉”起诉主体提起诉讼的权利(权力)基础不同，为避免多主体诉讼可能造成的诉讼程序拖延，有效避免司法实践中“两诉”冲突困境，应当规定起诉主体顺位规则。根据“两诉”诉讼功能界分情况，在起诉顺位上，应当作以下安排。行政机关发现已实际发生生态环境损害事实需要通过诉讼主张赔偿的，应根据《改革方案》规定启动磋商、生态环境损害赔偿诉讼工作，主张赔偿，充分发挥生态环境损害赔偿诉讼的“赔偿性”功能；社会组织在发现生态环境损害事实发生时，就“预防性民事责任”部分以及主张赔礼道歉可直接提起诉讼，实现“预防性”功能；就需要主张生态环境损害赔偿的，应该向行政机关提供线索，然后由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，此种情形下，环保组织扮演了一种督促行政机关作为赔偿权利人及时就生态环境损害进行磋商和索赔的角色。若行政机关在一定期限内未提起或明确不提起诉讼的，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼，主张生态环境损害赔偿，实现“赔偿性”功能。总之，即由省级、地市级人民政府或其指定的部门或机构作为生态环境损害第一顺位求偿主体，有关组织作为生态环境损害第二顺位求偿主体。第一顺位求偿主体缺位或不起诉的情况下，第二顺位求偿主体有权提起生态环境损害赔偿的环境民事公益诉讼。由此，能有效避免因同一事由“两诉”并存且诉讼请求近乎一致的冲突困境，实现“两诉”更好衔接，更好发挥其在生态环境保护方面的积极作用。