行为主义视角下同济迁汉的政策能力分析

黄岭峻，沈晓娜

华中科技大学马克思主义学院，湖北武汉，430074

1950年代初，为配合国家整体的建设发展，统筹医疗卫生教育资源配置，中央政府对医学院校进行了全国范围内的院系调整,通过拆分、合并等方式把医学院校从综合大学里独立出来,由教育部、卫生部双重管理[1-2]。其中，同济大学医学院及其附属医院由沪迁汉(以下简称“同济迁汉”)便是典型案例。据华中科技大学同济医学院档案馆资料记载，我国成立之初，中央与华东、中南行政大区研究后，决定将同济大学医学院(现为华中科技大学同济医学院，以下简称“同济医学院”)迁往武汉。关于同济迁汉以及同类相关研究中，学界多从制度主义视角出发，关注国家政策单向度的决定作用，忽视被迁单位及其员工的因应与态度。究其实，如果迁汉决策没有取得绝大多数师生的同意，无论如何是不可能在短期内实现的。

个人和单位是国家的组成部分。从某种意义上说，三者具有根本性的共同利益。然而，国家、单位和个人作为不同的行为主体，除了具有共同利益，也因立场不同具有各自特殊利益，三者之间并不能完全等量齐观。因此，在实施国家政策过程中，合理兼顾单位和个人，引导其融入国家政策的需要成为不可忽视的议题。为修正和填补以往研究中的不足，根据同济迁汉历史档案资料(全宗5，目录1950XZ11003，卷宗3；全宗5，目录1950XZ11012，卷宗12)和对迁汉教授的访谈记录，拟从政策的酝酿、决策、实施3个维度着眼，构建行为主义与政府政策能力相结合的解释框架，阐释各级政府如何通过相应的政策能力，引导单位与个人的行为选择，从而促成同济顺利迁汉，并据此探析行为主义视角下政策能力的实践逻辑。

1 行为主义视角下同济迁汉政策的酝酿与争议

行为主义是以阿尔蒙德、达尔、拉斯韦尔等为代表的一种政治科学研究范式，它综合了政治心理学、社会学、统计学、系统论等研究方法，主张以实证的方法研究个体或团体的政治行为[3]，具有价值祛除、科学至上和行为研究等特点[4]。因此，从某种意义上来说，行为主义并非一种具体的研究方法，而是一种理论视角。

政策能力较早出自阿尔蒙德和鲍威尔在《比较政治学》中提出的政策能力假设，一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力[5]。Peter认为，政策能力包括政策制定、执行和政治体系对社会力量需求的回应，政策能力不仅包括做出增量选择的能力，还包括做出敢于改变现状、矫正较大偏差的更具战略意义的选择[6]。辛向阳将政策能力概括为制订政策的能力、推行政策的能力、防止政策变形的能力[7]。郭爱君则认为,政策是动态的、过程性的行为,政策能力是由各个环节的能力所构成的一种综合能力[8]。因此，从某种意义上说，政策能力可以看作是政策酝酿、政策决策、政策实施各环节过程中的效力体现。事实上，政策的酝酿、决策、实施未必是同一或单一行为主体，一般涉及到个人、团体组织、利益集团等多方行为主体，有必要对其做进一步的研究。

1.1 国家行为主体对同济迁汉的战略布局

行为主义研究对象主要集中在4个层次：公民的个体行为研究、政治精英的行为研究、集团活动的研究、民族国家或非国家组织的行为研究[9]。从某种意义上来说，同济迁汉是基于全局考虑，统筹医疗卫生教育资源配置的国家行为。我国成立之初，中央政府参照苏联模式，发展专门学院和专科学校，强调在统一的方针下,按照必要性和可能性，初步调整全国公私立高等学校及其院系,以便更好地配合国家建设的需要[10]。从国家行为的动因来看，同济迁汉既有利于提升国家对高等院校的控制力，又有利于统筹地方高等医学教育的发展。

从提升国家对于高校控制力的角度来看，同济大学历经政权主体更替后，被南京国民政府于1927年接收为大学，成为当时唯一一所具有国外历史背景的大学[11]。解放战争胜利之后。虽然中国共产党接管了同济大学，但并未立即改革其旧的教育制度、教育内容和教学法。院系调整可更替过去的旧教育，推行民族的、科学的、大众的新民主主义教育。另一方面，从全国高校的分布看，当时同济大学所在的上海地区共有43所高校，占全国高等学校总数的1/5[12]。其中，医学院校也相对比较集中。除了同济大学医学院外，还有上海医学院(现为复旦大学医学院)、上海第二医学院(现为上海交通大学医学院)、华东军区人民医学院(现为中国人民解放军海军军医大学)等。相比之下，中南地区医学院校稀少，且学科发展力量薄弱。同济迁汉有利于平衡国家医学教育的总体布局，促进当地医学院校及医疗卫生事业的发展。

从统筹地方医学高等教育发展的角度来看，包括湖北、湖南、广西、广东等地在内的中南地区，人口数量达1.4亿，然而，落后的医疗卫生水平远远无法满足人民群众的医疗卫生需求。医药卫生设施，除了湖南广东两省比较有基础以外，其他各省都尚待发展[13]。为了配合区域建设的整体发展，中南地方政府决定建立医疗卫生事业中心。因此，需要引进一所高水平的医学院校，解决高级别医学专家和医学人才紧缺等问题。相对而言，以现代医学教育为基础的同济医学院，具有深厚的底蕴和顶尖的医疗卫生资源，不仅设有校外附属医院，校内还设有医用工厂，德国制造的精良设备，远非其他同类医学院校所能企及[14]。同济迁汉不仅可以输送高级别的医学专家、教授以及医疗卫生技术人员，而且能为当地培养大量的医学人才，促进区域医疗卫生事业发展。

基于上述考虑，中央政务院与中南地区、华东地区研究后初步达成共识：拟将同济大学医学院及其附属医院迁往武汉。然而，同济迁汉是牵涉多方主体的重大决定，因此，决策正式出台之前，其酝酿也经过了一个讨论与试探的复杂过程。

1.2 单位和个人行为主体对同济迁汉的争议

行为主义强调“观察、实证并依赖严格的经验”[15]。在政治研究中，由于制度本身无法被直接观察，对制度的描述也就必然让位于对行为过程的研究[16]。事实上，同济迁汉的行为过程涉及到政府、单位、个人等不同主体，需要分类进行研究。从政策酝酿维度看，同济迁汉是基于国家层面的整体考量，是自上而下的行为。然而，单位和个人囿于自身立场和主客观困难，并非与国家主体的目标完全一致。

据华中科技大学同济医学院档案馆资料显示，同济迁汉的决定尚未出台，已在同济大学引发议论和猜想。为避免迁院的传闻影响日常教学，增加行政困难，1950年3月28日，同济大学正式向华东教育部提交了“本大学医学院传将被迁往武汉一事之意见书”。同年4月22日，原华东军政委员会教育部副部长唐守愚口头宣布中央决定，即医学院迁往武汉，理工学院迁往大连。此消息一出，在同济大学内部引发了较大的争议。

从单位主体层面分析，同济大学经过数十年的努力才建成理、工、医、法、文兼有的综合性大学，医学院的分离必然损害同济大学的整体性，影响学校的全面发展。因此，同济迁汉必然削弱同济大学的整体利益。另外，对同济医学院来说，迁至武汉，不仅失去上海市的地域优势、历史基础，以及与同济大学的依附关系，而且要承担跨区域迁移后的适应性风险。综上所述，单位主体对同济迁汉必然持有争议。

从个人主体层面分析，20世纪50年代，上海和武汉两地的地域环境、生活水平、生活方式、工资待遇差异较大，且路途遥远，交通不便，搬迁过程中存在各种实际困难，这些无疑是直接的利益损失。另一方面，从上海迁到武汉，牵扯到个人的家庭、社会关系等方面，不仅造成直接的利益损失，也带来诸多的间接利益损失。例如，金问淇等教授在上海有私人诊所，裘法祖等教授在上海多家医院兼职，迁汉后必然无法兼顾。再如，有的夫妻两人分属不同的单位工作，有的家中有无法随同搬迁的年迈父母，有的子女在上海享有优越的教育资源等[17]，从某种意义上讲，迁汉必然造成个人的间接利益损失。因此，个人主体对迁汉也具有自身的考量。

2 行为主义视角下同济迁汉的决策逻辑

在同济迁汉的决策过程中，需要兼顾单位的利益和立场，引导单位对迁汉政策的支持。从行为主义视角看，上级组织侧重于以激励的方式引导下级组织的行为动因，促使下级组织的行为发生[18]。在同济迁汉问题上，各级政府在达成决策目标的过程中，采取了资源投入、适度赋权和“注意力竞争”等激励手段。

2.1 资源激励，给予同济迁汉优惠条件

同济迁汉迫切需要新建校区、教学用房和宿舍。为激励同济迁汉发展，中南地区在土地、房屋建筑、经费等资源供给上，给出了较大的优惠条件。据华中科技大学同济医学院档案馆资料记载，经过中南卫生部多次争取，武汉市政府决定将华商跑马场420亩用地拨付给同济医学院，作为永久校址，并规划为医事中心建设基地。在房屋建筑等基础设施建设方面，中南地方政府计划在汉口跑马场建设8个学馆，600张病床的现代化教学医院，学生宿舍和教职工及其家属宿舍，解决同济迁汉后的教学、科研、医疗和民用住房问题。为保障新校区及教学医院建设的工程进度，中南地方政府在财政吃紧的情况下，坚持为同济迁院、建院优先提供经费。因此，双方的供需匹配对同济迁汉动因起到一定的激励作用。

2.2 “注意力竞争”激励，争取同济迁汉政策的支持

“注意力竞争”是指在下级资源和注意力有限的情况下，上级能否第一时间竞争到下级注意力，会很大程度上影响到其政策意图的贯彻执行[19]。也就是说，上级组织的重视程度对下级组织行为具有重要的影响作用。当时亟需医学院校和医疗技术人才的中南地方政府，对同济医学院的迁入表现出了极大的热情和重视程度。据华中科技大学同济医学院档案馆资料记载，1949年9月，中南地区代表团在全国卫生行政会议上正式申请将同济医学院迁往武汉。此后，原中南卫生部部长齐仲桓等人积极为迁入同济奔走联系，在接待同济医学院考察团时，中南地区给予高规格的接待礼遇，带领考察团调研了武汉的物价水平、交通情况，工业发展和人口增加趋势，描绘了武汉的发展前景。不仅给予建设新校区及现代化教学医院的优先政策，而且将同济医学院新校区列为中南地区医疗卫生事业中心。

事实上，随着德国在第二次世界大战中的战败，同济医学院失去了师资、资金、技术等资源的外部支持，内外困境使其需要寻找新的发展机会。在计划经济体制背景下，地方政府的重视程度，往往意味着后期更多的资源投入和政策支持，因此“注意力竞争”对同济医学院代表团的迁汉态度起到一定的引导作用。

2.3 赋权激励，形成多元主体决策模式

自上而下的赋权，有利于激发个体或集体的主动性和自治效能，提供参与事务管理的有效路径，形成多元主体决策模式。

一方面，在同济迁汉的决策上，国家对单位进行适度赋权。据华中科技大学同济医学院档案馆资料记录，原中央教育部部长马叙伦在座谈会上对同济迁院一事，表示同意由该校校务委员会授权医学院院务会议妥善处理关于医学院问题。不久，中央在正式决定中表示关于同济迁汉问题，同意该校校务委员会授权医学院院务会议妥善处理，并呈报中央人民政府核准。至于何时迁移及如何迁移等具体问题，由华东军政委员会教育部、同济医学院与中南军政委员会教育部及卫生部协商办理。

另一方面，对于迁汉、建院的具体部署，也赋予单位一定自主权。如在校名问题上，原中南地方政府本属意“中南医科大学”这一校名，然而，由于同济医学院代表对新校名中“同济”两字的坚持，原中南地方政府做出让步，表示同意。另外，原中南地方政府在人事方面也进行适度赋权。如授权同济医学院聘请预科教员、俄文及德文教员，授权中美医院负责安排传染病院院长和结核病院院长以及主治医师、住院医师、护士等人员配备。

各级政府通过资源投入、“注意力竞争”和适度赋权等有效激励手段，使同济医学院代表团从说服对象转变为决策同盟。考察结束后，同济医学院代表团在报告中表示要使迁校完全顺利和成功，以及将来建校的成功，除了客观有利条件之外，还需要我们主观的努力。在校务委员会以及中央教育部迁院座谈会上，同济医学院代表汇报了考察情况，肯定了迁往武汉的必要性和可行性。1950年7月12日，原中央人民政府教育部正式出台关于同济迁汉的决定，并同意该校校务委员会授权医学院院务会议妥善处理。

3 行为主义视角下同济迁汉的实施逻辑

政策实施是政策过程中的另一阶段，从政策实施维度上看，政策是否能正确、顺利执行是政府政策能力的另一重要方面[20]。同济迁汉决定出台后，在医学院及附属医院的教职工中引起巨大的争议。裘法祖院士在回忆这段历史时写道：“同济医院整体迁武汉的消息传来，全院哗然，医生多不愿意去，但这是政府行为，不能不执行。而我因妻子已习惯于上海生活，也不愿意迁到环境迥然不同于上海的武汉”[21]。然而，同济迁汉的核心要义在于医学专家、教授和全体医疗、教学技术人员迁汉，政策实施的关键在于促使个人依从单位的迁汉政策。

行为主义理论反对研究政治的人分析体制而避免分析人，主张政治研究中，将人性、人的行为研究和政治理论相结合[22]。一般来说，个体对集体存在心理上的归属感和行为上的遵从惯性，然而，当集体突然发生变化，且无法判断具体形势，个体可能无法保持对集体的遵从惯性。为推进迁汉政策的实施，说服个人迁汉，中南地方政府和同济医学院通过树立“意见领袖”、解决实际问题，维护核心价值等方面的施策，引导个人迁汉行为的发生，促进迁汉政策目标的实现。

3.1 树立“意见领袖”，引导迁汉态度

“意见领袖”理论最早由美国学者拉扎斯菲尔德在《人民的选择》一书中提出，大众传媒是通过“意见领袖”这一中间环节，间接面向受众的两级传播。“意见领袖”先获得信息后，将信息主观加工之后再传递给公众，并借此影响公众的意见和态度。成为“意见领袖”的人一般在群体中具有一定威望和影响力[23]。在迁汉政策实施过程中，各级组织首先通过树立两类“意见领袖”，影响群体的迁汉态度。

一类是以东南医学院(现为安徽医科大学)为代表的行业“意见领袖”。1949年底，东南医学院从上海迁往安徽怀远，成为响应“面向农村，走向内地”号召的榜样。通过榜样的“意见领袖”作用，可以激发工作对象的理念认同以及行动上的跟随效仿。据华中科技大学同济医学院档案资料显示，1950年7月28日，东南医学院代表受邀参加同济大学迁院问题座谈会，并在座谈会中进行动员，表示迁校动机是人民需要，这是其全心全意为人民服务的态度。学院事业发展路线是要配合人民政府的政策与人民的需要。

另一类是以高级别教授为代表的单位“意见领袖”。在迁汉的施策过程中，首先对李赋京、金问淇、武忠弼、陈任等颇具声望的教授进行思想动员，说服他们积极支持迁院决定，并率先前往武汉，领导、组织具体的建院工作。然后，再通过他们在单位内的“意见领袖”作用，影响和说服其他人的迁汉态度。如著名妇产科专家金问淇停办了自己上海的诊所，举家迁武汉，并动员妇产科骨干力量一起迁汉。内科学教授陶桓乐动员在上海市第五医院工作的陶滦医师一道迁汉。经过反复的思想动员，所有高级别的专家教授均在大会上表示：服从需要、服从安排[16]。

通过“意见领袖”对迁汉政策的宣传解释，增进了群体对政策的了解和信任，有利于将个体的行为以及事态的发展引导到政策实施的方向上来。然而，要确保顺利、高效地达成政策实施的目标，还需要解决迁汉中的各种困难和阻碍。

3.2 解决实际问题，克服迁汉阻碍

从上海迁至武汉，不仅是个人工作地点的迁移，也是整个家庭的搬迁，涉及到子女入学、配偶工作、私有重要物资运输等各种问题。对此，同济迁汉政策实施过程中，需要及时解决个人的各种实际问题。

首先，解决个人家庭方面的问题。对迁汉人员的家属就业问题，单位负责统筹安置，对子女拟来汉转学的，亦先列册送部统筹接洽。为了改善迁汉人员子女教育条件，武汉新建的同济医学院在校内开办附属子弟小学，专门面向教职工子女招生。

其次，解决个人生活方面问题。对于个人迁汉后的住房问题，单位为所有迁汉人员就近安排单人宿舍及家庭宿舍。对专家、教授等高层次医学人才，单位将武汉大学医学院附近的7栋房屋作为教授宿舍，切实保障其住房条件。此外，单位进一步完善住房周边的各种配套设施，修建了煤店、粮食店、邮局、银行、百货商店、理发店及裁缝店，满足了教职工的日常生活需要，提供切实的生活便利。

最后，解决个人其他特殊问题。如少数教授在上海其他单位均有兼职，一时无法完全转移人事关系。为解决这一难题，中南卫生部和同济医学院同意其两边兼顾，直至完成过渡。裘法祖在回忆这段经历时说，“在武汉我是同济医院外科主任，在上海我是第二军医大学系统外科教研室主任、上海第六医院外科主任、上海卫生局顾问、《大众医学》主编。身兼两地数职，非常辛苦，家庭的一切完全由我妻子负担……我奔走在上海武汉之间4年”[21]。

对个体的说服需要和解决实际问题相结合。各级组织通过解决个人迁汉的各种实际问题，推进了政策的实施，从而为个人顺利迁汉克服了一定的现实阻碍。

3.3 维护双重价值，保障迁汉发展

价值是个体作出行为选择的重要判断依据。从行为主义视角来看，引导个体的行为选择则需要维护个体内在的价值追求。在同济迁汉政策的实施过程中，各级组织注重个体现实层面和情感层面的价值追求，促进个人对迁汉政策的依从性。

3.3.1 维护现实层面的价值。对个人现实层面价值的维护主要包括提供职业保障和职业发展平台。在职业保障方面，对个人迁汉后的岗位、职位以及工资报酬等做出了政策保证。2021年1月23日在我们对当年随同济医学院迁汉的周有尚和冯新为教授进行现场访谈时，周教授坦言：“我只是个助教，刚刚毕业，我回到学校里面，在这个公共卫生学馆里面，我们年轻人啊，也无所谓了，反正是到了这个学校，学校到哪里去，我就到哪里去了。”这段话不难看出个人对迁汉政策的依从性。而依从性背后的原因正是单位为个人提供的职业保障。除了职业保障，职业晋升政策的确立、教学科研条件的改善、现代化教学医院以及医事中心的建立为个人事业发展提供了一定的平台。冯教授表示：“我当时有什么考虑呢？随学校来，那么将来的事业发展是有盼头的，因为我们考虑前途，看得比较远。”

3.3.2 维护情感方面的价值。情感是指人的内在感受，对态度形成具有重要作用，个人的情感倾向往往能够反映出个人的态度倾向。同济医学院通过情怀感召等方式，维护个人对单位的情感归属。20世纪30年代，同济医学院曾在全国医学院校中因设备齐全、规模最大，建有解剖学、生理学、病理学、细菌学等研究馆等优势排名居于首位[15]。经过历史变迁后，“同济人”已然积淀成一种情怀，这种情怀本质上是个体对所属单位的认同和情感归属。同济医学院坚持新校名中保留“同济”两字，并号召师生员工将“老同济”好的传统带到武汉。2021年1月24日，在与我们的电话访谈中，随同济迁汉的金士翱教授表示：“同济迁过来，不是为了钱，不是为了生活条件，而是为了培养人，为了老同济啊，要把同济再恢复。”

1952年7月，除生化学馆外，解剖、细菌、病理等7个学馆的设备和师资技术人员全部迁汉，医学院前期迁建基本完成。1954年底，最后一批迁汉人员名单正式公布，其中正、副教授 21 人，讲师、助教100余人，护士医技人员60余人[16]，占全部人员的绝大多数。1955年3月，最后一批迁汉的专家、教授、职工及家属数百人抵达武汉码头。同年5月15日，新建的现代化教学医院同济医院举行开幕仪式，至此，同济大学医学院及其附属医院整体迁至武汉的工作全部完成。从行为主义的实证方法来看，同济迁汉政策目标得以在短期内顺利实现，其主要原因在于迁汉动议直至搬迁全部完成的过程中，各级政府和单位组织施展了一定的政策能力。

4 结论

同济迁汉是对全国医学高等教育的重要战略布局，也是统筹中南地区经济社会和医疗卫生建设的重要举措。此后，历经坎坷、一路迁徙办学的同济医学院，开启了在汉长达60余年的办学历史，为中南地区医学教育和医疗卫生事业发展培养了大批高等医学人才，有力促进了区域的整体协调发展。

由此，得出如下结论：国家政策酝酿、决策和实施过程中，分别通过相应的政策能力合理兼顾了单位团体和个人，促进不同行为主体的有机统一。其中，通过资源支配，适度赋权，以及“注意力竞争”等方面的激励手段，说服了单位支持拥护国家政策，促成了同济迁汉政策的顺利出台。通过营造舆论氛围、解决实际问题、维护价值追求等方面的施策，引导个人迁汉行为选择，最终促成了同济迁汉的顺利完成。