大国战略竞争与拜登政府对华战略走向

董亚星

（中共中央党校（国家行政学院） 北京 100091）

2017年12月份美国特朗普政府发布《国家安全战略报告》，明确指出对美国构成威胁的三方面力量：中国和俄罗斯“修正主义国家”，朝鲜和伊朗之类的“流氓国家”，国际恐怖主义组织。[1]从这个排序可以明显地看出，大国竞争在特朗普政府的国家安全战略排序地位明显得到提升。2018年初公布的《美国国防战略报告》更是明确地将中国定义为“战略竞争对手”（a strategic competitor）。[2]2021年3月初，新上台的拜登政府发布关于国家安全的首个重要文件——《临时国家安全战略指南》（以下称“临时指南”）。该指南指出“它（中国）是唯一一个有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，对稳定和开放的国际体系发起持续挑战的竞争对手”[3]，将中国称为是美国的“体系性竞争对手”。“我们正在与中国和其他国家竞争，以赢得21世纪。”[4]这也在很大程度上意味着一个新的时代开始，即美对华迈上了全面竞争的战略轨道。尽管特朗普政府偏向单边主义，拜登政府更倾向于运用联盟和伙伴等全方位的力量，但是二者政策本质上是类似或相同的，即对华持续性的战略竞争趋势。

一、国际政治舞台上的地缘政治博弈加剧

（一）美国在国际秩序领域的扭转与回归

霸权稳定论认为一个稳定的国际秩序需要霸权国提供公共产品。基欧汉认为，即便是霸权衰落了，但是霸权所建立的基于自由主义的国际制度依然能够发挥作用，使大国之间能够继续合作，从而维护国际秩序的稳定。[5]无论我们是否愿意承认，美国依然是当今时代的霸权国，但是如果美国不愿意继续承担霸权责任，那么世界秩序将逐渐塌陷。

特朗普上台后，在“美国优先”思想的指引下，不断退出或威胁退出重要的国际组织和多边协议，比如《巴黎气候协定》《伊朗核协议》以及联合国人权理事会、世界卫生组织等，对国际秩序的稳定造成极大的冲击。特朗普政府对这些国际协议和国际组织采取了一种极为现实主义的态度。他认为，这些协议和国际组织不仅没有给美国带来好处，反而增加了美国的负担。

与特朗普政府强调单边主义不同，带有民主党执政风格的拜登政府更加强调国际体系的整体性以及美国在国际体系中的领导地位。所以拜登一上台便立即重返世界卫生组织等重要的国际组织和多边协议。拜登政府在《临时指南》中提到“美国已经回归（America is back）”“恢复我们在国际机构中的地位”“重申我们对全球发展和国际合作的承诺”“如果美国袖手旁观，这些问题（全球大流行、气候变化等）都无法得到有效解决”[6]等话语，充分显示了拜登政府重新修复特朗普政府单边主义或孤立主义行为对国际体系所造成的损害，重新回归世界多边主义的态势。

拜登政府对于国际多边合作的回归，不仅能够在一定程度上修复以国际组织和相关协议为主要特征的战后国际秩序所遭受到的严重损害，恢复其约束力和权威性，而且还能恢复美国在国际社会中的领导地位，从而为美国实现其战略目标提供强有力渠道。

（二）极力推动针对中国的亚洲版“小北约”成型

与奥巴马政府的“重返亚太”或“亚太再平衡”战略相对应，特朗普提出了涵盖范围更广的“印太战略”，认为“美国必须拥有引领印太地区、欧洲和中东地区的意愿和能力，与不利于（美国）的（权力）转移进行竞争并阻止之。维持有利的局势需要坚定的承诺，和与盟国、伙伴国紧密的合作，因为盟国和伙伴国可以增强美国的力量，扩展美国的影响力。它们与我们共享利益、分担责任，共同抵御威权主义趋势，对抗极端意识形态，威慑侵略行为。”[7]另外，美国认为印太地区将会成为21世纪经济增长的引擎和地缘政治竞争的中心。[8]正是认识到了该地区的重要性以及中国实力正在上升，特朗普政府也积极谋划从政治、军事上加大对该地区的投入，增强美国在该地区的存在和影响力。

美国前副国务卿比根（Stephen Biegun）在“美印战略伙伴”会谈中提到由印度、澳大利亚、日本和美国组成一个非正式联盟——“亚洲版小北约”，以防范“来自中国的潜在挑战”。

美国极右翼媒体《华盛顿时报》（The Washington Times）报道：美国有越来越多的官员认为，中国威胁的增加使得落实“亚洲版小北约”的条件已经成熟。美国智库威尔逊中心亚洲项目主任迈克·库格尔曼（Michael Kugelman）指出，过去都是一个国家在某一时刻独自面对中国威胁，但是现在情况不同，四个国家形成了越来越多的共识，共同应对中国在该地区的进攻性、威胁性活动。美国前国防部长埃斯珀（Mark Esper）称亚太地区的盟国是美国掌握的对华“不对称优势”。

在印太地区遏制中国崛起这一点上，拜登政府有着类似或相同的看法。拜登政府虽未出台正式的印太战略，但是从现有的文件中可以明显看出有将印太地区伙伴联盟进一步强化和升级扩大的趋势。即拜登政府不仅积极推动针对中国崛起的亚洲版“小北约”从设想变成现实，此外还积极拉拢新西兰、越南等东南亚国家企图扩大这一地区联盟，从而在亚太地区为遏制中国崛起形成合力。

在美国新任国防部长提名刚刚经过参议院确认时，劳埃德· 奥斯汀（Lloyd Austin）便立即分别与日本、澳大利亚、印度四国防长通话沟通。2月28日，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）与日、印、澳三国外长举行印太联盟四国外长线上会议。会后，日本外相茂木敏充告诉记者，四国外长一致强烈反对中国以武力改变印太区域现状的任何企图。[9]3月3日拜登政府发布的《临时指南》强调“我们将深化与印度的伙伴关系，并与新西兰以及新加坡、越南和其他东南亚国家联盟（东盟）成员国合作，推进共同目标。”[10]3月12日，美、日、印、澳四国政府首脑峰会线上举行。会后四国发布联合声明强调将“继续优先国际法在海洋领域的作用”，为在亚洲地区“应对基于规则的海洋秩序遭到的挑战”进行合作。这就意味着拜登政府正在促使美、日、印、澳“四国机制”走实走深，并且谋求增加更多的印太联盟成员。不仅如此，拜登政府还积极构建针对中国的美欧“跨大西洋”阵线。[11]

（三）积极构建针对中国的美欧“跨大西洋联合阵线”

联合盟友而不“独行”是拜登政府与特朗普政府对华政策的最主要区别之一。[12]拜登政府成员的组成大部分来自奥巴马政府，深谙联盟的优势，再加上特朗普政府四年来推行“美国优先”政策，致使美国盟友尤其是欧洲盟友对美国产生了失望情绪。所以，为了扭转这一形势，拜登上台后便积极重新调整与欧洲盟友的关系。

随着中国崛起步伐的进一步加快，美欧对华产生的战略疑虑也在随之上升，这就进一步凸显了美欧在制衡中国的共同利益和迫切需求。早在去年11月份，美国参议院外交委员会发布了题为《美国与欧洲：在中欧该国问题上推进大西洋合作的具体议程》（THE UNITED STATES AND EUROPE：A Concrete Agenda for Transatlantic Cooperation on China），旨在为美国政府进行美欧合作建言献策。3月22日美国国务卿布林肯抵达布鲁塞尔，紧锣密鼓地开启了“欧洲攻势”。随后布林肯参加了北约外长会议，并与北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）进行会晤。布林肯重申了美国对北大西洋联盟的承诺，强调拜登政府将强化跨大西洋联盟，并将通过北约与盟友重振关系。布林肯还表示，中国的“军事崛起”和俄罗斯试图“破坏西方稳定的威胁”需要北约团结起来，协调立场共同应对。3月25日美国总统拜登应欧洲理事会主席米歇尔邀请，参加线上欧盟峰会。这是继前总统奥巴马之后，美国最高领导人再次与欧盟27国领导人齐聚一堂。美欧之间如此频繁互动被外界视为重振大西洋联盟和修复美欧盟友关系的重要行动。从欧洲方面的反应来看，美国此行的目的已经实现。北约秘书长斯托尔滕贝格会后高度赞扬了美国的承诺，表示以此为契机将开启跨大西洋联盟的新篇章。6月11日至13日，在英国康沃尔郡举行的七国峰会（G7）上，拜登再一次强调要加强世界民主国家联盟解决对中国的一系列关切。

经过美欧双方的一系列互动，针对中国的“跨大西洋联合阵线”已经愈发凸显。英法德三国相继宣布将在南海海域显示军事存在。2月法国核动力攻击潜艇“埃莫罗德号”穿越南海，英国“伊丽莎白女王号”航母打击群将于本年内在印太海域与日本进行联合演习，德国政府宣布德国护卫舰将于8月份航行亚洲。英法德的船只南海航行行动本身就是对美国构建针对制衡中国的“跨大西洋联合阵线”支持。

二、经贸领域的对华博弈持续增强

自从全球化开启以来，国家安全的概念就不再仅仅局限于军事领域，而是不断外化，向更多领域展开。二战结束以来，特别是冷战结束以来，全球经济相互依赖程度越发深入。相互依赖即是消弭国家间争端的重要方式，因为彼此依赖打造出强大的共同利益，任何轻易脱离这种依赖或者相互筑起高墙的举动都将付出巨大的成本。但是，这并不意味着经贸脱钩是完全可以避免的。相反，随着相互依赖程度突破一个临界点，它所导致的安全问题可能正在超过它所提供的安全。特朗普政府执政期间对相互依赖不满的声音不断发酵，并推动美国政府采取一系列致力于降低相互依赖的政策主张，特别是针对中国的“脱钩”主张。拜登政府上台后则继承了特朗普政府的对华经贸态度，通过各种手段推动美国供应链实质性减少对华依赖。

自从特朗普上台以来，重振美国经济就成为了美国特朗普政府的一项重要任务。特朗普认为，美国民众对美国经济的怀疑取代了信心，尤其是在2008年全球金融危机之后。他认为经济的复苏并没有给美国工人带来收入上的明显增加。他认为最主要的原因有两个：一是美国贸易逆差，以及导致不公平贸易往来的各种因素的扩大；二是十几年来美国的工厂、公司和就业岗位大量流往国外。在2017年的就职典礼上，特朗普明确指出：“我们要保护我们的国界不受其他国家的破坏，他们生产了本属于我们的商品，偷走了本来要投资在我们国土上的公司，毁掉了我们的工作机会。我们会拿回属于我们的工作。……我们将遵循两条最简单的原则——买美国的商品，雇美国的工人。”[13]为了实现这一点，贸易战被当作武器来实施，先后针对多个国家发起惩罚性关税活动，对象包括加拿大、墨西哥、日本、欧盟、中国等多个国家和国际组织。但是，随着时间的推移和中国作为世界第二大经济体的现实，美国贸易保护主义越来越针对中国。

拜登政府上台后拿起了特朗普政府惩罚性关税的武器，继续采取“买美国货，雇美国人”的贸易保护主义策略，强调“贸易政策必须壮大美国中产阶级，创造新的更好的就业机会”，积极推进“美国制造”等计划，以实现国内“重振中产阶级”的目标。

拜登政府指责中国在经贸领域的不公平行为，正如特朗普政府所认为的那样，“中国通过窃取知识产权、强制技术转让、对国内企业进行补贴以及其他国家资本主义手段，获得了不公平的优势。”[14]拜登政府宣称“我们将面对不公平和非法的贸易做法、网络盗窃和胁迫性经济做法。”[15]美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）称：“特朗普政府令美国明确认识到美中竞争的严峻性，拜登政府将使用所有政策工具保护美国工人和企业免受来自中国的不公平待遇。”[16]拜登政府的相关行为和做法充分说明了其已经大部分继承了特朗普政府对华贸易政策，使得中美两国经济贸易陷入更加激烈的竞争之中。

三、中美战略竞争全面加深

由于中美战略竞争的程度不断加深，除了中美两国在政治权力、军事实力以及经济实力上的战略竞争之外，在人文科技以及意识形态领域，尤其是在中美两国技术交流等方面，美国对华也发起了猛烈的攻势。

（一）在科技领域打压中国技术企业，实质性减少对华依赖。

2018年4月6日晚，美国商务部发布公告称，美国政府在未来七年内禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品。这正是美国大规模制裁中国高科技企业的开始。美国不仅打压中国实体高科技企业，而且还在5G等先进技术领域制裁中国华为。除此之外，美国前国务卿蓬佩奥所到之处必然会努力说服其盟友在国家建设中排除中国5G。另外，在美国打压中国高科技技术产业的同时，国内的技术民族主义者还积极鼓吹“技术脱钩”的问题，美国一直认为中国通过不正当的手段，或强制转让，或企业并购，或侵犯美国企业知识产权等方式获取高科技技术。[17]

拜登上台后极其重视美国科学技术的优势保持。“世界主要大国正在竞相开发和部署新兴技术，如人工智能和量子计算，这些技术可以塑造从国家间经济和军事平衡到国家内部工作、财富和不平等的未来的一切。”[18]除了积极加强科技投资，获得技术优势之外，面对中国积极的技术追赶，拜登政府仍然保留了特朗普政府部分限制打压中国科技企业的措施。美国商务部强化了打击中国科技企业的“实体清单”机制，联合美国安全部门，加强协调、联合行动，加紧对中国企业的安全审查，目的是压制中国高新技术的发展。

拜登政府不仅仅依靠自身的力量开展对华技术竞争，还更加注重美国多边联盟的力量。拜登政府企图运用共同价值观，“将与志同道合的民主国家一道，发展和捍卫可信的关键供应链和技术基础设施，”[19]力图打造“科技民主国家联盟”来制衡中国在科技领域日益增长的影响力。

无论是打压中国实体高科技技术企业，还是试图构建压制中国科技的“科技民主国家联盟”，都预示着中美两国的技术竞争已经愈演愈烈。当然借口维护美国安全，打压中国技术企业都只是遏制中国的一种手段，其真实意图一方面是美国企图通过这种打压的方式阻止中国的技术进步进程，尤其是在军事中的技术优势，进而保证美国在未来任何有可能的军事竞争中保持相对于中国的军事技术优势；另一方面则是在全球价值链方面，美国通过这种手段打击中国技术企业在全球价值链中的前进势头，利用美国现有的价值链优势打击中国以使中国尽可能地处于全球价值链的下游位置。

（二）极力强调美国民主价值观，重新打造意识形态联盟。

自1949年中华人民共和国成立以来一直到上世纪70年代，中美两国一直处于敌对状态。美国对中国采取了政治上排挤、经济上封锁、军事上压迫的行动。这种情况在70年代初得到了改变。20世纪70年代以来，中美从敌对走向了接触，从接触走向建交合作，可以说毛泽东、周恩来、尼克松及基辛格等关键人物发挥了重要作用。从1979年正式建立外交关系，到2021年已经整整走过了42个年头。在中美建交的4年里，有摩擦有竞争有合作，但是总体是稳定向前的。但是，特朗普政府上台以来，中美关系的发展充满了坎坷不定。特朗普政府重新拾起意识形态武器，加大对华意识形态攻击。拜登政府上台后继续了特朗普政府的这一态度，具体做法上又加强了对西方共同价值观的宣扬，其意在通过民主等共同价值观重整西方国家联盟阵营以针对中国。

2018年10月4日，美国前副总统彭斯在美国华盛顿智库哈尔逊研究所发布“阐述美国特朗普政府对华政策”（Administration’s Policy Toward China）的演讲。彭斯的在讲话中用了大量的篇幅来攻击中国，宣称中国没有言论自由、学术自由、宗教自由，破坏民主，甚至干涉美国中期选举和大选等等诸如此类的言论。此外，彭斯在其讲话当中还特别提到说，“北京正在采取一种整个政府的方法，利用政治，经济和军事手段以及宣传手段来扩大其影响力和国家利益。”[20]2020年7月23日，美国前国务卿蓬佩奥在加利福尼亚州约巴林达的尼克松图书馆和博物馆门前发表了名为“共产主义中国与自由世界的未来”（Communist China and the Free World’s Future）的演讲。这一演讲也被一些人视为是“21世纪铁幕演说”。在这次演说中，美国国务卿蓬佩奥从意识形态、经济以及间谍三个方面阐述了对华负面认知，极力用意识形态的武器攻击中国，并且宣称“美国再也不能忽视我们两国之间的根本政治和意识形态差异”“中国共产党的行动是当今自由世界中的主要挑战”等诸如此类的挑起意识形态对立的冷战言论。[21]演讲中，他还指出“也许是时候组建一个志趣相投的国家，一个新的民主国家联盟了。”[22]

拜登及其政府成员虽没有向特朗普政府那样对中国共产党进行直接恶意的攻击，拜登政府的相关官方文件里如《临时指南》运用了大量诸如“威权主义”“专制主义”“数字威权主义”“威胁民主生活方式”“侵犯人权”等极具意识形态特征的词汇形容中国。美国国务卿布林肯曾表示，拜登政府要其外交中心放在价值观上，相信“民主仍然能够为我们的人民和全世界的人民带来好处。”[23]在组建意识形态联盟对抗中国方面，拜登似乎比特朗普政府走得更远一些。拜登宣称“我们的民主联盟使我们能够呈现一个共同的阵线，产生一个统一的愿景。”“我们将与全球其他民主国家一道，阻止和抵御敌对对手的侵略。”[24]这一表达直接向美国及世界人民展示了美国建立针对中国的意识形态联盟的真实想法，并且希望将世界重新以意识形态、价值观划分为两大新阵营——“民主主义和专制主义”。

美国拜登政府的正式官方文件《临时指南》及其政府成员的公开讲话中都极力宣扬了民主、人权等美国价值观，将中国划归到“威权主义”“专制主义国家”当中，并且公开宣示“威权主义正在全球范围内发展，我们必须与志同道合的盟友和合作伙伴一起重振全球民主。”[25]美国政府及其成员对华意识形态攻击弃用“共产主义”，转而使用“威权主义”，其真实意图在于否定中国的政治体制模式，否定中国式民主，从而为美国打造的“全球民主联盟”树立共同敌人，以至于更紧密地、更广泛地联合起其他“民主国家”力量共同针对中国。无论是使用“共产主义”，还是使用“威权主义”，本质上都是美国在全球整合其联盟力量的意识形态和价值观手段。这种手段既说明拜登政府想要在世界范围内推进美国式民主，维护美国意识形态霸权，又显示了美国在处理中国崛起及中美关系中仍然存在着冷战思维，并试图用意识形态和价值观重新将世界分裂为相互对峙的两大新阵营，构建围堵和遏制中国的战略包围圈，挑起世界舞台上的“新冷战”。

四、结语

在特朗普政府上台执政以来，加上本就风格不定的特朗普个人性格，给本就竞争激烈的世界更增添了诸多的不确定性。特朗普政府“美国优先”和实用主义的执政理念指导了美国的外交政策和在国际事务中的行动。为了美国单方面利益，特朗普政府经常置国际社会其他国家于不顾。这种行为本身就意味着对战后国际秩序的巨大破坏。

拜登政府上台后在一定程度上积极扭转了特朗普政府所造成的不利局面，但更多的是继承和发展了特朗普政府的对华强硬政策。在国际政治领域，美国重新加入和返回了一些重要国际组织和相关国际协议，回归国际社会的多边主义机制；在国际舞台上，拜登政府积极强调美国盟友的重要力量，试图打造针对中国的全球联盟；拜登政府同时延续了特朗普政府将全球重点转向大国之间地缘政治博弈的做法，将中国视为是“体系竞争者”，并以维护美国利益为借口构建针对中国的美、日、印、澳“四国机制”和美欧“跨大西洋联合阵线”，企图在印太地区及世界舞台上的国际竞争中赢得地缘上的相对优势；在世界经济上，美国继续贸易保护主义的做法，运用关税等手段推动美国经济在供应链上对中国减少实质性依赖；在人文科技领域，美国继续单方面采取措施有计划有步骤地打压中国技术企业；在意识形态上，与特朗普政府加大了对中国的意识形态攻击不同，拜登政府拿起来民主等价值观的武器，在国际社会散布“威权主义”“专制主义”对于所谓“民主世界”的威胁等言论，联合世界拥有共同价值观的国家，构建针对中国的世界“民主国家联盟”。特朗普政府和拜登政府的种种表现已经充分说明了一个事实：中美关系已经由“竞合”关系走向了大国战略竞争关系。无论是以后美国哪一届政府上台恐怕都难以改变这一趋势。为此，面对如此复杂的国际形势和地缘竞争，中国必须做好充足的准备，为中国发展赢得一个相对稳定的国际环境。