浅析社区居家养老服务法制建设的困境与对策

杨镜俐 孙 华

在国家和社会的重视和关注之下，从“十三五”规划中的政策指导要求，到国务院相关老龄事业工作会议、全国人大常委会针对老龄人权益保障的执法检查，形成政策和法治的叠加，使得社会环境对养老服务业打下良好的基础。社区居家养老作为养老服务的新业态，出现在人们的视野下，并且在养老服务领域逐渐走红。但由于我国社区养老起步较晚，发展不够完善，缺乏实地经验，导致社区居家养老法制保障不完善。社区养老服务法制建设缓慢，与老龄人群的高质量需求产生矛盾，在社区居家养老实践的过程中出现了许多法制保障的相关问题，老人的合法权益未能够得到充分的保障。本文将通过对居家养老的经济环境、政策调整、社会工作等方面进行多维度分析，以揭示社区居家养老的现状和问题，并就探索社区居家养老急、难、愁、盼的现实困境提出可行性对策。

一、社区居家养老服务发展的现状

相比传统的家庭养老和社区养老、机构养老，社区居家养老以家庭+社区+专项服务独特优势，通过日常照料和社区活动等形式，初步建立其以家庭为基础，社区为依托，机构为补充的社区居家养老服务体系，社区居家养老服务发展总体上取得良好成绩。

（一）社区养老服务发展呈现良好态势

早在20 世纪90年代我国就开始提出构建居家养老服务，从2006年部署居家养老服务格局到2013年居家养老服务网络的全面覆盖，养老服务站在新的发展阶段上。国家和地方政府大力支撑养老服务的发展，财政支出扶持逐年增加，在2016年民政部和财政部发布《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函〔2016〕200号）[1]，对养老服务的扶持政策加以规范。根据《2020年度国家老龄事业发展公报》显示，2020年中央财政下达了9.93 亿元财政资金，用于支持开展居家和社区养老服务的改革试点地区，鼓励改革试点地区去扶持社会力量为居家和社区提供养老服务、支持优质的养老机构向居家和社区提供相关延伸服务等。17个省份出台了动态调整机制相关文件。截至2020年底，全国共有各类养老机构和设施32.9万个，养老床位合计821.0 万张，比上年增加5.9%，每千名老年人拥有养老床位31.1张[2]。在人口老龄化发展下，社区居家养老服务已经由基本的城乡覆盖到向全面兜底的趋势发展。社区居家养老的网络构架已经基本形成，养老服务功能逐步规范化并纳入社会治理的工作范畴。不经如此，政府还不断引导养老服务自主创新和自治服务，加强行业监管力度不断的增大。2020年7月，民政部、中央政法委等6 部门联合印发《关于规范养老机构服务行为做好服务纠纷处理工作的意见》，为保障老年人身体健康和生命财产安全、维护养老机构合法权益和正常服务秩序提供政策依据。2020年9月，民政部正式公布《养老机构管理办法》，进一步规范养老机构管理[3]。社区养老服务发展得到较为完善的制度和法律保障，促使许多的社会力量参与养老服务事业中。如今，社区服务的机制和运营进一步发展，我国的社区居家养老服务已经初具规模，社会居家养老的发展呈现良好势头。

（二）社区居家养老服务形式和内容呈现多样化

社区居家养老是针对人口老龄化压力采取的服务形式之一，属于新型养老模式。涵括精神日常照料、社区服务、营养保健、精神慰藉、衣食住行、法律维护等多个方面。针对不断增长的我国老龄化人口问题，由中央到地方各级政府对所负责的区域内不断探索养老服务的形式，呈现养老服务的多样化特点。社区居家养老服务模式的多样化发展，主要表现在服务内容和服务形式的多样化。如利用物联网技术的智慧养老形式，老年人的家人和社区服务智慧机构能够实时关注老年人的身体状况，如老人的血压和血糖指数过高，能立即报警并且通知医护人员或亲属及时就医；穿戴的数据设备在日常提醒老人按时吃药和各种健康注意事项。在医疗健康、老年文娱、医养结合领域有不同的特色内容。不同地区的养老服务具有特色如上海主要为“综合为老服务中心”集长者照护之家、日间照料中心、助餐点、护理站或卫生站等在内的“枢纽式”为老服务综合体，为社区居家老年人提供日托、助餐、助浴、康复、护理等一站式养老服务，并辐射社区里所有老人[4]。北京和广州发达地区养老形式也独具特色，多样化、智慧化、高质量的养老服务形式，满足老人对养老服务不同的需求。

（三）社区居家养老服务法制和资金保障不断完善

社区居家养老服务发展的到新的阶段，需要社会多个主体参与，共同推动养老服务建立健全相关法律法规和治理养老问题的法治化，形成基础的法律支撑。作为一种新型养老模式，必须在法律的规范下才能健康发展。根据《老年人权益保障法》政府在以社区为平台，有机结合社会养老和家庭养老模式中担负重要的责任。中央和地方各级政府在社区居家养老服务发展过程中制定了相应的法律规范，有《开展社区居家养老服务试点工作的通知》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等法律文件，这些法律文件对养老服务发展起到引导和鼓励作用，为政府监管、社会资本进入、人才构建、机构组织提供法律依据[5]。

社区居家养老服务的资金构建多元化。依据《老年人权益保障法》明确规定各级人民政府应当增加对养老服务的投入，政府成立相关的财政资金，推进老年权益服务。收政府和市场的引导，越来越多的社会资本进入老年服务领域，涉及到金融服务、养老器械等等，以及融入家庭养老小额资金，满足老人的个性化饮食、老年娱乐等，形成政府财政资金为主体、多项资金共同参与的体系，打破了传统政府帮扶单一的形式，有利于社区居家养老服务的长期发展。

二、社区居家养老服务建设的困境

（一）社区居家养老缺乏完善的法律制度保障

社区养老服务法制建设和规范政策从数量和质量上，难以满足日益增长的养老服务市场需求，无法为社区居家养老服务提供有力保障。关于现有的社区居家养老服务法律主要有《老年权益保护法》、《老年人养老机构管理办法》等，但是这些法律缺失实操性，与养老服务产生的实际纠纷存在明显的差距，无法满足老年人当下多样化服务的需求，导致社区居家养老服务缺失法律制度的保障[6]。除此之外，部分养老服务的法律体系缺乏对应的配套方案，造成社区养老服务法律法规难以落实。养老服务法律和规范政策存在明显的滞后性和形而上学性，在复杂的养老服务纠纷中，通过法律诉讼都难以得到解决，地方政府和法院在处理养老服务诉讼和调解案件中，没有明确的法律依据和受到执法者的局限，在案件处理过程出现偏差，处理结果往往不尽人意。

（二）养老服务人员与部分老年人的合法权益很难得到保障

养老服务相关的法律逐年完善和调节，但是还是缺乏专门为老年人维护权益的法律法规，再加上法律救济体系的不完整，缺乏确切的主体责任规定。养老法律对老年人的保护力度较弱，特别是维护老年人保障的民事纠纷案件，老年人的权益再解决纠纷的过程中，处于不利地位，大多会选择放弃上诉。虽然再《老年人权益法》明确了老年人的合法权利和现实义务，部分法律条文不清楚，模棱两可，再出现社区居家养老纠纷时，无法从法律的角度很好解决。随着我国进入老龄化社会，养老压力增大，各地社区和养老机构提倡开展养老志愿服务活动，如以老养老理念下的“时间银行”志愿活动，年轻志愿者和高龄老人聊天、玩游戏，满足老人的文化和交流等需求，低龄老人志愿者可以再时间银行储蓄和兑换志愿服务[7]。但是，队与时间银行缺乏明文规范，储蓄兑换和劳动实践没有明确标准，加上对养老志愿服务的法律缺失，志愿服务在一般情况下被视为义务劳动，导致志愿者的合法权益难以得到保障。

（三）参与养老服务的主体职权不明确

参与社区居家服务的主体主要为家庭、政府、社区和养老机构等。目前大多数的区域政府提供资金，通过社区居委会和街道对当地居家老人提供，日常照料社群活动，医疗健康和法律咨询。参与主体单一，缺乏全社会主体联动，在养老服务过程中出现资金问题，法律纠纷问题时不能明确相应的主体责任。政府在推进社区居家养老服务过程中，出现部分工作者对养老服务的工作意识缺失和履职不到位，导致政府的监管社区和养老机构能力不足；社区和养老机构在服务过程中，存在为应付检查，以形式主义为常态，降低当地养老服务的质量，使得老年人的合法权益难以受到保障。

（四）缺乏专业服务人才队伍法制保障体系

社区居家养老服务想要进一步发展，离不开专业服务的人才体系支撑。我国日益增长的老龄化人口对养老服务的服务水平提出更高的服务要求。目前为止，社区居家养老服务的人才体系构建存在很大的问题，社区居家养老服务人员一般由社区工作者和志愿者构成。社区服务的招募的门槛低，甚至对学历没有要求，岗前培训内容差，语言沟通不畅，缺乏社区服务流程规范的具体认知，社区服务大多停留在日常照料、精神慰藉等方面，导致老人与养老服务人员的出现许多矛盾纠纷[8]。除此之外，养老社区和养老机构的管理人员也存在专业化低，没有经过系统的学习和培训。在社区居家养老服务的人才建设方面，对于人才培养和薪资待遇没有明确规范，缺失严格的考核评估机制和相关制度。专业服务人才体系的滞后和不完善对社区居家养老服务长期发展造成很大的制约。

三、社区居家养老服务建设的法律对策

（一）明晰养老服务相关法律法规与规范政策

法律制度和规范政策是推动社区居家养老服务发展的保障，对于引导和规范社区居家养老服务发展非常重要。社区居家养老的规范化和法治化建设要从老年人的现实需求出发，对现有的法律进行部分分析，聚焦老年人在维护合法权益过程中存在的困境，并为老人提供相应的法律支持。对于当前法律制度缺失处理社区居家养老纠纷的法律以及不完善的各个服务主体的相关法律制度，在法律制定和完善过程中必须特别重视或专门立项推进。将经过实践检验的科学社会养老服务政策依法纳入法律体系，不仅满足法制建设规律，也有利于保障老年人的合法权益。关于社区居家养老法律制定要实事求是，提高可操作性，将养老服务的细则事项融入到当前养老服务的法律规则当中，例如社区居家养老服务的形式和内容，养老机构的准入评估机制以及养老服务人员的岗培机制等，促使社区养老诉讼和调节问题有法可依，推动社区养老服务向制度化，现代化方向发展。

（二）发展多元化养老服务监管机制构建服务智慧渠道

社区居家养老服务发展拥有法律和制度的指导，也要有科学和明细的监管机制。在其法规和制度运行的过程中，监管机制呈现动态化，多元化形式。面对复杂，频繁的养老服务问题，必须加强政府监管的力度，引导全社会进行监督和调节。从主体上包括政府监管，社区监管，行业监管等。其中，政府监督必须加强对参与社会组织的准入合法性，优惠政策的享有评估性，市场经营的公平性进行监督核查。社区在社区居家用老服务扮演重要作用，社区自主监督依靠社区居委会工作人员，社区管理人员认真履行职责，对所在社区进行常态化监管，定期给老人提供心理咨询，医疗监察，法律顾问等监督监管服务，加强人员监督力度，提高服务质量[9]。行业监管是发挥行业组织自律的功能，实行自我监管，自我革新。行业组织在市场竞争的过程中，形成养老服务市场行业规范，提高服务标准，推动养老服务事业的长远发展。

随着网络技术的发展，依托互联网平台打通老年人服务渠道势在必行。构建社区居家智慧服务平台，让长期在外的子女通过平台和服务人员沟通，实时关注老人的生理和心理状况。在智慧服务平台上可以定制专业服务，让老人过得舒心，子女在外放心。此外，智能穿戴设备和平台互通，网站平台可以实时监控老人的身体状况，发现异常问题及时解决。通过智慧平台，能够了解老年人法律相关法规，在普法和执法工作进行政务公开，若出现养老服务相关矛盾时，网站平台能够提供用户资料和客观的数据依据，促进社区居家养老审判的合理性和科学性。

（三）依法完善考评体系注入发展活力

社区居家养老服务要从立法上建立的监督评估机制，拥有自己的评估标准和测评细则，不仅能够协调政府、社区和社会服务机构的关系，还能避免责任的推脱。一方面，建立监督评估机制明确养老服务的标准，即服务主体的标准化和服务形式的标准化。服务主体的标准化是指对社会机构准入，雇佣人员的能力，服务设施的完整等进行评估监督；服务形式的标准化是指老人接受服务后进行过程监督和反馈意见，向政府职能部门投诉，特别是对日常照料、医疗卫生等服务项目。推动社区居家养老服务标准化必须细化绩效评估机制，首先，绩效评估坚持过程和结果同样重要，政府作为服务监督主体，在监督运营的过程不能过于偏向结果脱离实际，根据实际情况指导社区服务工作制定相应的运营目标和实践方案。在管理的过程中，社区要以老人的殷切希望和实际需要为工作核心，阶段性调整滞后的管理模式。其次，不断完善绩效惩罚制度，政府和社区对不和标准的组织机构进行淘汰，在政府和社区各职能部门也要严格进行考评惩罚，纠正不端工作作风，形成良好的社区养老服务环境。最后，规范绩效评估对应的主体认定，社区居家养老服务的绩效评估必须科学化和标准化，必须由政府为检查主体，多方参与提供评估参考为依据。政府是服务项目的责任主体，负责监督的落实，家庭和老人能够为评估提供建议和反馈，社会机构可以提供服务数据支撑。完善考评标准和考评体系，促使政府，社区，社会服务机构和服务用户充分履行主体责任，为社区居家养老服务注入更多的活力。

（四）引进和培育养老服务专业人才队伍

为了我国社区居家养老服务的持续发展，要充分认识到居家养老人才队伍的重要性。对于地方政府，为专业人才引进提供优惠的政策，鼓励专业人才投入养老服务事业当中；建立健全养老护理人员的从业资格机制，提高护理人员的从业标准。通过立法手段明细护理人员的权益，确保护理人员提供高效的服务。此外，发展以政府为主导，高校以及培训机构为支撑的人才培养方式，增强对社区养老服务人员的岗前培训和教育。培养高质量养老服务人才，整合人力资源的合理配置，充分匹配养老服务人才的培育和使用，形成服务人才可持续发展。增加养老服务人才规模不断提高专业人才高质量服务，才能有效缓解养老市场供求不平衡，推动社区居家养老服务体系改革升级[10]。

四、结语

社区居家养老服务属于新型养老形式之一，符合我国的发展趋势和文化认可，不仅满足老年人日益增长的服务需求，对经济发展产生巨大推动力。在其发展的过程中，面临着许多复杂、繁琐的社区矛盾纠纷，存在政策、监管和人才等方面的困境。社区居家服务的进一步发展，需要政府作为责任主体，社会多元参与的运营业态，通过完善法律法规，确保老年人和服务群体的权益得到保障，促进社区居家服务可持续发展。