基于避难弱者需求视角的县域避难场所规划研究−以长宁“6·17”地震灾后调研为例1

李文静 翟国方 陈 伟 刘 瑀

1）南京大学, 建筑与城市规划学院, 南京 210093

2）安徽大学, 商学院, 合肥 230601

3）南京邮电大学, 地理与信息生物学院, 南京 210023

4）宜宾市自然资源和规划综合行政执法支队, 四川宜宾 644499

引言

近年来，我国5 级以上地震灾害多发生在县域。2019 年，我国大陆地区灾害最严重的地震为四川长宁6.0 级地震，此次地震是中华人民共和国成立以来宜宾市遭受的震级最高、烈度最强的地震灾害，烈度Ⅵ度及以上区域共造成329 788 人受灾，因灾死亡13 人，直接经济损失52.68 亿元。避难场所是人们面临灾害时的避风港，避难场所规划是城市自然灾害防治中最关键的空间策略之一。宁可十防九空，不可失防万一；宁可备而不用，不可用时无备。2020 年我国防灾减灾日的主题是“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”，提出要加强基层避难场所建设。

由于老年人等弱势群体的灾害易损性强（钱洪伟等，2018），随着我国老龄化程度的不断加剧，为充分满足以老年群体为代表的避难弱者需求，避难场所规划在满足“数量”要求的基础上还需加强“质量”。城乡人口流动和迁徙导致部分县域被动成为老人、儿童和妇女等避难弱者的聚集高地。然而，县域城乡用地和建成环境相对复杂，特别是部分乡镇地区受经济水平限制，建筑抗震性能不足（刘军等，2020；刘培玄等，2021）。因此，在县域避难场所规划中落实避难弱者的避难需求尤为迫切。笔者在四川长宁“6·17”地震发生后赴灾区调研，通过实地调研和半结构访谈，重点了解老年人等避难弱者的避难经历，总结避难弱者在灾后各阶段的避难需求，并将需求融入到避难场所规划建设中。

1 研究框架

1.1 避难弱者

老年人、残疾人、儿童等弱势群体由于身体素质和行为能力较普通成年人低，防灾能力和应灾能力均较弱（国土交通省，2013；苏幼坡等，2015；廖先珍等，2019；杨翥等，2021）。陈建伟等（2013）将避难弱者定义为在本人人身安全受到重大灾害威胁时，没有察觉能力或察觉困难，或即使能察觉也不能或难以采取适当避难措施的“老、弱、病、残、孕”群体。在日本，避难弱者以老年人为主，还包括残疾人、孕妇、婴幼儿和语言不通的外国人等（京都府健康福祉部介護地域福祉課，2013）。在美国，老年人、母乳喂养和怀孕的女性、残疾人、低收入者、无家可归者作为特殊群体，对避难环境要求高，是灾后救援和安置工作的重点服务对象（Alisan 等，2017；Corbin，2017）。在我国广大县域，由于青壮年劳动力外出务工，留守老人和儿童较多。综合国内外关于避难弱者的研究，本研究将老年人、儿童和中年妇女定义为避难弱者，并以老年群体为主要研究对象。

1.2 避难场所规划

避难弱者身心脆弱，灾后对食品、药品等生活物资及就寝、如厕等生活空间的需求程度较普通成年人高，相应地对避难空间的诉求更多。在美国，结合避难弱者的避难需求和行为特征设置了特殊需求避难场所，专门为老年人等避难弱者提供避难服务。Alisan 等（2017）基于老年人的空间分布和特殊需求，研究利用特殊需求避难场所和普通避难场所功能转换共同实现疏散距离最短和避难需求满足程度最高的避难场所规划目标。在日本，福祉型避难场所是区别于普通避难场所单独设置的，主要功能为服务避难弱者。福祉型避难场所选址以学校、体育馆等室内避难场所为主，根据老年人、哺乳期妇女等避难弱者的灾后需求，在避难场所内布置了哺乳室、育儿室、卧床休息间等，如图1 所示（李文静等，2019）。非灾时，积极倡导避难弱者参与社区防灾宣传，尤其是老年群体，不仅有利于避难弱者熟悉避难路径，还可根据避难弱者的行为需求完善福祉型避难场所建设。

图1 福祉型避难场所空间布局Fig. 1 Layout of the welfare shelter

我国避难场所规划起步较晚，2008 年汶川地震后避难场所选址布局、规划建设等相关研究成果较多。避难人口预测（陈志芬等，2016）、场地适宜性评价和筛选（苏建锋等，2021）、基于可达性的避难场所服务范围分析（叶明武等，2008；窦凯丽，2014）、基于多目标的避难场所选址优化和规划方案比选（马丹祥等，2015；Xu 等，2018；张宣峰等，2020）、避难场所设计（赖文波等，2021）是避难场所规划的主要流程和内容。随着城市经济的快速发展和建成环境日趋复杂，避难场所规划建设应随之调整和完善。除对现状避难场所服务能力进行科学评价（尹志军等，2020）外，陈建伟等（2013）、苏幼坡等（2015）开始关注老年人等避难弱者的避难需求，《防灾避难场所设计规范》（GB 51143−2015）（中华人民共和国住房和城乡建设部，2016）中也增加了针对避难弱者的建设指标。部分研究虽基于避难弱者特征，对避难场所规划和管理进行反思并提出改进策略，但对避难场所规划实践和具体实施的指导性不强，还需进一步梳理避难弱者需求与避难场所层级体系、选址布局和避难空间设计之间的对应关系。

综合来看，以定量方法研究避难场所规划的成果较多，且多以城市为例开展实证研究，对于县域避难场所规划建设的关注较少。避难场所选址布局的定量指标多以普通成年人行为能力作为参考，忽视了避难弱者行为特征和灾后需求，基于需求的避难场所规划研究有待完善。因此，本文围绕避难弱者需求及基于避难弱者需求的县域避难场所规划建设展开研究，研究框架如图2 所示。

图2 研究框架Fig. 2 Research framework

2 研究区域

2.1 概况

本次地震最大烈度为Ⅷ度（图3），震中位于长宁县双河镇，余震多发生在珙县巡场镇（新县城）和珙泉镇（老县城）。受灾区域老旧房屋多，建筑抗震设防等级较低，灾害损失较大。以珙县为例，县域户籍人口约46.2 万人，其中60 岁及以上的老年人口占比约为16.9%，人口老龄化率较高，12 岁及以下的儿童人口占比约为13.6%，且大量青壮年劳动力常年在外务工。除城乡居民住房受损特别严重外，全县还有71 所学校校舍出现不同程度的损毁2珙县人民政府，2019. “6.17”地震珙县情况及灾后重建情况、面临的困难和对策建议.，且公共建筑受损影响了老年人等避难弱者的灾后安置效率（图3）。

图3 地震烈度及受损建筑Fig. 3 Seismic intensity map and study area

2.2 研究对象及方法

2019 年10 月19 日至20 日笔者在双河镇、巡场镇和珙泉镇开展调研。由于本次地震余震多发生在珙县巡场镇和珙泉镇，且在调研期间（10 月19 日晚）发生3.0 级余震，有明显震感，所以，本次调研选择在巡场镇和珙泉镇随机进行半结构式访谈（表1）。

表1 访谈提纲Table 1 Interview outline

笔者随机访谈16 位受灾者（表2），包括4 名60 岁以上的老年人、5 名30～59 岁的妇女、5 名12 岁以下的儿童、2 名中青年男性。为进行对比，本研究将20～39 岁的普通成年人列为对照组。受访者均自愿接受访谈，受访时具备独立思考和清晰表达能力。涉及应急物资（食品、饮用水、药物、帐篷）、室内避难场所需求（在避难场所内就寝、就医、如厕等需求）及应激反应（经历灾难后产生的应激障碍症状，如失眠、心悸、惊惧、头晕等）等访谈内容，笔者根据受访者的语言描述，将“很”“非常”等词汇划分为高需求等级，将“还可以”“能凑合”等词汇划分为中等需求等级，将“无所谓”“不觉得”“没有”等词汇划分为低需求等级。

表2 受访者信息统计Table 2 Information of interviewees

3 避难弱者的避难需求

避难时间越长，避难者需求越多，对避难空间的诉求越多，且避难者的高层次需求对低层次需求具有向下兼容性。感知到地震，受灾群众的第一反应是从危险区域逃出去，确保人身安全。当生命安全得到保障后，食品、饮用水、就寝等基本生活需求逐渐显现。长时间不能返家的受灾群众对正常生活空间、社交网络及心理情感的需求更迫切。避难弱者的灾后需求在类别上与普通成年人无异，只是程度更高，尤其是对于食品、药品、就寝环境、医疗环境的需求明显高于普通成年人。借鉴日本“3•3•3”避难原则（福島県保健福祉部保健福祉総務課，2013），结合实地调研，总结避难弱者灾后各阶段的需求和对避难空间的诉求，提炼灾后需求层次模型（图4）。

图4 灾后需求层次模型Fig. 4 Hierarchy model of post-disaster demand

3.1 初期（地震发生至震后3 d）

本次地震发生在夜间，受访者第一反应均为从家里向外跑，寻找安全的空间躲避，此时确保人身安全是共同诉求。避难场所的实际供给情况与人们对避难场所的认知之间存在差异，导致受灾者临时选择的安全场所各有不同。巡场镇共挂牌4 处避难场所，沿着县城主要道路设置了清晰的指示标识，地震发生当晚是县城居民的容身之所。珙泉镇避难场所标识设置不合理，悬挂在电线杆上、山墙顶部等高处，在避难弱者的正常视线范围内难以发现，导致受灾者无法正确判断避难场所的空间位置和疏散路径。老年人缺乏防灾知识，在紧急状况下难以评估场地适宜性，加上行动能力有限，受访者L1 和L2 于地震当晚就近选择在加油站避难。珙泉镇的其他受访者在地震发生当晚均在马路、住宅周边空地或其他自认为安全的场所过夜。

3.2 中期（震后3 d 至震后3 周）

震后3 d，受灾群众的人身安全基本得到保障。由于县域建筑抗震能力薄弱，多数乡镇住房损坏严重，受灾群众无法立即返家。在乡村地区，亲友、邻里之间依赖程度较高，投亲靠友是大部分受灾者的自救措施。然而，老年人群体一方面由于居住时间久，地域归属感强烈，离开灾区意愿较低；另一方面由于子女在外务工，缺乏社会网络支撑，更倾向在熟悉的环境里继续避难。此时，避难弱者的需求种类增多，特别是对食品、药品等生活物资及就寝和就医的需求较强烈，对避难空间的诉求逐渐增多。

（1）食品和药品

老年人普遍患有慢性疾病。高血压、高血脂、糖尿病等患者对食材种类和烹饪口味的要求高，且这些疾病还需药物控制。震后初期主要依靠当地商铺自发为受灾群众提供食物和饮用水，随着避难时间的延长，受灾群众的物资需求日渐增多，外界救援物资输送成为保障受灾群众生活的关键，特别是药品等医疗资源的供应。但运输通道（县道X023）在地震中受损（图5），延长了救援物资运送时间，加重了受灾群众的恐惧心理。在自身疾病和灾后焦躁、恐慌情绪的双重影响下，老年人对药品的需求程度明显高于妇女和儿童。然而，医疗救助和药品供给不足，增加了老年人的灾后生活负担。受访者L1、L2、L4 表示虽患有高血压等慢性疾病，且避难期间失眠严重，但医疗队无法提供相应的药物，症状得不到缓解。除儿童以外的11 位受访者均表示，主要运输要道被阻断，救援物资迟迟不能到位，在生理和心理上均对灾后生活产生了严重影响。

图5 灾时被阻断的县道X023Fig. 5 Blocked county Road X023 in earthquake

（2）住宿环境

结合调研和已有研究发现，震后部分房屋虽结构完好，但水、电供应管网受地震影响中断，受灾群众仍需在外避难（Li 等，2017）；部分群众担心余震，即使住宅未受损，返家意愿也较低。如果延续避难初期拥挤、吵闹、缺乏私人空间的避难环境，会干扰避难弱者就寝，影响健康状况。震后气温多变，时有降雨，普通成年人可继续在帐篷里避难，但大部分老年人明显“吃不消”。此时，大型公共建筑更适合避难弱者避难（姜连艳，2019）。因大型公共建筑通常具有完善的水、电基础设施，且能够提供遮风挡雨的室内空间，不仅有利于避难弱者安寝，还能够提供稳定的医疗救治空间。然而学校、体育场馆等公共建筑在本次地震中受损严重，导致受灾群众对于室内避难场所心存疑虑，主动选择室内场所避难的意愿较低。受访者Z1、D1、D2 表示灾害发生后1 周，一起住帐篷的老年人有些被政府安排到周边的学校避难，但场地有限，优先安置老弱群体，年轻人只能在帐篷里避难。受访儿童对于避难场所类型没有具体诉求，因为震后儿童均跟随长辈避难，有亲属照顾。

3.3 后期（震后3 周）

随着灾后重建工作的有序推进，对于住宅受损严重仍无法返家的少数受灾者，需要稳定的居住空间。此时，避难场所应具备普通住宅的功能，提供食宿、卫生、交往等日常活动所需的空间，还需帮助避难弱者从生理和心理上逐步回归正常生活，尤其是应对在地震中因巨大心理冲击造成的创伤后应激障碍。震后青少年创伤后应激障碍发生率低于成年人，成年受灾者的创伤后应激障碍易感因素有年龄大、女性、受教育程度低、在地震中丧失亲人、缺乏社会支撑等（唐碧菡，2017）。对于老年人来说，灾害造成的心理打击在短时间内无法恢复。本次老年组的受访者不仅长期受到慢性疾病困扰，还要承受地震带来的心理影响，所以，灾后常常出现失眠、头晕、心悸等症状。有的老年人缺乏子女照料，恐慌和无助的情绪不断堆积，得不到倾诉，导致应激症状加重。中年组和对照组的女性受访者尝试通过与亲友倾诉缓解心理不适症状，应激症状相对较轻。受访的小学生表示有老师、家长和其他亲人的鼓励和照顾，未出现明显的不适症状。

县域医疗资源有限，灾后缺乏专业的心理医疗服务，避难弱者应激症状得不到缓解，导致其对地震避难产生了消极情绪，认为“小震不用跑、大震跑不掉”。本次地震后灾区余震频发，受访者Z3 表示每次感受到余震都十分紧张，时常出现心悸等不适状况。

4 县域避难场所规划应对

目前我国避难场所在分类上已体现避难需求的阶段性，但在各等级（紧急-固定-中心）避难场所规划建设中仍需进一步落实避难弱者的需求。避难场所供给不足、避难弱者对避难场所缺乏认知是县域避难场所存在的主要问题。救援通道受阻、公共建筑抗震能力不足及物资供应能力有限，导致县域避难弱者的生活需求无法得到充分满足。避难后期，缺乏专业的医疗队伍是影响避难弱者身心健康的主要原因之一。老年人的各类避难需求与其他群体相比更复杂，因此，以老年群体为主，从多阶段避难需求入手，对县域避难场所规划建设提出改进措施（图6）。

图6 基于需求的避难场所规划提升Fig. 6 Improving shelter planning based on demand

4.1 建立避难弱者数据库

县域范围内城乡建成环境复杂，既有建筑密度较高、设施相对完善的县城，也有住宅建筑较分散的乡村，留守老人和儿童分布较广泛。在社区和行政村开展调查，建立避难弱者数据库，并及时更新避难弱者信息，包括年龄、性别、身体状况、家庭住址、家庭成员等。避难弱者数据库是县域避难场所选址和规划布局的基础资料和参考依据。根据数据库，明确避难弱者的规模和空间分布，规划避难场所时，根据高龄受灾者的规模适当降低避难场所疏散距离，满足避难弱者就近避难需求。利用避难弱者数据库指导各社区（村）根据避难弱者规模制定应急预案，指定合适的避难场所并确定疏散路线，提高避难效率。避难弱者数据库还可以帮助村和社区评估避难弱者身体状况，筛选重点帮扶对象，加大非灾时对避难弱者的教育宣传，灾后持续关注其身心健康并及时提供医疗援助。

4.2 优化避难场所选址和布局

城镇与广大乡村建成环境的差距导致县域承灾体脆弱性和防灾能力的地域差别较大，避难场所规划也应根据建成环境特征因地制宜地进行调整。通常县城的路网、建筑和人口密度等较其他乡镇高，公园、广场、体育场等具备建设基础的避难场所备选资源相对丰富。因此，县城地区可参照《防灾避难场所设计规范》（GB 51143−2015）选址避难场所并综合布局（表3）。其他乡镇地区人口总量较少且分布相对稀疏，可利用公共设施有限，对避难场所有效面积和避难疏散距离的要求可适当放宽（初建宇等，2012；李文静等，2021），避免以城市标准规划村镇避难场所造成资源浪费。同时，乡镇地区天然具有丰富的开敞空间，应重点加强幼儿园、中小学、党群服务中心等当地群众熟悉的公共建筑抗震能力，在灾后为避难弱者提供庇护。

表3 县域避难场所选址要求Table 3 Requirement of the location of shelters in county

为满足灾后初、中、后期避难弱者需求，应平衡避难场所类型结构。用于紧急避难的临时场地以室外空间为主。震后初期，确保人身安全是所有受灾者的期盼，此时逃离建筑，就近选择公园、广场等开敞空间避难是普遍的避难行为。随着避难时间的延长，老年人等避难弱者难以忍受室外场地的日晒雨淋，对能够提供私密空间和水、电等基础设施的室内避难场所需求更迫切。因此，用于中长期避难的固定避难场所不应是单一的室外空间。各乡镇根据避难弱者规模，可依托学校、活动中心等公共建筑进行选址，建设服务避难弱者的避难场所，利用宽敞的室内空间去落实老年人对就寝、就医等避难需求。熟悉的环境、邻里、家人能够给老年人带来安全感，避免将老年群体单独安置，可借鉴日本经验（国立教育政策研究所等，2008），在同一场所内同时布置供普通避难者使用的避难场所和供避难弱者使用的福祉型避难场所。

随着灾后重建工作的推进，灾区生活转向正轨，学校、党群服务中心等公共建筑作为教育、办公场地应重新投入使用。若此时仍有少数避难弱者无法返家，则需向长期固定（中心）避难场所转移或由政府进行租房安置。服务于避难弱者的长期固定（中心）避难场所应有充足空间搭建简易住宅，满足避难弱者正常生活所需的居住条件。为方便避难弱者正常就医并获取生活物资，避难场所选址应靠近医院、养老院、超市等公共服务设施，或在避难场所内设置医疗服务室，定期对场所卫生和避难者身心健康状况进行检测。

4.3 提升避难场所建设标准

老年人骨骼肌肉系统逐渐退化，对人均避难面积和配套设施的要求较高。《防灾避难场所设计规范》（GB 51143−2015）根据老年人在避难场所的行为需求完善了相关指标，但在实践中落实不到位。特别在县域，留守的老弱妇孺较多，避难场所建设相对滞后，应根据避难弱者的行、走、坐、卧等行为需求，在避难场所中增加适老配套设施，落实无障碍设计，提高县域中长期人均避难面积建设指标。以就寝空间为例，在中长期避难阶段，通铺设计（图7（a））对于普通成年人来说可以接受，但老年人难以长时间就地躺卧，需简易床铺就寝（图7（b））。按照单人床尺寸且保证通道能够满足轮椅通行，老年人人均就寝面积较普通成年人约多1.15 m2。对于避难弱者，避难标识牌应树立在显眼的位置，使用易于避难弱者识别的颜色、字号，清晰标注方向、距离、名称、有效避难面积等避难场所信息。除应对地震灾害，公园绿地可应对火灾，体育场馆可应对洪涝灾害，因此，为提高综合避难场所利用效率，在避难场所标识牌上可标注应对灾种。同时，制定避难场所灾时管理预案，尤其是服务避难弱者的避难场所，应落实避难期间食品、药品等救援物资的供应计划，明确医疗援助计划，包括心理咨询服务。在避难场所建设过程中，制定严格的审查制度，加强对建筑质量和配套设施建设标准的监管。

图7 就寝空间布局Fig. 7 Layout of sleeping quarters

4.4 加强防灾教育，提高避难场所认知

以老年人为主的避难弱者文化程度较低，获取防灾信息的渠道和对信息的理解能力有限，应加大力度向避难弱者普及防灾知识和避难技巧，提高避难弱者对灾害及避难场所的科学认知。在乡镇地区，学校对儿童的防灾教育正逐步完善，以学生为纽带向家庭传播防灾知识是主要的宣传途径，可覆盖到妇女、儿童。然而，这样的传播链难以延伸到老年群体。老年人对于灾害成因、后果和应对措施的认识较少，不了解避难场所选址布局、设置目的和启用预案。因此，需对老年人进行“定制化”防灾宣传和避难引导，提高避难弱者的防灾意识和避难场所认知。可依托社区和村委会组织形式丰富的宣传活动，如组织避难弱者观看防灾纪录片、举办防灾知识有奖竞答、发放防灾宣传手册和应急医药包等，还可定期举办应对不同灾害情景的应急演练，号召避难弱者参与防灾地图绘制，扩大避难弱者对避难场所规划的公众参与力度。根据避难弱者数据库，对于行动不便的老年人，可入户宣传，可在敬老院等老年人聚集的场所进行集中宣讲，指导老年人识别避难场所标识、使用防灾设施、掌握避难路径等。

5 结语

我国现行避难场所相关规范主要针对城市，对县域避难场所规划建设缺乏统一指导。避难场所形式单一、空间规模有限、指示标识设置不合理及缺乏避难场所宣传等是县域避难场所规划建设存在的主要问题，导致避难弱者需求不能充分满足，其中老年人在各避难阶段的需求矛盾更突出。本文结合实地调研和访谈，以老年人为主要研究对象，总结避难弱者在各阶段的需求及对避难空间的诉求，提出县域避难场所规划提升措施。为切实保障避难弱者生命安全、提高避难生活质量，县域避难场所规划应从需求侧出发，加快完善避难弱者数据库，优化避难场所选址、增加室内避难场所、提高部分避难场所的建设标准，以满足老年人等避难弱者的避难需求。社区和村应加大应急演练和防灾教育宣传力度，落实城乡安全一体化。