市域社会治理现代化背景下公安机关社区警务网格化治理路径创新研究

孙梓翔 于 龙

引 言

自党的十八大以来，习近平总书记从全局和战略的高度，提出一系列具有开创性、引领性的社会治理现代化新理念、新思想、新战略。继党的十九届四中全会决定推进国家治理体系和治理能力现代化，更是对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出重要部署，明确提出“加快推进市域社会治理现代化”的要求，市域社会治理现代化成为国家治理体系和治理能力现代化在市域范围的具体实践。党的十九届五中全会立足新时代新发展新要求，再次强调要“加强和创新市域社会治理，加快推进市域社会治理现代化”；党的十九届六中全会强调在全面深化改革开放上，党不断推动全面深化改革向广度和深度进军，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，党和国家事业焕发出新的生机活力。市域社会治理是指在设区的城市区域范围内社会治理主体在形成合作性关系的基础上，运用一定的社会控制手段化解市域社会矛盾、解决市域社会问题，以达到促进市域社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理。[1]随着社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的大幅提升，人民安居乐业、社会安定有序，传统思维模式下人们通过并基于血缘、地缘、业缘等关系维持的熟人社会逐渐被多元化社会替代，人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念等发生深刻变化，但多元化的城市也容易成为各类矛盾风险的产生地、聚集地、爆发地，各类矛盾冲突不断超越传统区域层级能够解决的职权范围。[2]社区警务战略社会建设过程中的重要机制，是一种经过实践检验且具有良好效果的公安机关社会治理模式，在社区警务实践中加强社区警务网格化建设，促进警务与治理工作深度融合，构建基层社会治理共建共治共享新格局，对于推进市域社会治理现代化具有重要的现实意义,更好探索新时代市域社会治理现代化视角下公安机关社区警务网格化创新发展路径。

一、公安机关社区警务网格化建设的必要性分析

（一）加强市域社会治理是经济社会发展的必然

“郡县治，天下安”。①在中国共产党的组织结构和国家组织布局中，“县域”处在治理工作开展承上启下的关键环节，相对于以“县域”为重点的传统社会治理体系而言，以设区市为单位的社会治理具有更大更明显的优势，特别是具有地方立法权优势和资源统筹协调优势。从行政层级关系看，国家和省级层面是政策的研究者和制定者，区县层面是具体的执行者，在职能定位方面十分明确，由此设区市级层面则处于承上启下的特殊位置，既是上级政策的执行者，一定程度上又是政策制定者。市域社会治理现代化，通过发挥设区市一级的统筹协调以及资源和技术优势，把推进社会治理体系创新的重点从区县一级向设区市一级转移，突出后者在地方社会治理过程中作为“主导者”的角色定位。

当前，各地形成了设区市、区（县、市）、街道（乡镇）三级党政权责明晰的市域社会治理组织体系，搭建了区、街道（乡镇）、社区（村）、小区（网格）四级区域化平台，优化了党委、政府、社会、公众等多元主体参与的市域社会治理体系，完善了共建共治共享的市域社会治理制度，能够有效应对城乡区域发展过程中各类新型社会矛盾风险的挑战。以公安派出所为例，公安派出所是最小的治理单元，承载着基层社会治安防控体系建设重要内容，是守护一方平安、服务一方群众的主阵地，也是基层治理中促进警务迁移的多功能综合性战斗实体，[3]具有基础性地位和支撑性作用，在社会治理中发挥着关键作用。

（二）完善社区网格建设是社会现代治理的基础

现代社会呈现出高度地流动性与离散化，要增强基层治理以增强社会黏性和社会成员归属感，就必须将居民群众积极性、主动性、创造性充分调动起来，推进社区管理网格化成为重要途径。完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，工作着力点就在社区管理网格。社会主义市场经济的社会管理单位制度发生了变化，以单位为核心的单位组织形式社会不可避免地走向解体，在单位之外出现了庞大的“社会人员”和“社会人群”，加速社会治理的复杂性及任务艰巨性，使得行政体系面临巨大的管理压力，需要寻找新的方法和管理运行模式，以应对日趋复杂的管理难题。社区的设立及其网格化管理，正是作为市域社会治理的一种现代化方法应运而生，是公安机关推进市域社会治理现代化在基层落地的重要基础。社区网格化建设目的在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系，社区管理网格化并非仅仅是增加一级更小的基层管理单元，而是改变了基层社会管理的体制构造，主动适应了当前社会治理面临的新情况、新问题，有助于更好开展基层社会治理，是公安工作与群众路线相结合的关键机制，促进社区警务网格化与社区网格管理深度融合成为构建市域社会治理第一级警务平台。

二、公安机关社区警务网格化治理的现代化内涵要求

市域社会治理是社会治理的重要议题，也是推进社会治理现代化的重要延伸，[4]是一项既重要又复杂的系统工程，公安机关要紧紧围绕立体化、信息化、多元化的共建共治共享方向，推进社区警务网格化。

（一）明确市域社会治理的主导责任

公安机关的市域社会治理现代化工作做得怎样，事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安，在基层需要以社区警务网格化建设为着力点，结合辖区实际发挥公安机关的主导作用，提升社会治理效能。为此，要明确社区警务网格化建设的指导思想，提升社会治理效能要推动社区警务网格从传统管理转向治理与服务并重，防范风险、解难题、补短板，并强化科技信息化、大数据、云计算、人工智能等新手段、新手段、新技术的支撑力。[5]社区警务网格要科学合理划分，并确保实现力量进警格、责任进警格、要素进警格、科技进警格、联治进警格、考评进警格是十分重要的。推动警务资源向社区警务网格聚焦、工作力量向警格下沉、管理触角向警格延伸、服务范围向警格拓展，实现机制运行科学有序、管理治理精准精细，基层基础夯实有效、警民关系和谐密切，牢牢掌握社会治安主动权，切实增强基层社会治理能力，建设更高水平的平安社区。

（二）加强社区网格警务的基础建设

通过加强以派出所为基地的社区网格警务建设，实现一线警力高度集成化，构成社会治安防控动态化的警务格局，有效地提高基层警务的社会管控与治理能力。将派出所警力调整为社会动态管理民警队，社区警务民警队和派出所综合指挥室，实现以派出所为基地的网格警务实战综合体。一是加强“动态化”警队建设，提高社会“动态”管理能力，实行24小时的“网格化布警”，推进以派出所为基地的动态化民警队伍建设，使之成为街面治安防范控制及基层一线“处突”主力军；二是加强“静态”社区警务建设，强化社区警务的民警责任制度和网格化警务建设，切实担负起社区治理职能，切实提高社区警务网格化效能；三是加强派出所综合指挥室建设。现代警务运行机制需要把派出所综合警务室建成派出所的信息管理处理中心，基层的情报信息指挥调度中心，从而提升基层情报信息警务能力，提高社会面“动态”布警的指挥、调度、协调等一线集成作战能力。

（三）促进社区网格警务的资源共享

新时代公安工作以不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的总目标，为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家创造安全稳定的政治社会环境。为此，需要全面促进网格警务资源多元化，打造共建共治共享的社区治理新格局。

一方面，坚持社会群防群治，实现网格警务社会化。坚持警务社会化理念，充分调动社会治理的群防群治资源。社区警务要注重发动社会公众力量，形成全员参与、“人人皆警”的治理新格局，发动社区内各行业、各单位和各住户，明确社区的社会治理是全社区的共同任务。同时，也需要各级政府、各部门、各层级共同参与，推动社区群众参事、议事制度化、经常化，增强群众参与社区警务工作的责任心、自觉性。完善社会矛盾“滚动排查、及时预警”机制，努力做到“发现在早、防范在先、处置在小”。依靠街道（乡镇）司法行政机构，构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷解决机制。充分利用民警深入社区与群众面对面接触的机会，在潜移默化中启发居民增强自防意识，形成自我管理、共保平安、共建文明的良好局面。

另一方面，建立由政府、社会组织、社区居民共同组成的社区警务多元治理主体，形成优势互补的治理格局。依托基层自治组织，把社区警务和社区建设融为一体，构建社区警务多元防控网。充分发挥社会组织在社区治理中的骨干作用，实现“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，使社会组织和社区成员成为社区网格警务的推动者、执行者、监督者。

三、公安机关社区警务网格化治理的价值意义

社区是一个城市最微小的运行单元，是党和政府联系和服务群众的“最后一公里”，从基本的民生保障到整个社会的稳定均与社区息息相关，只有安全的社区才能构成安全的城市。

（一）实施公安机关社区警务网格化治理是适应社会安全发展的现实需要

当前，我国正处于重要发展机遇期，推动高质量发展、维护安全稳定等工作面临许多新的挑战和考验。习近平总书记指出，安全是发展的前提，发展是安全的保障，必须统筹发展和安全。一切安全隐患都源于基层，警格安则全局安。公安机关及其派出所作为维护社会稳定的“桥头堡”、守护一方平安的“排头兵”、服务人民群众的“主力军”，必须积极主动对接党委政府的网格化管理新举措，通过扎实开展社区警务网格化创新治理，把基层警务工作融入到社区警务网格中去，充分调动综治力量，不断延伸工作触角和覆盖范围，有效提升驾驭复杂局势的能力，为全力护航经济社会高质量跨越式发展提供安全环境。

（二）实施公安机关社区警务网格化治理是完善社会治理体系的创新措施

习近平总书记在2020年9月主持经济社会领域专家座谈会时指出：要加强和创新社会治理，使每一个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。进入新时代，网格化构成的市域社会特征更加凸现、关联更加紧密，真正实现“网格实则全局实，网格稳则大局稳”的良好氛围。社区网格是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”，疫情防控的成功实践证明，把社会治理的重心落到网格后，政务服务和管理能力就会得到有效提升，社会治理的基础便得以建立，社会信任的根基自然夯实[6]。当前，全国各级党委政府正在推行以网格化管理和服务为主导的市域社会治理模式，公安机关作为市域社会治理的重要力量，必须把开展社区警务网格化治理作为加强和创新市域社会治理的重要抓手和突破口，树立新理念、大格局、宽视野，不断提升社区警务网格工作核心战力，在创新市域社会治理中彰显公安新担当、展现新作为。

（三）实施公安机关社区警务网格化治理是夯实公安基层基础的破题之举

社区警务网格是社区警务网格化治理的重要载体，格中有警情，格中有民心。近年来，社会治安形势发生巨大变化，派出所及其原有的社区警务工作模式，出现一些滞后于形势发展的问题，存在资源要素不匹配、职责边界未厘清、履行职务难专业、单打独斗是常态、基础管控存漏洞等问题，加之警力严重不足、智能化程度不高等条件限制，导致基层基础虚化、弱化，影响了“打防管控服”等基层治理工作，难以有效适应新发展格局下“人、财、物”等要素加速流转的管控需要。社区警务网格是破解基层基础弱化的有效抓手，依格而治、靠格而安。公安机关必须坚持“大抓基层、大抓基础”的鲜明导向，以优化社区警务网格为抓手，破解传统警务工作模式弊端，推动警务资源向社区警务网格聚焦、工作力量向社区警务网格下沉、警务勤务向社区警务网格延伸、服务事项向社区警务网格拓展，实现社区警务网格化、打防一体化、警力集约化、服务零距离，最大限度提升警务效能、密切警民关系。

（四）实施公安机关社区警务网格化治理是推动警务转型升级的应有之要

互联网、物联网、大数据、人工智能等高科技的发展及应用，[7]在改变社会生产生活方式的同时，为破解市域社会治理诸多难题提供了更多的路径手段，也为推动社区警务网格化治理提供了便利条件。公安机关应积极顺应时代发展，坚持“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”战略，[8]坚持“让算力提升战力，用智力解放警力；让数能驱动效能，用智能精准赋能”理念，把先进科技充分运用到社区警务网格之中、延伸到基层治理一线，不断优化警务流程机制，推动警务模式由传统向现代转变、由粗放向精准转变、由被动向主动转变，将传统型的社区警务升级为现代化的网格警务，以社区警务网格高质发展推动公安工作高质量发展。

四、市域社会治理现代化提升公安机关社区警务网格化治理路径的探索

开展现代化的市域社会治理是一项既重要又复杂的系统工程，公安机关要紧紧围绕立体化、信息化、社会化的“共建、共治、共享”需求导向，以信息化赋能为公安机关开展市域社会治理提质增效，[9]推进社区警务战略的治安防控体系网格化建设。

（一）警在“格”中布，融警蓄能，构建基层坚固堡垒

按照无缝衔接、多网合一的要求，科学划分社区警务网格，并以社区警务网格为单元，下沉警种和部门机关警力，明确权责清单、制定考核方案、压实社区警务网格责任、夯实治理基础。

一是科学建“格”。坚持“属地管辖”与“统筹布局”相结合，“方便服务”与“规范管理”相适应的原则，区分城镇警务网格和乡村警务网格两种类别，以治安复杂程度、人口分布特点及管理难易程度等指标为参考划分A、B、C三个层次，将辖区内所有网格，对应各派出所，划分成相对应的社区警务网格，实行“一格一码”、实现无缝对接、全域覆盖，将千家万户融入到市域社会治理“一张网”中。

二是融警强“格”。统筹整合机关基层警力，推动治理力量下沉融合，按照“1+1+N”模式（即1个社区民警+1至2个辅警+N个网格员，因地制宜组建社区警务网格队伍，固定社区警务网格警力，形成实体化运行工作团队，强化人、地、物、事等信息要素采集，拓宽情报、宣传、稳控、调解、服务等阵地。

三是考评促“格”。明确社区警务网格工作职责，建立负面清单考评机制，制定考核细则，对社区警务网格及在网格内工作的民警实行分类捆绑考核，各社区警务网格综合成绩作为民警考核结果，与评优评先、职级套改等挂钩，进一步落实工作责任、激活内在动力。

（二）力在“格”中使，多元释能，夯实社会稳固根基

坚持立足社区警务网格阵地，弘扬“枫桥经验”，创新工作机制，狠抓源头治理，做到“小事不出格，矛盾不上交”。

一是警民共筑，多源预防。建立社区警务网格与综治网格相融合的社会不稳定因素排查机制，组建“巡查小分队”、“宣讲小分队”等，开展联合宣传、排查活动。由民警宣扬和谐邻里、和睦家庭的“好乡风”“好家风”，广泛收集掌握社区警务网格内存在的不稳定、不和谐、不融洽的苗头隐患，为防范化解工作奠定基础。

二是部门共建，多元化解。争取政府支持，整合110接警中心、12345政府服务热线、公安信访窗口等渠道，统一矛盾纠纷受理渠道，规范流转流程，实施归口调解。依托社区警务站、公安派出所，设立实体化、专职化、专业化调解室，联合综治、民政、检法司等部门，探索推广“警调衔接”“民调入所”“律师进所”等多种举措，灵活运用人民调解、行政调解、司法调解等多种方式，打造社区警务网格内“多维一体”的一站式调解中心。

三是社会共治，多员稳控。对社区警务网格各类重点人实行分级分类、包管包控。按列控等级统筹社区警务网格内民警和卫生、民政、综治、信访部门等人员，对易肇事肇祸精神障碍患者、重点非（闹）访等治安重点人员进行动态管控，确保不失管、不失控；协调相关部门按照等级列控要求，指导和负责各社区警务网格内涉稳重点人员的管控，落实“一人一策一班”措施。

（三）事在“格”中处，主战聚能，铸就平安牢固防线

随着经济的飞速发展[10]，公安机关要坚持把打击防范突出违法犯罪活动、预防公共安全事故发生作为民警主责主业，实施主战推进。

一是实战稳“格”，严控突出犯罪。聚焦人民群众热切关注的违法犯罪案件，深入研究犯罪规律，找准打防关节点，构设社区警务网格主阵地，细化社区警务网格内存在的负面清单、下沉警种实战力量，全面发动社区警务网格宣传战、情报战、阵地战，精准定向开展宣传教育以切实提升人民群众治安防范能力。

二是巡控助“格”，严防社区警务网格发案。向社区警务网格下沉巡防力量，完善点线面结合的社会治安防控体系的巡防策略[11]。开展好车巡、步巡，做到线上线下同步、天网地网对接，最大限度提升预测预警、应急处突和打击震慑能力。

三是强力治“格”，严管重要阵地。以“百万警进千万家”等活动为依托，扎实做好社区警务网格内基础信息采集[12]，全面掌握社区警务网格内重点单位、重点部位、特行场所及新兴业态的底数情况，广泛收集社区警务网格内可能影响社会稳定的违法犯罪线索、热点问题动态、重点人员（群体）动向等情报信息，扎实推进重点场所、重点行业专项排查整治工作,并提出更为有效的管理模式。[13]

（四）智在“格”中显，数据赋能，打造民意加固工程

以“智慧公安”建设为依托实现智慧共创,构建智能防控新体系，不断向常态管控、基层治理、民生服务等领域赋能，最大限度将管理服务下沉到“最 后一米”，把警务工作做到群众家门口，做进群众心坎里。

一是智慧技术让警务效能更加精准。以大数据平台、视频综合应用平台、PGIS地图为支撑，打造流程化、标准化、可视化、数据化的智慧社区警务网格平台和移动警务端APP，并与接处警系统关联对接，相关警情信息自动推送给社区警务网格，辅以指挥调度、勤务运行、执法联动、后勤支援等配套机制，做到情指一体、情勤联动，集约用警、联情联动。平台每月自动生成警情分析报告，供民警采取针对措施，强化社区警务网格管理。

二是智慧治理让警务网格更加平安。在社会治安防控体系建设总体框架下，基于庞大的数据资源、专业的系统应用、先进的技术赋能在社区警务网格的深度运用，打造“智慧平安小区工程”等一系列智慧管控平台，构建以社区警务网格为基本单元的人防、物防、技防一体化管控格局，为实现打防管控精准化、基层治理高效化加强智慧治理手段并做出相应调整，[14]有效维护群众生命财产安全。

三是智慧服务让警民关系更加亲和。开展智慧模式研究以深化“放管服”改革为抓手，充分运用政务云、公安网、警务通等警务资源，推动更多政务服务向派出所、街面警务站、警务室延伸，赋予警务室（站）更多服务功能和职责，将查询、咨询、业务办理、求助等服务更优质、更便捷、更贴心地推送到群众家门口，提升群众满意度[15]。