宅基地增值收益分配的疑难问题与规则构造

童 航 吉彦霖

（浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300）

一、研究背景

农村宅基地制度承载着严守耕地红线与稳定农民群体两大特殊社会功能。随着经济社会发展水平的不断提高，宅基地大量闲置与“一户多宅”的问题越发突出[1]。旧有的宅基地制度越发无法适应新形势下的种种现实问题，如何破解制度难题，找到兼顾宅基地公平与效率问题的现实出路便成为宅基地制度改革的方向所在。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。同年9月29日，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点[2]。

在这一背景之下，各试点地区进行了不同程度的探索和实践。部分试点地区出台了不同主体之间分享宅基地增值收益的具体规则，但这些规则在收益主体、收益形式、收益管理等方面存在较大差异。这些差异暴露出了理论研究的不足，相关的权利义务关系亟待厘清。为此，本文从实践探索入手，在对典型试点地区对比分析的基础上，进行宅基地收益分配制度的规则构造，以期厘清该制度的内在法理逻辑，为宅基地“三权分置”①改革提供智识支持。

二、宅基地增值收益分配的实践探索及存在的问题

在过去，对于宅基地增值收益的讨论，大多集中于其被征收进入国有土地供应市场的增值收益，对于“三权分置”适度放活宅基地使用权流转与开展宅基地经营利用后所产生的增值收益却鲜有问津[3]。需要明晰的是，这部分增值收益与征收进入国有土地的增值收益存在本质不同。前者是放活宅基地使用权，允许改变用途进行经营性利用和流转所产生的增值收益，这是民事活动产生的结果。后者是通过征收这一行政手段所形成的垄断性收益。随着宅基地使用权的逐步放活，基于多元化处分使用所产生的宅基地增值收益更值得被关注。

从实践来看，经营性利用较为典型的情况是农户利用宅基地开展农家乐等经营性活动。例如成都、广州都在当地的农家乐管理办法中对此类行为进行了鼓励与支持。这种经营行为在实质上突破了宅基地居住保障的使用目的，彰显了宅基地所具备的经营性价值，通过改变宅基地用途形成了宅基地增值收益[4]。

在“三权分置”改革后，宅基地流转的多样形式也在试点地区不断涌现。浙江安吉、海南文昌等地出台了宅基地使用权出租的相关规范，其中对出租年限、资格权保留等问题进行了专门说明；浙江义乌与浙江德清则规定宅基地可进行跨集体转让，并对年限限制与到期后的使用权归属进行了具体安排；四川泸县创新宅基地利用方式，构建起“共建共享”的宅基地利用模式，以宅基地入股形式显化宅基地财产价值[5]。

这些丰富的流转形式为宅基地的增值收益分配带来了难题。在不同的实践模式中，收益范围如何划定、收益主体如何界定、参与方式如何构建、收益管理如何规范，这些问题是深化宅基地改革、进一步显化宅基地价值的关键。

（一）宅基地增值收益范围界定：有偿使用费能否纳入其中

基于适度放活宅基地以及农户地上建筑使用权的政策安排，本文所探讨的增值收益包括原始取得宅基地的农户经营性利用收益以及流转宅基地使用权所形成的土地收益，这两类增值收益的设计也与试点地区实际情况相吻合。

利用宅基地开展农家乐等村域旅游配套设施运营，便是通过突破居住权能，经营性利用宅基地取得土地增值收益的典型情况。而在流转宅基地使用权的情形中，以出租、转让、入股三类形式所获得的相关土地收益也应当被涵盖于增值收益当中。但同时需要指出，在入股以外的情形中，增值收益范围并未涵盖上述形式所获得的全部收益。经营性利用宅基地取得收益的情形中，应当将宅基地增值收益与农户总体经营性收益相区别。在出租利用宅基地的情形中，也应当从总收益中剥离房屋租金后，再来确定增值收益的数额。在使用权转让情形中，结合现有的房地一体规则限制，也应当去除一并转让的房产价值后，以剩余数额确定增值收益。

但是，部分试点地区还涌现出了宅基地有偿使用等制度安排，有偿使用费用能否被纳入宅基地增值收益的范围之中，其与宅基地增值收益的适用情形关系如何尚存在争议。解决这一争议有利于实现土地资源的有效配置与利用。

（二）收益分配主体：政府能否参与分配

在收益分配主体的设置上，试点地区大多明确规定将农户与农村集体纳入其中。虽然农户并非宅基地所有权人，集体经济组织在出让宅基地使用权时也未将收益权能附带转让。但是，从制定政策的角度而言，这是落实农村集体土地所有权、保障宅基地农户资格权以及适度放活宅基地使用权的改革要求[6]。在现实层面中，农户是宅基地经营性利用与流转的直接参与者，相关收益对价由农户直接取得，这增强了农户盘活宅基地的主观意愿，也符合主流交易模式。而对村集体而言，其保留了集体土地的收益权能，农户的经营性、流转性利用宅基地为集体的管理与服务提出了新的要求。这必然导致管理支出等费用的增加，为平衡收支、保障集体权益，集体经济组织参与收益分配存在正当性。

值得注意的是，重庆大足还将地方政府纳入收益主体，形成农户、集体、地方政府三者并存的局面。这在各地试点中较为少见，那么政府能否参与宅基地增值收益分配呢？现有土地征收性增值收益的分配逻辑在于涨价归公论，认为土地价值增值是由全社会共同造就的，政府应当享有全部增值收益参与分配，以此实现利益惠及的普遍性。而依据地租理论同样也能说明政府参与增值收益分配的正当性，从地租贡献来看，农村土地价值的增值与显化得益于前期政府大量的基础设施投入。因此，在政策没有明确导向的基础上，地方政府参与分配有何理论依据，哪类分配理论能够更契合宅基地改革的现实需求，这些问题的分析论证对分配方案的构建意义重大。

（三）收益分配形式：调节金还是收益金

在集体参与宅基地收益分配的形式上，实践中出现了土地增值收益调节金、集体土地收益金两种不同的收益模式。且在收益比例上，不同试点地区也差异显著，可以分为自治型和固定比例型两种不同的收益比例。自治型以浙江德清为典范，农户将宅基地使用权出租、转让，要按合同价款1%-3%的比例交纳土地增值收益调节金，各村收取比例由村股份经济合作社在民主决策的基础上自行确定。而同样采取自治型的浙江义乌则规定跨集体经济组织转让宅基地使用权，要按不低于农村宅基地基准地价20%一次性缴纳土地所有权收益，具体标准由村级自治组织民主决策决定。此外，除义乌、德清所形成的自治型比例确定方式外，海南文昌在收益调节金问题上采取固定比例形式进行收取，规定试点村集体享有租金额度10%的收益调节金[7]。

多样的实践形式反映出各地对集体参与宅基地增值收益的法律关系尚待理顺，应当选择收益调节金还是集体土地收益金作为增值收益分配的正当形式，收益比例由谁制定，比例如何分配，这些问题的解决有利于实现自治和法治的平衡，是推行增值收益制度的有力保障。

（四）管理使用：决议与自治应当如何选择

在管理方式上，对于村集体所获增值收益，多数试点地区均明确宅基地增值收益的使用范围应当限制于村内基础设施、公共服务、宅基地有偿退出回购基金。在此基础上，浙江义乌、海南文昌等地还分别明确了增值收益可用于集体成员社会保障和村务管理支出。除了明确规定用途的地区，重庆大足与浙江德清则并未在规范中限制集体增值收益的具体使用途径，而是将决策权完全交由村集体。

除使用途径外，如何对村集体所获收益进行管理也是保障分配机制落实的关键，重庆大足地区规定增值收益纳入村集体资产管理，天津蓟州则规定增值收益由乡镇人民政府建立专户，实行村账镇管。

不难看出，管理层面的实践差异主要在于上级政府是否以规范形式对集体收益资金进行流向限制，乡镇基层政府是否介入村集体经济组织的资金管理。其反映的是政府干预与自治应当如何选择与平衡。宅基地增值收益的管理制度是分配机制落实的后置保障，此部分的制度选择与规范构建意义重大。

三、宅基地增值收益分配的规则构建

实践探索的差异性说明了宅基地增值收益分配问题亟待从理论层面厘清，并从规则层面进行制度建构。而在宅基地增值收益分配过程中，最重要的内容就是范围界定、主体规则、分配规则和管理规则。

（一）范围界定：有偿使用费应当单独收取

在现有的改革试点中，有偿使用费用可分为竞价选择费用与超占使用费用[8]。

对于竞价选择费用而言，由于我国宅基地使用权是无偿取得的且无期限限制，竞价选择费用实质是对占据优势区位的宅基地进行使用权竞价而获得的集体收益，体现的是土地所有权人享有的土地收益权能的实现，并非政策导向下农村集体经济组织成员通过缴纳收益金获得收益权能以完整用益物权实现经营性利用或流转使用权的情形，因此不应被涵盖于本文所指的宅基地增值收益当中。

对于超占使用费用而言，大多是针对“一户多宅”、宅基地超占等静态占有土地的经济制约措施，其本质在于充分发挥集体经济组织对村落土地的管理作用，优化土地资源配置[9]。所对应的是超占部分宅基地的占有与使用成本。而对于宅基地增值收益而言，其本质是集体对宅基地收益权能的处分对价，两者不可混淆。

因此，在实践中，如果对竞价所得宅基地或超占部分宅基地进行经营利用或流转，应分别收取有偿使用费用与集体收益金。

（二）主体规则：政府参与分配的正当性

在提出收取宅基地经营性利用与使用权流转收益之前，政府是否可以参与农村集体经营性建设用地入市收益分配的问题已引起了广泛探讨，并在实践中形成了政府通过征收调节金参与首次流转收益的模式，下放流转收益与流转选择权，确立集体在土地使用权交易中的主导地位。通过市场化定价获得价值补偿，增强基层组织与群众流转意愿，有效避免了“涨价归公”[10]导致的地方政府掌握农村土地发展利用全部收益、村集体经济组织与农户参与意愿差、集体建设用地流转效率低、经济价值难以体现等弊端。在保障政府收益的基础上，缓解农户与政府间的对立情绪，助力互利共赢。在集体经营性建设用地入市中确立政府参与分配正当性的法理基础是地租理论，而地租理论同样适用于宅基地经营性利用与使用权流转所形成的增值收益。

根据马克思地租地价理论，宅基地的主要价值分为绝对地租、级差地租Ⅰ与级差地租Ⅱ。在明确宅基地使用权可流转入市进行交易后，宅基地的地租价值得以实现。绝对地租实际是所有权的经济实现形式，通过绝对地租实现了宅基地收益权的有偿转移，无论土地区位与设施环境如何，使用权人都必须向所有权人支付对价；而级差地租Ⅰ主要体现在土地区位与天然设施环境的差异上，它实现了地租价值的差异化区分；级差地租Ⅱ是通过追加投资提升土地收益所形成的，其投资主体包括个人、社会与集体，相关投资收益也应当由投资人所享有[11]。

具体到宅基地经营性利用与流转这一问题，农村集体作为土地所有权人当然享有绝对地租。基于此，开展经营活动的农户需要向村集体交纳相关费用后才可获得宅基地收益权能。对于级差地租而言，除农户开展经营对宅基地进行的自主投资外，改善宅基地区位条件与基础设施环境等外部性特征的主要投资者为村集体与地方政府，而村集体受限于自身经济能力与规划设计能力的不足，投资形式大多为公共服务保障与基础设施维护。级差地租Ⅱ的主要投资者实际为地方政府，尤其在脱贫攻坚与乡村振兴的系列政策导向下，地方政府为提升乡村区位优势，在乡村规划设计与基础设施建设上倾注了大量资本。因此从理论层面出发，地方政府参与宅基地相关增值收益的分配具有合理性。

（三）分配规则：分配方式的多元化表达

明确集体与地方政府参与宅基地增值收益的正当性后，对具体构建宅基地增值收益的分配规则，仍需考虑不同分配关系下的参与方式、缴纳主体、缴纳金额、缴纳时间等因素，这些是宅基地增值收益分配能否切实落地并发挥应有效果的关键。

1.集体参与增值收益分配的规则构造

对集体经济组织而言，应当综合运用集体收益金与集体调节金两种方式来参与分配，其中集体收益金同上文所述，为出让宅基地收益权能的相应对价，是集体土地所有权的经济实现形式。除此以外，农村集体在公共服务提供、基础设施保障等方面作出的投资贡献，也应当得到相应的资金对价。在宅基地经营性利用与流转的情形下，原有稳定的村落结构被打乱，集体经济组织更应通过动态收取集体调节金的形式加强管理和提供服务。

在缴纳主体的设置上，集体收益金作为获取宅基地收益权能的物质对价，应由使用权流转中的出让农户缴纳。集体调节金作为村集体管理与服务的相应对价，则应当由实际使用经营权人，即开展自主经营的农户或取得宅基地使用权的第三人缴纳。

在缴纳金额的设置上，应由地方政府确定区域内集体收益金的最低金额或比例，以此保障集体经济组织收益权，具体数额或比例则可交由集体组织参照当地区位价格水平进行决议，并提交至县级主管部门进行备案。对集体调节金，则应根据村集体实际管理服务支出进行确定，相关数据应定期公示，调节金数额也应根据当年具体开支情况进行动态调整。

在缴纳时间的设置上，从理论逻辑而言，集体收益金的资金性质决定了其收缴时间应处于转让宅基地收益权之前，即在农户获得相应收益之前，应先行缴纳收益金获得宅基地收益权，但如此规定必然压抑地区流转活力，不利于民众理解政策目的。因此，对于流转非白热化地区，可以尝试“两费”收缴时间合一，将收益金的收取时间与调节金相匹配，在农户获得收益后集体再参与收益金分配，以此减轻农户压力，激发宅基地市场活力。

2.政府参与增值收益分配的规则构造

对于地方政府而言，其获得收益资格的理论支撑是地租理论，因此可参考集体经营性建设用地入市实践，以调节金形式参与相关增值收益分配。

在缴纳主体的设置上，因转出农户基于政府的地租投入获得了流转时的增值收益，因此应由转出农户承担缴纳责任。

在缴纳金额的设置上，政府应充分考虑扣除因素，对转出农户已经支付给集体的相关费用，在缴纳金额核算中应当予以扣除。对于缴纳比例，基于增值收益分配在宅基地改革中的关键作用与各地实践的差异，政府应“抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。”[12]参照经营性建设用地入市的相关规定，明确地方政府调节金的收取比例范围，将范围内具体征收比例的确定权力下放地方政府，由地方政府综合考虑当地宅基地区位优势、收益状况、交易方式等因素后进行确定。以此兼顾统一规范需求与地区差异，促进跨区域投资与开发的进行，以利于实现宅基地的财产价值。

在缴纳时间的设置上，应明确地方政府调节金的收取前置于使用权流转登记设立或相关经营许可证办理，且在每次流转前均需进行缴纳，以此形成制约效力，增强流转农户缴纳意愿，保障地方政府增收收益落实，提高政府辅助宅基地使用权流转与经营性利用的积极性。

（四）管理规则：专款专用，服务乡村

1.集体收益管理规则：决议基础上的自治

在集体宅基地收益管理规则的设计上，地方政府应注重考虑制度设计的初衷与法理逻辑，在此基础上设计相应管理规则，形成决议基础上的自治规则。

在开支途径上，集体参与宅基地增值收益分配的基础来自地租贡献与管理服务，因此相关费用的开支途径也应与权利来源相契合，限定只能投入村落基础设施建设维护、环境美化、公共服务提供等渠道，以体现费用收缴性质，并进一步促使宅基地市场价值的提升。同时，农村宅基地制度改革须保障农户资格权，维护农户的基本权益。因此，在宅基地制度改革中并不存在经营性利用和流转宅基地使用权后的农户社会保障问题，这就要求我们在途径设计上应对集体宅基地收益用于该部分集体成员社会保障的行为做禁止性规定。对于以上限制，建议由地方政府以规范形式进行规制。

在规范中明确管理手段与监督机制，避免村干部截留资金与贪污腐败。地方政府可参考北京大兴，将集体所得宅基地增值收益纳入农村集体资产统一管理，实行“村账镇管”，由镇经管部门进行“账款双托管”，实行专户存储，专款专用[13]。

在规范限制之内的具体开支事项决议，应契合基层群众自治制度，由集体决议决定使用用途及分配方案，地方政府不应过度干预，应尊重村民自治，可以参照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》，在立法上规定集体宅基地收益金的使用方案与分配方案需要经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府主管部门备案[14]。

2.政府收益管理规范：收支两线，避免混同

在使用途径上，对地方政府而言，获得收益资格的理论支撑是地租理论，因此，相关款项应当专款用于乡村建设。地方政府可用相关收益回馈投资主体，例如对基础设施投资、环境改善投资等正外部性的投资建设给予相关经济奖励或税收优惠；提留部分资金用于村落公共土地开发建设，以此带动多元主体建设，提升村落土地市场价值；以多元化经济手段优化乡村投资建设环境，提升农户、集体、政府三方主体的长期收益回馈，助力乡村振兴。

在款项的管理中，还应当建立专用账户，避免相关款项与其他一般公共资金混同，坚持收支两条线，防止政府截留相关费用。

注释：

①按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》宅基地“三权分置”包括所有权、资格权、使用权分置。而法学界对宅基地“三权分置”的权利表达争议较大，至少有15种关于宅基地“三权分置”的权利表达。（参见丁关良：《宅基地之新的权利体系构建研究——以宅基地“三权分置”改革为视野》，《贵州社会科学》2021年第7期）。