地方银行面临的挑战与突围的路径研究——以中国城市商业银行为例

高绪阳 陆岷峰

（1青岛银行 研究发展部，山东 青岛 266061；2南京工业大学 互联网金融创新发展研究中心，江苏 南京 211816）

一、中国城市商业银行的发展现状

资本是推动经济增长的生产要素之一，在现代经济体系中，金融是资本的重要来源，金融的扩张往往伴随着经济的快速增长。当前，在实现共同富裕目标指引下，各地都在想方设法拉动本地经济增长，地方金融成为重点培育和发展对象。地方金融一般指在当地支配和流转的金融资源。由于我国金融体系以间接融资为主，且基金、券商等采用直接融资方式的金融机构主要集中在一线城市，因此地方金融的主要构成部分是地方银行。地方银行包括城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、农村信用社等，其中城市商业银行占有更重要的市场地位。城市商业银行的优势主要体现在三个方面：一是经营范围更广，城市商业银行一般允许在所在省级区域内经营，而农村商业银行等其他农村金融机构一般只允许在当地市级区域甚至县级区域经营；二是资产规模更大，城市商业银行的资产规模几乎都超过百亿元级别，而农村金融机构的资产规模较小，只有个别农村商业银行超过百亿元级别，大量的村镇银行、农村信用社等往往只有十亿元级别；三是经营管理更规范，城市商业银行基本都建立起现代商业银行体系，内部管理机制相对健全，而农村金融机构的内部管理相对简单，只有少数农村商业银行建立起现代商业银行体系，大量的村镇银行、农村信用社等管理手段相对落后。因此，城市商业银行对地方经济发展的促进作用更为显著，以城市商业银行为样本研究地方银行的发展路径对于促进地方经济增长、加快实现共同富裕目标具有积极意义。城市商业银行诞生已经有20多年的时间，而多年来，城市商业银行从无到有、由弱变强，行业地位快速提升，体现在规模、占比、品牌等多个方面。

（一）整体规模快速增长

我国第一家城市商业银行（深圳市城市合作银行）开业于1995年，根据《中国金融年鉴》的资料显示，当年底全国城市商业银行（含城市信用合作社）总资产规模仅有0.45万亿元。到2020年，根据中国银保监会官网数据，全国共有134家城市商业银行，总资产规模达到40.07万亿元，是1996年的89倍（见图1）。

图1 全国城市商业银行资产规模和增长速度

（二）市场占比持续提升

在总资产规模快速增长的同时，城市商业银行总资产占整个银行业的比例也在持续提升。根据中国银保监会官网数据，2003年全国城市商业银行（含城市信用合作社）总资产规模占全国银行业总资产规模比例为5.29%；从2006年到2018年，全国城市商业银行（含城市信用合作社）总资产规模占比持续提升，到2020年达到12.84%（见图2）。

图2 全国城市商业银行总资产在全国银行业中的占比

（三）品牌影响力显著提升

城市商业银行设立之初，市场力量薄弱，品牌影响力较小，1995年英国《银行家》杂志发布的全球银行前1000名榜单中，城市商业银行没有上榜。经过25年的发展，城市商业银行的市场力量显著增强，品牌影响力不断壮大，2020年英国《银行家》杂志全球银行前1000名榜单中城市商业银行有92家上榜，其中56家进入前500名榜单。

二、中国城市商业银行面临的主要挑战

虽然城市商业银行自诞生以来整体发展态势良好，但是随着外部环境的变化和银行发展深化，城市商业银行逐渐暴露出一些新的问题，面临着新的挑战。

（一）普遍面临不良压力

2017年“强监管”以来，城市商业银行存在的问题加速暴露，其中最突出的是不良问题。

1.城市商业银行整体的不良资产压力较大

（1）城市商业银行的不良贷款率整体较高，高于银行业平均水平。根据中国银保监会官网数据，城市商业银行不良贷款率从2017年开始持续上升，到2019年一季度超过银行业平均水平，之后继续升高并于2019年三季度达到最高值2.48%，此后开始波动下降，但是大部分时候都高于银行业平均水平（见图3）。

图3 城市商业银行与全部商业银行不良贷款率对比

（2）众多城市商业银行经历了不良资产增加的压力。根据万得咨询统计的2017年至2020年各城市商业银行的不良贷款率情况，2017年不良贷款率超过2%的城市商业银行有28家，2018年猛增至51家，2019年稍稍回落至41家，2020年下降至27家。这说明，2018年至2019年城市商业银行群体普遍经历了不良资产增加的压力，这与城市商业银行整体不良贷款率的变化趋势相一致。

2.城市商业银行的风险抵补能力较弱

（1）城市商业银行整体的拨备覆盖率较低，低于银行业平均水平。根据中国银保监会官网数据，城市商业银行整体的拨备覆盖率从2017年开始持续下降，到2019年一季度降至银行业平均水平以下，之后持续下降，到2019年三季度达到最低水平147.99%。此后，虽然城市商业银行整体拨备覆盖率有所上升，但仍然低于银行业平均水平（见图4）。

图4 城市商业银行和全部商业银行拨备覆盖率对比

（2）城市商业银行的资本充足率较低，低于银行业平均水平。根据中国银保监会官网数据显示，总体水平来看2017年至2020年城市商业银行的资本充足率一直低于银行业整体水平。从变化趋势来看，2017年至2020年银行业整体资本充足率呈阶段性上升趋势，而城市商业银行的资本充足率呈横向波动趋势（见图5）。

图5 城市商业银行和全部商业银行资本充足率对比

（二）爆发风险事件影响恶劣

2017年以来，随着监管力度加强和市场环境变化，城市商业银行群体爆发了一定的风险事件。其中，包商银行事件和锦州银行事件最具代表性，市场影响也最为恶劣。

1.包商银行事件

2017年“明天系”案件接受调查，发现包商银行自2005年以来仅大股东占款就累计高达1500亿元，且每年的利息就多达百亿元，长期无法还本付息，严重资不抵债。从2017年起，包商银行逐步暴露风险，经营日益困难，“明天系”大股东开始尝试邀请其他企业参与包商银行战略重组，但由于各种原因重组工作进展缓慢。包商银行在“明天系”污名影响和风险暴露的双重压力下，融资条件日益恶化，不得不通过高息揽存等方式维持流动性。2019年5月，包商银行发生严重信用风险，人民银行和银保监会成立专门接管组对其进行联合接管。2019年6月，接管组聘请中介机构对包商银行进行清产核资，进一步验证包商银行在接管时已经严重资不抵债。2019年9月，启动包商银行改革重组工作，决定新设一家银行来收购承接包商银行资产和债务。2020年4月，蒙商银行成立并开业，包商银行接管组同时发布公告将相关业务、资产及负债分别转让至蒙商银行和徽商银行（系4家区外分行）。

2.锦州银行事件

2019年4月1日，锦州银行宣布延迟刊发2018年年报，触发香港联交所有关规定导致股票停牌。2019年5月31日，锦州银行发布公告称原会计师安永辞任。安永的辞任函称锦州银行的贷款实际用途与相关信贷文件不一致，双方未能达成一致，导致安永未能完成预定审计程序。该事件引发锦州银行流动性风险，锦州银行同业负债遭到集中提前支取，同时多家同业机构停止对其授信。事件爆发后，人民银行和银保监会专门制定了风险处置和改革重组方案，通过引进战略投资者和重组管理层的方式稳定局面，及时控制住锦州银行的风险，锦州银行逐步走出困境。2020年3月，大公国际资信评估有限公司对锦州银行评级展望为“稳定”。

（三）公司治理水平有待提高

1.股东管理机制不健全

城市商业银行在公司治理领域最典型的不足就是股东管理机制不健全，原因是多方面的。首先，城市商业银行发展时间较短，缺少现代商业银行管理经验，部分城市商业银行的股东管理意识较弱；其次，大部分城市商业银行地处二线及以下城市，周边缺少先进企业管理样板，许多城市商业银行不知道需要加强股东管理；最后，关于商业银行如何进行公司治理的理论发展不完善，缺少针对股东管理的行之有效的方法。三方面原因导致城市商业银行的股东管理机制不健全，造成城市商业银行风险上升甚至引发案件[1]。例如，包商银行被大股东“掏空”，大股东操纵股东大会，干预城市银行正常经营并进行利益输送；锦州银行出现“内部人控制”问题，股权过度分散造成原董事长长期控制银行进行大量关联交易，不良贷款率激增。

2.董事会和监事会的应有作用不能得到有效发挥

城市商业银行在公司治理领域另一个不足是董事会和监事会难以发挥应有作用，原因主要集中在两个方面。一方面，城市商业银行从业人员普遍对商业银行公司治理缺少足够的理解；另一方面，股东管理机制不健全客观上限制了公司治理机制发挥作用。这都导致城市商业银行董事会和监事会的应有作用不能得到有效发挥，影响风险防控工作。个别城市商业银行董事会形同虚设，董事长“一言堂”问题严重，董事会各项运作机制沦为摆设，风险管控失效，不合规、不合法的企业文化盛行；董事会下设的风险管理委员会等难以进行实质性的风险决策和把关，风险管理部门职能弱化。有的城市商业银行监事会监督职能弱化，监事的专业性不足、独立性不强，监督履职失灵[2]。

3.个别城市商业银行存在党的领导弱化甚至缺失现象

坚持党的领导是我国公司治理理论和实践的一大特色。过去城市商业银行对这一特色的理解和执行不到位，导致党的领导弱化甚至缺失，难以带领城市商业银行走上低风险、高质量的正确发展道路。过去，个别城市商业银行党委主要负责人附庸于大股东并演化为内部控制人，总行党委、纪委的作用被严重弱化，逐渐成了摆设，党的建设工作开展不力。由于缺少党组织的坚强领导，导致个别城市商业银行走上了违规违法的道路，最终爆发信用风险。

（四）经营模式与内部管理仍需改善

1.经营发展模式需要升级

城市商业银行的前身是城市信用合作社，城市信用合作社原有的机构分散、业务分散、管理不规范、资产质量不高、内控不健全等问题是城市商业银行自诞生之日起就面临的原生问题，从第一家城市商业银行成立至今的20多年来，城市商业银行群体一直在探索新的经营发展模式以克服原生问题、谋求新的突破。经过20多年的努力，有的城市商业银行找到了新的经营发展模式，不仅解决了原生问题，还走上了特色化发展道路。A股上市的城市商业银行就是这部分群体的典型代表。然而，有的城市商业银行尚未探索出符合自身实际的经营发展模式。一些规模较小的城市商业银行没有彻底解决原生问题，经营的“内核”仍是信用合作体制，20多年来几乎“原地踏步”；个别城市商业银行不仅没有彻底解决原生问题，还滋生了新的问题，引发了风险事件甚至违法案件。总的来看，城市商业银行的经营发展模式并未全部、彻底地转向现代商业银行模式，这是城市商业银行群体整体发展中暴露的短板，也是近年来城市商业银行的不良压力上升和风险事件频发的根本性原因[3]。

2.内部管理机制亟须加强

城市商业银行的发展时间短、决策层链条短、机构网点少、人员规模少，导致内部管理机制相对简单，不如大型商业银行的管理机制健全，因此容易发生内部管理失当。例如，有的城市商业银行缺少有效的风险管理机制，在贷前审批、贷中执行、贷后检查等方面没有相关机制和制度的保障，导致风险管理没有抓手，不良压力持续上升。另外，个别城市商业银行管理层凌驾于制度之上，以领导指示或领导集体决策代替规章制度，假借“绿色通道”“特事特办”等临时应急机制违规发放关联方贷款，导致贷款质量迅速恶化；个别领导干部在职务任免、绩效考核、薪酬调整、集中采购等重大事项中任性用权，扰乱了内部管理机制，滋生道德风险。

（五）制约发展痼疾仍然存在

1.规模较小本身就制约发展

银行业具有规模经济的特点，城市商业银行的规模显著小于全国性商业银行，近年来规模增长速度放缓，这导致城市商业银行的抗风险能力弱于全国性商业银行，不良贷款率上升并爆发风险事件。即使在城市商业银行内部，也存在规模差别导致的风险水平差异。依据万得资讯数据，分析2017年至2020年不同规模区间的城市商业银行平均不良贷款率，可以发现，城商行的规模和不良贷款率大致呈反相关关系（见图6）。

图6 不同规模区间城市商业银行不良贷款率算数平均值对比

2.人才短缺是长期问题

城市商业银行普遍面临人才短缺压力，特别是业务管理人员素质有待提高。其原因主要来自两个方面：一方面，城市商业银行发展时间较短，业务体量较小，业务种类受限，自身培养高端业务管理人员的能力不足；另一方面，大部分城市商业银行远离一线城市，不像大型商业银行具有地缘优势，在引进高端业务管理人员方面具有天然劣势。由于风险管理是一项专业性很强的工作，对人才素质要求较高，城市商业银行缺少足够的业务管理专业人员，导致其风险管理能力难以得到本质提高。

（六）外部环境带来的负面影响

1.与属地地方政府关系复杂

在城市商业银行组建的过程中，属地地方政府通过各种方式对城市商业银行化解不良资产给予大力支持。在更名的过程中，城市商业银行一般以所在地或当地历史文化特色来命名，与属地地方政府存在一定的声誉风险关联。在人员管理工作中，大量城市商业银行高管由归属地组织部门管理，当地政府机构与城市商业银行存在一定的人员交流。在业务经营过程中，城市商业银行与属地政府的合作领域广泛、合作项目较多，错综复杂的关系导致城市商业银行极易受到属地地方政府的隐形甚至显性影响[4]。

2.难以摆脱地理位置的客观影响

城市商业银行的主要业务一般在属地地区开展，从业人员主要来源于属地地区，因此，属地地区的经济发展水平、人才储备情况客观上影响着城市商业银行的发展，当地经济发展水平高、人才储备多时，城市商业银行的经营业绩往往较好、风险往往较低，反之亦然。根据万得资讯数据，分析2017年至2020年不同地区城市商业银行的平均不良贷款率，可以发现，经济发展较好、人才集中的东部地区的城市商业银行的平均不良贷款率较低，而经济发展困难较大、人口净流出的东北地区的城市商业银行的平均不良贷款率较高。

三、推动城市商业银行高质量发展的对策建议

尽管城市商业银行面临着新的挑战，但是这并不能否定城市商业银行的历史成绩和良性本质，应当从发展的视角看待城市商业银行当前的挑战，坚定信心、守正创新、积极应对，全面促进城市商业银行高质量发展。

（一）坚定城市商业银行发展信心

1.城市商业银行始终是“三服务”的主力军

自成立以来，城市商业银行就将服务城乡居民、服务小微企业、服务地方经济的“三服务”作为定位和目标，20多年来，城市商业银行为当地城乡居民和小微企业提供了丰富的金融产品，全面服务当地经济发展。城市商业银行一直与小微企业“同呼吸、共命运”，城市商业银行的对公客户大部分由小微企业构成，零售客户中个体工商户的占比也在持续提高，服务小微企业已经成为城市商业银行生存和发展的基础[5]。未来，城市商业银行将一如既往地继续坚守“三服务”定位，持续提高业务能力和管理水平，切实服务城乡居民和小微企业，助力地方经济发展。

2.城市商业银行是未来中型商业银行的构成主体

目前，城市商业银行的规模普遍比较小，在行业中的话语权较弱。不过，从银行业发展的长远眼光来看，城市商业银行成长为中型商业银行是市场的需要、业务的需要、防范风险的需要、社会的需要，也将成为我国中型商业银行的构成主体。

从行业角度来看，需要发展充实中型商业银行群体。从商业银行自身发展规律来看，城市商业银行多年来持续发展壮大、完善机制，将成为我国中型商业银行构成主体。

3.城市商业银行成为小型微型银行业金融机构的人才摇篮

城市商业银行整体分成三类：小规模城市商业银行、中等规模城市商业银行、集团化城市商业银行。从银行业整体来看，人才培养和人才输出将是未来城市商业银行重要的行业职责之一，特别是面向小型微型银行业金融机构培养和输出人才。

（二）支持城市商业银行通过多种方式化解不良资产

1.借鉴历史经验，化解不良资产

历史上，城市商业银行有过化解不良资产的成功经验，通过自我消化、资产置换和贷款置换、不良贷款集中管理、地方政府支持化解等方式渡过了难关。现在，城市商业银行再度面临不良压力，要引导城市商业银行借鉴历史经验、结合现实情况，通过各种方式化解当前的不良资产。

2.引进新的股东化解不良资产

通过引进新的股东可以引入新的资金以核销不良资产。尽管个别城市商业银行背负了较重的不良包袱，但是其具有珍贵的金融牌照和正常运转的经营机制，仍然属于优质资产，受到资本市场的青睐，要认真筛选投资者，通过引进新的股东来化解城市商业银行不良资产。

3.创新监管机制化解不良资产

应该认识到，城市商业银行当前的不良资产问题只是阶段性问题，应当创新监管机制协助城市商业银行度过当前难关[6]。例如，围绕拨备覆盖率指标进一步完善结构性拨备覆盖率指标体系，对于某些在支持绿色发展、普惠金融、科技创新等方面满足特定要求的城市商业银行，可以研究下调拨备覆盖率监管标准，释放发展活力。

（三）切实提高城市商业银行公司治理水平

1.推进城市商业银行建立相互制衡的股权结构

过于集中或者过于分散的股权结构都不利于形成好的公司治理机制。城市商业银行宜根据自身实际情况科学调整股权结构，避免出现过于集中或者过于分散的情况，通过实现股权的多元化，充分发挥股东大会的民主决策作用，从根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。

2.进一步理顺和强化城市商业银行董事会和监事会职责使命

金融机构具有风险外溢性，有效的商业银行公司治理要先对公众和存款人负责，对银行安全稳定负责，其次才谈得上对股东负责、对投资人负责。这一点要作为共识性原则在城市商业银行群体的董事会和监事会中确立下来。董事会和监事会要将对公众负责、对存款人负责、对银行安全稳定负责作为首要使命职责，在此基础上，以维护股东和投资人的合法利益为中心。董事会和监事会的一切工作都应围绕上述原则展开，约束董事和监事严格遵守董事会和监事会内部的各项规章制度，充分发挥各专业委员会职能[7]。

3.充分发挥城市商业银行党组织的领导作用

城市商业银行须要把党的领导和公司治理统一起来，让党的领导通过“党委书记的领导”和“董事长的领导”发挥核心作用[8]。党的领导与公司治理并不矛盾，党委会的目标也包括确保银行守法合规经营，持续提高市场竞争能力，这与公司治理的目标是一致的；党的领导的优势还体现为，各级党组织要求党员要比一般员工更奉公守法。党委还需要关注和解决银行过度追求短期利润、集团利益而忽视长远发展等问题，同时消除负外部性，维护金融稳定，平衡好企业利益和社会利益、公众利益的关系，也是党委的重要职责。

（四）引导城市商业银行提升经营模式与内部管理

1.引导城市商业银行进一步建立和完善现代商业银行经营模式

建立现代商业银行经营模式不是简单地引进几款金融产品或者上线一套业务系统，而是要从经营理念、经营思路、经营方法等全方位地彻底转变。一是要转变经营理念，不能将城市商业银行仅仅理解为自负盈亏的商业机构，而要将城市商业银行视作国家金融体系的重要组成部分，是通过商业经营形式履行国家金融职能的法人机构[9]。只有这样，城市商业银行才能摆脱只“向钱看”的错误定位，走上正确的发展道路。二是要转变经营思路，不能将城市商业银行仅仅视作单纯吸收存款和发放贷款的信贷部门，而要树立系统的商业银行经营管理思路，围绕存贷款开展一系列的金融活动，全面服务社会金融需求。三是要转变经营方法，不能局限于已有的产品、现成的工具和过去的方法，要向全球先进商业银行学习，引进最新的经营方法。总之，要引导城市商业银行全部彻底“脱胎换骨”，真正成为堪当大任、业务领先、管理先进的现代商业银行。

2.切实提高城市商业银行内部管理水平

尽管内部管理是城市商业银行自身内部的问题，但是内部管理缺失所引发的问题是巨大的，能够导致城市商业银行风险上升并对外传播，甚至引起系统性金融风险。因此，要引导城市商业银行切实加强内部管理，尤其要加强全面风险管理和领导干部管理。全面风险管理要细化机制、落实责任，确保各项风险防范措施抓得起来、落得下去、行之有效。领导干部管理要坚持制度管人的原则，全面加强制度建设。

（五）创新解决城市商业银行发展痼疾

1.允许城市商业银行在合规稳健的前提下适度加快发展速度

理论上，规模越大的城市商业银行抵抗风险的能力越强，这得到了现实数据支持[10]。城市商业银行的业务种类相对比较丰富，例如全国性商业银行的常规业务，城市商业银行基本都有涉及，而城市商业银行的规模普遍较小，抗风险能力弱于全国性商业银行，因此相较于全国性商业银行更加脆弱。城市商业银行在当地受到社会各界的重视，在当地银行业具有一定的影响力，并不能武断地限制其业务种类。因此，应当允许城市商业银行在合规稳健的前提下适度加快发展速度，通过规模增长来提高抗风险能力，达到业务发展与风险防范的平衡状态。

2.建立市场化的银行业管理人才流动机制

人才短缺不仅是导致城市商业银行不良压力上升的原因之一，更是制约城市商业银行长远发展的重要因素，须要从银行业整体的角度推进人才在行业内流动。要建立银行业管理人才流动机制，推动银行业管理人才通过市场化手段在全国性商业银行、城市商业银行以及其他银行业金融机构之间流动，促进先进管理经验在银行业交流，提高银行业整体管理水平[11]。

（六）支持满足一定条件的城市商业银行进行重组

一个有效的市场应当允许市场主体有序退出和良性重组。不可否认，个别城市商业银行确实遇到了特殊的发展问题，依靠常规的方法和原有的人员团队难以走出困境。这就需要进一步解放思想、创新方式，充分依靠市场的力量，引入同业之间的优质资源实现进一步发展。对于确实遇到特殊问题的城市商业银行，在股东大会通过、重要利益相关者同意的基础上，要支持其进行并购重组。在并购重组期间，要按照党和国家相关要求认真组织落实，确保过渡平稳、市场稳定，推动城市商业银行整体稳健发展[12]。

（七）协调优化城市商业银行外部发展环境

1. 敦促城市商业银行与属地地方政府建立“亲清”政商关系

城市商业银行的发展与成长离不开属地地方政府的支持，同时，属地地方政府的显性和隐形影响也容易干扰商业银行正常经营。因此，要引导城市商业银行与属地地方政府建立亲清政商关系，既保持密切合作关系，共同服务地方经济发展，又坚持原则底线，合规开展业务[13]。

2.鼓励城市商业银行因地制宜开展各项业务

城市商业银行的经营活动主要在属地开展，因此业绩水平与当地经济状况息息相关。要鼓励城市商业银行深入研究当地经济发展特征，开发符合当地经济现实需求的产品，因地制宜开展业务，保持长期稳健发展[14]。

城市商业银行诞生和发展于我国银行业改革发展的过程中，是我国银行业的重要组成部分。目前城市商业银行遭遇了不良压力上升和风险事件爆发等问题。应当从多个方面做好服务和管理工作，推动城市商业银行实现高质量发展。