中国乡村治理的结构性转换与治理体系塑造

尹利民

(南昌大学 a.公共管理学院；b.中国乡村振兴研究院，南昌 330031)

提要： 党的十八大以来，党中央全面推进党和国家组织结构和管理体制改革，国家治理体系发生了系统性和结构性的变革，继而推动了中国乡村治理的领导与运行方式、治理体制与机制等方面的结构性转换。这种结构性的转换，一方面重构了中国乡村的治理体系，但另一方面却带来了党领导方式的统领与分工、“一肩挑”法律法规的割裂与衔接以及基层组织的“政经”分开与合一等新问题和新挑战。为此，需要通过加强和完善党的领导方式、加快法律法规的衔接以及推动“政经分开”来推进中国乡村治理体系的现代化塑造，进而提高乡村治理水平。

党的十八大以来，党中央全面推进党和国家组织结构和管理体制改革，国家治理体系和治理能力现代化成为改革的主要目标。党的十九大、党的十九届四中全会，再次提出了要“在坚持和完善中国特色社会主义制度的同时，全面推进国家治理体系和治理能力现代化”。可见，国家治理体系的系统性、整体性重构是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。

显然，中国乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，只有首先了解中国乡村治理的结构性特性，才有可能寻找到提高乡村治理水平的症结点，进而推进乡村治理体系现代化。那么，在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的背景下，中国乡村治理结构发生了何种变化？这种变化对当前中国乡村治理带来了何种挑战？这些问题都值得探究。然而，学界对这些问题关注不够。正基于此，本文试图探讨当前中国乡村治理的结构性转换及其带来的问题和挑战，以此为基础，研究中国乡村治理体系的现代化塑造问题。

一、当前中国乡村治理的结构性转换

简单地说，国家治理结构是指国家治理要素的组合方式及其运作。国家治理的要素有很多，比如市场、社群、网络以及科层组织都是其基本要素，但不同要素的治理结构，其特征是不一样的。比如作为市场的治理结构，其特性是“引进一种准市场的情境，允许顾客直接选择其所需要的服务，而国家将依此制定政策，决定应该提供哪种服务，以及在多少成本下提供服务”[1]。如果从要素的组合方式来看，我们更多的是从治理主体以及所涉及的要素来分析的。由此，我们经常把国家与社会的关系、中央与地方的关系、部门之间的条块关系以及党政关系看作是治理结构中最为常见的形态，并在学界形成了以“政党”和“科层组织”为中心的分析路径[2]。

当然，中国乡村治理结构与国家治理结构是一脉相承，但也有不同之处。中国乡村治理结构所涉及的要素主要有治理主体、体制机制以及权力的配置方式与运行等，具体表现在领导方式、治理体制与机制、乡村关系以及基层民主等内容。习近平总书记曾指出，“我们整体性推进中央和地方各级各类机构改革，重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系”“是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”[3]。这表明：在全面深化改革的背景下，国家治理体系和结构将发生整体性变革，与此相对应，中国乡村治理的结构性变革也正是在这种背景下展开的。

(一)以“一元主导”为特征的党全面领导加强

众所周知，中国传统乡土社会是一个缺乏组织化的社会，常常被形容为“一盘散沙”，国家权力弱，社会关系、组织关系和治理关系松散。新中国成立后，通过人民公社化等一系列运动，政党向乡土社会延伸，把分散的农民社会整合到国家体系中来，从而实现了由传统乡绅社会向政党组织的政治社会转变[4]。党的十一届三中以后，中国在农村社会推行家庭联产承包经营制度的改革，“政社合一”的人民公社制度开始瓦解，以国家行政权力和乡村自治权力相分离的“乡政村治”体制随之产生[5]。1980年，在广西宜山等地出现了村民委员会，1982年新修订的《中华人民共和国宪法》明确规定了村民委员会是我国农村基层社会的群众性自治组织，1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布，1998年《村民委员会组织法》(以下简称“组织法”)正式通过，标志着村民自治开始走向制度化和法制化。从此，以民主决策、民主选举、民主监督和民主管理为核心内容的村民自治实践在各地如火如荼地推进，并引起了社会各界的广泛注意[6]。当然，这时的中国乡村治理的主体主要有两个，即村中国共产党党员支部委员会(简称村党支部)和村民自治委员会(简称村委会)，分别通过村党员代表和村民直接选举产生。在中国乡村治理的实践中，主要是“两委”在扮演着积极的角色，但两者相比较，村党支部始终处于领导核心位置，几乎涵盖所有的村庄公共事务，这也体现了党领导的政治意涵。尽管如此，在这个时期，村民的自我管理、自我服务、自我监督仍然存在一定的空间，中国乡村治理呈现出在党的领导下村民自治有序发展，具有“多元融合”的特性。

然而，由于村“两委”权力来源不同，在实践中常常出现矛盾和冲突。为了化解“两委”矛盾，“组织法”开始试行不久，便在山东、广东等地开始尝试“一肩挑”，即村支书和村主任由一个人担任。尽管学界对“一肩挑”的做法持有不同看法[7]，但2002年7月14日，中办发布的 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，提倡“一肩挑”。2009年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出：“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切。”[8]在这个政策背景下，各地“一肩挑”的比例逐年上升，有的地方基本实现了全覆盖[9]。这也意味着在中国乡村治理中，基层党组织的作用愈发凸显。

党的十九大，明确提出了“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[10]。在此背景下，加强党的全面领导成为全面深化改革的重要内容，并延伸到国家治理体系和治理能力现代化建设领域。在中国农村基层，党的领导全面加强，表现在：一是村两委交叉任职，极力倡导村党支部书记与村主任“一肩挑”。2020年10月20日，中组部、民政部召开电视电话会议，积极倡导村党支部书记与村主任“一肩挑”，更有利于把党的意志贯穿到政策的执行中去。根据我们在江西省多地的调查，“一肩挑”达到了100%的全覆盖①。二是通过加强基层党组织的建设，来进一步强化党的全面领导。比如，在脱贫攻坚和乡村振兴时期，不少地方还通过向贫困村下派第一书记，强化基层党组织的“三化”以及新时代文明实践站建设等举措，来夯实党基层组织的各项职能。2021年4月28日，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》)，提出“完善党全面领导基层治理制度”[11]，从制度上进一步确立了全面加强党领导的重要性和实现方式。

这样，中国乡村治理的领导方式，由过去的“多元融合”为特性党政共同领导转换成了以“一元主导”为特性的党对基层治理的全面领导。相应地，国家权力对基层社会控制和动员方式也发生了改变，而在秩序规范上，则由国家力量构建起来的基层社会秩序结构向以国家的规范性权力为主，与以乡村社会非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式转变[12]。

(二)以“三治”为框架的治理体系拓展

长期以来，中国乡村都是以村民自治为主要框架来构建其治理体系的，中国乡村治理也是在村民自治的框架内展开的。然而，有效地实现村民自治、村民积极主动参与公共事务等一系列自治的内核问题在实践中却遇到诸多障碍，突出表现在“乡村关系”“两委关系”的冲突和矛盾上。村级组织并非是真正意义上的自治单元，它仍然承担了大量的由上自下传递过来的压力与任务，乡村关系也不是一种指导与被指导关系，而是一种行政上隶属关系，由此给中国乡村治理带来了诸多困境。为此，2014年，中央发布一号文件，提出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，并试图通过制度创新来找回自治[13]。尽管如此，由于村民自治实施的社会基础和体制机制仍然存在一些问题，因而实施的效果并没有达到预期。“强乡弱村”“重点难点村”②的现象明显，村民参与程度不高，村务得不到有效监督，村民直接选举流于形式，自治被异化，等等，从而导致中国乡村治理在村民自治的框架内难以有效拓展，乡村治理体系始终处在一种碎片化、行政化和无序化之中。或许正因为此，党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这样，中国乡村治理开始由传统的村民自治转向以“三治”为框架的治理体系拓展。

提倡构建“三治”融合的乡村治理体系，表明单纯依靠自治是无法解决中国乡村治理中的问题，需要通过法治、德治的相得益彰、优势互补来优化。从逻辑上看，法治是解决乡村治理中的秩序问题。在中国传统社会，基层秩序的建立主要依靠传统伦理、民间组织(比如宗族)等力量来维系，但这些力量的权威性与资源的配置性较弱，因而效果十分有限。法治的效力就在于其权威性和强制性。乡村治理中的法治，意味着法治在对基层政府、村委会和普通民众的权利保护和行为的约束方面是同等有效的。在法治的框架下，要求基层组织的行为边界和内容是清晰的，随意扩大自己的行动范围和僭越约定的边界都不被允许。同样，在法治框架下，群众的正当权利应该得到保护，并约束其非法的行为。因此，法治是调节基层政府、村委会和群众关系的重要方式，也是维持乡村治理秩序的重要手段。我们强调的自治，是建立在法治基础上的自治。没有法治的保障，自治只会流于形式。而德治的价值在于个体的自我约束，并成为自治和法治的补充。在中国传统社会，德治始终是存在的，以非正式规则来约束群众的行为，与自治一起来构建基层的秩序，但缺少法治，因而中国传统社会的治理结构始终残缺不全。

进入现代社会，随着国家行政权力不断下沉，德治的传统受到了一定侵蚀，其价值没能很好地体现出来，自治也因缺乏良好的社会基础流于形式，从而导致中国农村基层的治理体系总是不尽如人意。当前，中国乡村治理的结构转型，提出治理体系由“自治”向“三治”融合为框架的拓展，就是要发挥各自的优势，以适应不断变化的中国乡村治理环境。

(三)以“合作共治”为核心的治理机制构建

在中国传统的农业时代，是立足“农本社会”，形成了以农业为基础、农民为主体和家族为纽带的乡土治理结构。中华人民共和国成立后，在中国农村推行人民公社体制，建立了“队为基础，三级所有”的管理体制，形成了户籍为治理单元、社队为组织体系、集中为特征的治理方式[14]，不仅造成了城乡之间的分治，而且给农村社会本身带来了很多问题，国家权力一支独大，社会缺乏联系和活力，治理资源难以有效整合。党的十一届三中全会以后，人民公社体制瓦解，乡村的组织体制、社会关系等也随之发生了变革，逐步形成了乡村分治的治理机制，并对原有的组织管理系统进行了重构，对行政权力、社会权力等边界进行了重新划分。

乡村分治的治理机制主要表现在乡村的组织体制和乡村关系方面，乡镇是国家行政权力的末梢，从法理上讲，村实行自治，意味着村与乡镇不存在行政上的隶属关系，村级的事务由村民自我管理、自我监督。然而，由于乡镇很多工作的对象是村庄，许多政策需要到村一级组织来落地，因此，虽然法律上乡村关系不是行政隶属，但实际上乡镇都会设法把行政权力延伸到村级组织，使之变成乡镇的一个机构，成为乡镇的行政单位，表现在：一方面，会通过影响村级选举结果等方式来强化乡村的行政关系；另一方面，通过行政权力的扩展(比如村财乡管)来控制村级组织资源。这样，乡村分治的治理机制，则慢慢蜕变为集中的治理机制，突出表现在治理主体的单一化、治理方式的行政化、治理体系的碎片化。

然而，进入新时代的中国农村，主体社会力量在不断壮大，社会资本、社会组织等不断介入农村社会，中国乡村治理面临的问题错综复杂。显然，这种以集中为特性的治理机制难以适应新时代发展需要，不仅不利于优化基层的治理资源，也难以聚合各方力量以形成合力。因此，进入新时代，中国乡村的治理结构由集中治理向合作共治转型。建立以合作共治为核心的基层治理机制，表现在：一是乡镇体制进行了改革，强化了乡镇的权力，向乡镇政府放权赋能，比如把原来“七站八所”的权力下放给乡镇，增强乡镇的服务能力，重新搭建乡镇组织机构，成立乡镇党群服务中心。二是通过制度创新，吸引社会力量参与到基层治理中来，鼓励乡贤、在外精英等为乡村发展献计献策，并通过制定制度渠道使之常态化。三是大力发展经济合作组织，通过这些经济组织的带动，构建合作平台，来推进政府、组织和群众之间的互动。因此，以合作共治为核心的基层治理机制，改变了过去传统的以政府为唯一主体的做法，而是以政府为主导，充分发挥社会组织、群众的力量，形成治理的多中心。

合作共治是建立在主体间的权力平等的前提下，以互信为基础，以协商为手段，唯有如此，才可能真正实现合作共治。而与集中治理相比，合作共治更能够整合资源，更有利于优化资源的配置，进而提高乡村治理的效率。进入新时代，中国乡村治理的多层次性、复杂性日趋凸显，传统的治理方式难以适应需求，仅仅依靠某一种力量无法解决问题，需要多种力量的参与，多主体的合作。因此，合作共治的治理机制符合中国乡村治理结构转型的方向。

当然，上述几个方面只是中国乡村治理结构性变革的最为突出的。这些变革既是在国家治理制度环境的前提下发生的，也与中国乡村治理结构的变化有直接关系。中国乡村治理的结构性变革，一方面对于提升乡村治理效率有积极意义，另一方面改变了乡村的治理环境，对乡村治理也有可能带来一些挑战。

二、当前中国乡村治理面临的新问题与新挑战

以上分析可见，中国乡村治理的结构性变革主要体现在领导方式、治理体系和治理机制等方面，这些变革涉及组织关系、权力结构和利益关系等方面的调整，在取得了一定积极效果的同时，但也带来了一些新的问题，面临一些新的挑战。

(一)党全面领导方式的统领与分工问题

如前所述，党的十九大报告中已明确提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这是社会主义本质特征的集中体现，也就是说，从中国政治制度和体制来看，党的全面领导必须要贯穿到中国治理的各个环节中去。事实也证明，正是加强了党的全面领导，才成就了中国的伟大事业。因此，从这个意义上说，党对各项事业的全面领导具有合理性和必然性。然而，在中国的政治体系中，仍然存在党的组织、行政以及社会组织等多重系统，由此在国家治理体系结构中，自然会涉及政党、国家和社会的关系问题。通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中，将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中[15]，这是党的全面领导的应有之义，也是处理政党、国家与社会这三者关系必须坚持的基本原则。

党的全面领导，意味着党必须统领全局。党统领全局表现在党在把方向、谋大局、定政策、促改革方面始终统揽全局，但在治理实践中，如何来处理党的全面领导与其他主体的分工合作问题，如何把握二者之间的边界和度，是当前中国乡村治理出现的新问题，也带来了新的挑战。因为它们之间的关系不仅影响到基层治理体系是否能够得到优化，而且关系到坚持和完善党全面领导的方式是否科学的问题。

第一，政治资源与社会资源的相互嵌入问题。不可否认，中国共产党在长期执政中积累了丰富的政治资源，在党的领导、决策、动员等方面有着比较丰富的经验，但是如何把这些政治资源变为治理性资源，并有效地嵌入社会中，与社会资源整合，进而形成合力，这就存在着一个统领与分工的问题，即既要把握全局统领，又要做到合理分工，是摆在我们面前的一道新难题。在实践中，党在基层的统合能力总是不尽如人意，党的统领作用得不到有效发挥，与行政、社会组织等分工又不是很明确，影响到了基层的治理绩效。尽管有文献去探讨这个问题，比如，有学者提出通过采取“党组嵌入”“党员(公职人员)嵌入”和“规则性嵌入”等举措，构建起以基层党组织为内核的民意汇聚平台，来提高党在基层治理中的社会统合能力[16]。还有学者提出可以通过构建“组织嵌入、体制吸纳和价值引领”的三位一体的机制来强化党的统合能力问题[17]。但经验表明，在政治资源与社会资源的相互嵌入问题上，总是存在相互脱节的现象，党的政治资源没有很好地转化成治理资源，社会资源没有很好地融入党的组织体系中，成为夯实基层治理的社会基础。

第二，党的基层组织功能发挥问题。党的全面领导，需要依靠强大的基层党组织的功能作用有效发挥方可实现，但党的基层党组织功能作用问题一直是基层治理中的软肋。进入新时代，尽管党的基层党组织建设不断加强，比如，在中国农村推行“党建+”的活动，并试图渗透到各个方面。除此之外，还通过“三化”建设，新时代文明实践站的建设等种种举措，来提升党基层组织在基层治理的引领作用。与此同时，在推进脱贫攻坚与乡村振兴等国家战略的过程中，把基层党组织建设作为重要的内容，比如通过下派第一书记、驻村工作队等方式，以帮助提高基层党组织的战斗力。这些举措确实在某种程度上营造了党组织统领的效应，并取得了一定的成效，但党的基层组织功能发挥问题仍然与预期相差甚远，党的组织设置和活动方式单一，组织覆盖和工作覆盖率低，战斗堡垒作用没有得到应用的发挥。因而，在基层仍然存在大量的软弱涣散基层党组织[18]。

上述现象归根结底是党领导方式的统领与分工问题。一方面，要加强党的全面领导；另一方面，又要处理与其他组织的关系，做好合理分工，合理配置资源，发挥各自的优势。这不仅需要有科学的制度安排，而且也需要有高超的协调能力，否则就会陷入两难的困境。就目前的实践来看，一是如何来掌握党对各项事务统领的度的问题，使之既能保证正确的政治方向，保证党的路线方针能朝着既定的轨迹运行，又要有适度的弹性空间，保持社会的活力，发挥市场机制的作用，在推进政策实施的过程中保持适度的平衡；二是如何在党的统领下，做好有序的分工，行政、社会组织各司其事、各司其职，统筹基层党组织和群团组织资源配置，如何动员群团组织参与公共服务，等等此类问题都是对党的基层组织的考验，也是当下中国乡村治理中面临的新问题和新挑战之一。

(二)“一肩挑”法律法规的割裂与衔接问题

如前所述，村党支部书记与村主任“一肩挑”是基层治理改革的重要内容。进入新时代，村党支部书记与村主任“一肩挑”和两委班子成员交叉任职是完善党全面领导基层治理的重要制度安排，其目的一方面是为了加强党对农村工作的全面领导；另一方面则是希望解决长期困扰基层的“两委”关系问题，提升乡村治理的绩效。然而，此举却缺乏相关法律法规的支撑，也就是说，目前还没有完善相关的法律法规制度来与党的领导体制相匹配，从而使“一肩挑”的实践在实际运行中遇到新的问题和挑战。

众所周知，在农村推行村民自治的法律依据是1998年制定、2018年修改的“组织法”。从法理上讲，村支部书记要实现“一肩挑”的政治意图，就需要首先在党内选举中当选村支部书记，然后再去参选村主任。而按照“组织法”的规定，村主任是通过村民直接选举产生，且需要通过“海选”等方式产生初步候选人，然后根据选票多少确定正式候选人，实行差额选举，最后通过村民的直接投票来产生村主任、副主任和委员。也就是说，实现“两委”的交叉任职的目标，既需要在党内赢得选举，同时又要在村委会选举中获胜方可实现。《意见》中提出“村党组织书记通过法定程序担任村主任”，这个法定程序应该是指村党支部书记也需要经过村民选举的程序，否则，就是非法无效的。当然，为了实现“一肩挑”，有些地方通过改进候选人的产生办法、鼓励党员参选村民代表等方式[19]。当然，一般情况下，村党支部书记、委员等都是村内的精英，是经过党组织精心培养和挑选，在政治上靠得住，有能力、作风好，这批干部在村民直选中应该能够进入村民的视野，并大概率赢得选举。然而，村民的投票是一个充满变数的行为，会受到诸多因素的影响，如果完全让村民自己投票，那么，“一肩挑”、交叉任职的组织意图就很有可能难以百分之百实现，而一旦推选村党支部书记作为村主任作为候选人未能当选，这意味着村委会选举会被认为是不成功的。这也是为什么在村委会选举中，比较容易出现“程序的恪守和结果的控制”的现象[20]，即既要保证在程序上不出纰漏，又要确保选举的结果与组织意图保持一致。

在制度上，虽然“一肩挑”只是提倡并非硬性要求，但许多地方在实际操作中，把“一肩挑”当作是一项政治任务，成为评判村委会选举是否成功的一项重要指标。比如，2020年底到2021年初，江西省第十一届村两委换届选举中，全省17631个村、3247个社区全部顺利完成换届，“一肩挑”的比例接近99%，经过强力整顿，304个重点难点村(社区)全部一次性选举成功[21]。显然，《意见》与《组织法》属于两个不同层面的文本，在法规方面二者并没有做好有机衔接，因而给实际的操作会带来一些问题和挑战。

尽管“一肩挑”能够解决基层治理中的一些问题，但也会带来一些风险。一是“一肩挑”改变了村庄的权力结构，由过去的二元结构变为一元，加剧村庄权力集中，给监督带来困难，容易滋生腐败问题。因为“一肩挑”者既掌握了党自上而下在村庄延伸的政治领导权，又掌握了村委会的自治权力，同时掌握了党对自治组织的监督权，集三大权力于一身，增加了监督的难度；二是有可能进一步挤压村委会的自治空间[7]。由于村党支部书记与村主任“一肩挑”、村两委交叉任职，导致村党支部与村委会的功能和权力边界模糊，村委会的自主性将会受到影响，村民自治将变得有名无实。

(三)基层组织中“政经合一”与“政经分开”的问题

农村基层党组织、自治组织和集体经济组织的“政经合一”的体制，因功能混乱、机构交错，给基层治理带来了诸多困境和挑战。基于此，2015年中办、国办发布的《深化农村改革综合性实施方案》提出，要积极“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验”[22]。2016 年12月26日，中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》 再一次提出，“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”[23]。可见，基层组织中的“政经合一”问题已经引起了中央高层的注意，并把它作为中国农村集体产权改革的重要内容。

尽管学界对农村基层组织“政经分开”持不同看法，但全国各地还是在探索“政经分开”的经验，形成了所谓的广东南海模式、江苏枫桥模式和浙江温州模式[24]。从目前情况来看，大多数地方仍然实行“政经合一”的体制，即党组织、自治组织和集体经济组织功能重合，人员交叉任职，这种“政经合一”的体制虽然在特定历史时期内作出了一定的贡献，但与现代社会主义市场经济发展规律不吻合，也给中国乡村治理带来了新的问题，表现在以下几个方面：一是集体经济发展的问题。农村集体经济薄弱是中国中西部农村地区普遍存在的问题，它不仅已经影响了农村的发展，也制约了基层治理水平的提高。研究发现，导致中西部地区农村集体经济薄弱的重要原因就是缺乏一个独立的集体经济组织来推动，导致在产业的发展，市场化机制的运行等方面受到不同程度的限制。根据笔者在江西省黎川县的调查，全县130多个行政村，每年集体收入超过5万元的为61.7%，还有快接近一半的村不足万元，而且，很多村的集体收入主要靠转移性收入，缺乏造血功能。两委班子成员，同时兼任集体经济组织的成员，缺少决策和资源整合的专业化技术。笔者在江西吉安市的调查也发现，该县推行“一领办三参与”的产业发展模式，即村干部与能人带头领办、村党员主动参与、村民自愿参与、贫困群众统筹参与是一种典型的“政经不分”的机制，村干部既是产业的领办人，但同时又兼任行政职务，公私不分、边界模糊①。二是“政经不分”的治理结构不利于基层治理体系的优化。党组织、自治组织和集体经济组织的“三位一体”容易导致行政职能、经济职能和自治职能相互“绑架”。行政职能是乡镇行政在村庄的延伸，“政经不分”会导致行政干预经济，造成职能不分，既影响行政的有效执行，又制约了经济的发展。另外，“政经不分”也容易导致权力的高度集中，使村民的监督权形同虚设，进而带来腐败的风险。

然而，推进基层组织的“政经分开”却并非易事，面临诸多挑战。一是宏观的制度环境的约束。由于国家提倡实行“一肩挑”“两委”交叉任职制度，村党支部与村委会实际上两块牌子，一套人马，行政与党的事务交织在一起，集体经济组织很难独立运转，缺乏必要的制度保障；二是当前中国中西部农村外出人口比较多，普遍缺少经济能人，找不到合适的集体经济组织的负责人。从角色上看，村干部往往身兼数职，充当多种角色。因此，推行“政经合一”的体制有其现实性。

当然，上述几个问题只是当前中国乡村治理转型过程中面临的主要问题和挑战，除此，还有城乡基层治理的协同问题，治理的行政化问题以及治理单元的上移问题，等等。限于篇幅，本文无法一一展开，但这些问题都会影响中国乡村治理体系现代化的构建，需要引起我们的注意。

三、中国乡村治理体系的现代化塑造

显然，中国乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，如何塑造中国乡村治理体系现代化，以化解上述出现的问题，对于国家治理体系现代化的构建具有非常重要的意义，也对提升基层治理能力要重要价值。

(一)加强和改进党的全面领导方式，平衡党的“统领”与“分工”关系

加强和改进党在基层的领导，是一个问题的两个方面。“加强”意味着党在基层治理中的领导角色要发挥积极作用，使党的“以人民为中心”的执政理念能够在基层有效落地，基层治理体系的构建始终是以加强和推进基层自治、民主和法治建设，维护社会的公平和正义，最大限度地满足群众日益增长的公共需求为终极目标。“改进”则是要求在党的领导方式上，适应基层治理的规律，符合新时代发展的要求，适合社会主义市场经济发展法则，使之符合现代社会发展的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑。当然，两者相比较，改进党的领导方式更为重要，也更艰难。

显然，改进党在基层的领导方式，最大的问题就是如何来平衡党的“统领”与“分工”的关系。“统领”并不是要求基层党组织在乡村治理中扮演“全能主义”角色，而是如何把党的意志通过合法渠道上升为国家意志，把党的执政理念转换成公共政策，并交给政府或其他组织去执行。“分工”则是指党组织与市场、社会和政府的角色扮演和它们之间的关系。要确保基层党组织的“统领”，一方面，要提升基层党组织的战斗力和堡垒作用，提高基层党组织的领导技艺；另一方面，要充分发挥基层党员的模范引领作用。基层党组织建设是当前基层治理体系构建的重要内容，各种形式的党建活动，营造了党组织在场的气氛，但从总体上看，党的“统领”角色还没有很好地发挥，把党的一些理念转换成公共政策的效果不是很好，角色边界不是很清晰。因此，重新理顺思路，需要从优化基层党组织的结构入手，一是吸引更多的年轻人加入党组织，加入党的干部队伍，变经济强人为政治能人，让更多的有知识、有文化的群众进入党组织，使得基层党组织有比较强的组织动员能力；二是提高基层党组织的协调沟通能力。基层党组织的“统领”，意味着能够协调好与其他组织的关系，能够引领他们朝着既定的目标前行，当组织之间出现矛盾或冲突的时候，党组织要具有较强的整合能力，而基层党员的模范引领作用，不仅体现在对党的政策宣传上，而且还需要在带领群众致富，参与公共事务，提升乡村文明等方面发挥积极作用。

党的基层组织与社会、市场和政府“分工”。一是理顺党的组织与行政组织的关系。我们强调党的领导作用，并不是党包办一切，而是要与其他组织做好必要的分工。当然，由于存在“一肩挑”和两委的交叉任职的制度安排，在负责人的角色上似乎很难分开，但在工作的内容和性质上应该区分开来，哪些是属于党务工作，哪些是属于村务工作，应该有确定的边界并遵循各自的运行规律。虽然党政之间的边界模糊化，能促使组织一体化，在一定程度上能强化党的力量对社会经济生活的渗透，并保证动员的有效性，但合理的分工既是优化治理结构的需要，也提高治理效率的关键。因为有合理的分工，才有可能形成多元的治理主体，促进要素的流动，有助于增强治理结构的弹性和活力。二是正确处理政府与市场的关系。在《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中，提出要构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，正确处理政府与市场的关系，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，让市场在资源配置中起基础性作用，要素能够通过市场自由流动。三是政府与社会的关系。创新社会机制，让更多的社会力量参与基层治理，成为基层治理体系中的重要力量。

总之，平衡党的“统领”与“分工”关系，就是要厘清他们之间的边界，确定其功能定位，做到“合”中有“分”，“分”中有“合”。党的“统领”不是包办一切、干预一切，“统领”主要表现在思想上、组织上和动员上，扮演好领导与监督的角色，具体的工作交给其他组织去实施，发挥市场、社会等多重平台的作用，以提高政策执行的专业性和效率。

(二)推进乡村治理的法治化，强化“一肩挑”的法律和政策的有效衔接

乡村治理的法治化是获得良好治理秩序的前提，也是基层治理体系构建不可或缺的重要条件。显然，国家推动村党支部书记与村主任“一肩挑”政策实施，是落实党全面领导的重要举措，是解决“两委”矛盾和冲突关系的制度安排，也是重构基层治理体系的组织原则。虽然《组织法》中有村委会主任选举的法律规定，但有关村党支部书记参选村主任依据主要体现在《意见》中，目前，尚未制定有关实施“一肩挑”的法律依据。从法律和实践来看，村党支部书记通过合法程序去参与村委会选举，并不具有法律上的障碍，即只要村党支部书记能够获得村主任的候选人资格，并在正式选举中获胜，那么，“一肩挑”的目标就能实现。但前提是村党支部书记要能够获得候选人资格，而村委会选举是村民直选选举，候选人的资格获取是通过“海选”等方式，具有很大的不确定性，一旦村党支部书记没有获得村主任提名，“一肩挑”的意图就有可能会落空。当然，也有些地方推行这样的政策：如果村党支部书记没有选上村主任，就不再担任村党支部书记，但在实践操作中也存在一些问题。一是村党支部先于村委会换届，没有当选，意味着村党支部要重新选举，让当选的村主任同时当选村党支部书记。二是村主任的任职条件资格与村支部书记是不一样的，如果当选的村主任是非党员，那么，就无法参选村支部书记。当然，有些地方为了解决这个难题，对村主任的候选人限定参选条件，只有党员才可以参选，但这一规定显然没有法律依据，与法治精神相悖。

“一肩挑”的法律障碍还会发生在非村户籍村民的问题上。我们在全国各地的调研，有很多地方为了治理软弱涣散村，提高基层党组织的治理水平，实行了由乡镇干部直接下派到村，并担任村支部书记的政策，还有的地方由大学生村官、扶贫第一书记来担任村书记②。这些人员没有村户籍，如果按照《组织法》的要求，他们是不能参选村主任，如果在法律上不解决这个问题，这种情况显然不利于“一肩挑”政策的落地，也不利于基层治理的法治化发展。因此，强化“一肩挑”的法律和法规的有效衔接势在必行。第一，进一步完善《组织法》，在村委会选举的资格人选上，可以打破村户籍的界线，让更多有能力和有才华的乡村精英进入村级班子，提高基层治理的能力和水平。目前，农村青壮年人口流动非常普遍，干部的流动性差，村里急需补充新生力量，但束缚于村户籍制度的限制，阻碍了一些优秀的人才流入农村。因此，在村干部的任选资格上，如果能够打破户籍的限制，有利于缓解农村人才短缺的问题，也有利于“一肩挑”政策的实施及政策的合法性。第二，做好政策与《组织法》的衔接，也即在出台相关政策的时候，必须以不违背《组织法》为前提。从治理的角度看，只有基于法治框架的政策，才可能有确定性的结果，才能够被很好地执行。从这个意义上，基层治理过程中的法治化，不仅不会削弱党的领导，相反还能形成自身行动的相对优势与自主意识，有助于实现自身的目标。

(三)进一步完备农村要素市场，推动农村基层组织的“政经分开”

迄今为止，中国农村村民委员会及村党支部依然是以集体土地所有为基础建立起来的“政经不分”[25]。“政经不分”的弊端在于阻碍要素在农村市场的自由流动，资源没有办法实现最优化配置，进而影响基层治理的效果。因此，需要通过进一步完备农村要素的市场化，并积极推动农村基层组织的“政经分开”。

第一，厘清农村基层组织的职能关系，有序推进职能分工。当前，中国农村主要的基层组织是党的基层组织，村委会以及集体经济组织。虽然村党支部与村委会实行“一肩挑”和交叉任职的政策，在厘清职能关系方面会有一定的难度，但各自的角色需要明确。实践证明，“一肩挑”在强化党的引领，贯彻党的政策落地，提高基层治理效率有明显效果，在资源的整合能力方面发挥着显著的作用[26]，但集体经济组织的负责人一般不兼任村党组织的负责人。因为不同组织面对的问题和对象是不一样的，村党组织负责人面对的主要问题是基层治理和公共服务的问题，需要协调处理与乡镇之间的关系，同时也需要承接由上自下的各种任务，执行国家的政策在农村的落地，而集体经济组织的负责人主要是面对市场，遵循市场规律。如果职能混在一起，就有可能引发角色的混乱，导致工作职责的交叉，不利于基层事务的处理，给基层治理带来困境。因此，厘清各自的职能关系，对于构建良好的治理秩序至关重要。

第二，加快推进中国农村产权制度改革，健全农村要素市场。基层组织的“政经分开”需要有产权制度作为保障。目前，虽然中国农村产权制度的改革已经启动，但基本停留在确权阶段，内容主要涉及农村耕地、林地、宅基地等方面，确权的范围也基本上限于村庄，一般是以村小组为单位，这种确权在明晰产权，确定资源的归属方面发挥了积极作用，但没有办法产生效益，因为资源不能自由流动，因而难以真正的盘活集体资产。有学者提出，要真正地发挥市场在农村配置资源的基础性作用，就需要深化中国农村产权制度改革，探索集体资产的股权的市场化配置，通过股权的自由流动来实现生产要素的优化组合[27]，使集体资产的价值真正得到体现。当前，中国中西部地区的集体经济薄弱，壮大集体经济之路举步维艰，一个很重要的原因就在于现有的集体资产没有盘活，资源要素、资本、市场无法融合，农民的经营自主权、决策和处置权受限，导致集体经济无法真正走向市场。而且，产权制度改革的深化，反过来又会进一步推进“政经分开”的真正落地，为其提供经济基础。因此，集体经济组织要想真正走向市场，就必须成为独立的市场主体，“政经不分”“村社合一”无法明确集体经济组织的角色，容易受到行政力量的干预，难以遵循市场规律。

结 语

中国进入全面深化改革时期，中国乡村治理发生了结构性的变化，主要体现在领导体制、治理体系和治理机制等方面，这种结构性的转换，一方面与我们对中国特色社会主义制度显著优势的确认有关。党的领导是中国特色社会主义的显著制度优势，这一制度优势是在中国国家建设的实践中逐步得到检验并确认，因此，坚持党的领导不仅具有理论基础，而且也符合实践的逻辑。这是理解中国乡村治理体系的基本立场，也是必须恪守的基本原则。另一方面，市场化、信息化和全球化不断在冲击中国的国家治理体系，显然也对中国农村的基层治理体系带来深刻影响，这种治理体系和治理机制的结构性转换与其说是外在压力的结果，倒不如说是为了主动适应外界环境的变化而作出的适应性调整。

当然，中国乡村治理的结构性转换也会带了一些新的问题，包括党全面领导方式的统领与分工的问题、“一肩挑”政策法律的衔接问题以及基层组织的“政经合一”与“政经分开”问题。同时，这些问题对农村基层治理结构塑造带来了挑战，因为它们有些会触及既有制度安排的核心，显然，只有在更高层面上的制度创新，才有可能从根本上解决这些问题。

当下，中国进入全面深化改革的时代，党和国家组织结构和管理体制都在发生深刻变革，个体化、市场化、城镇化等嵌入在中国的社会结构中，对中国的乡村治理产生了深远的影响。在此过程中，社会结构在重新塑造，社会关系在不断调整，这就需要我们以更加包容和开放的姿态去看待中国乡村治理的问题，在完善党的领导方式、推进法治化进程和健全要素市场等方面发力，以适应这个不断发生变化的外部世界。只有这样，才有可能变挑战为机遇，中国农村的基层治理才有可能有良好的秩序，中国乡村治理体系现代化的目标才有可能实现。

注 释：

①资料来源于笔者2020年7月至2021年9月在江西省吉安市、泰和县、黎川县等地的调查。

②按照民政部的定义，所谓的重点难点村，就是指那些党组织软弱涣散、矛盾比较集中、换届风险大的村。