德克萨斯州的“新绩效预算”实践及借鉴

张 澜 李祥云 李文超

绩效预算是指在资金分配决策中通过使用正式的绩效信息以加强公共部门资金投入与其产出或结果之间联系的机制或程序。自现代意义上的预算在英国产生以来，政府预算管理模式先后经历了“行政预算”①、“产出导向”的旧绩效预算②、“结果导向”的规划预算③，其中卓有成效的举措是引入零基预算（ZBB）等综合预算制度，尝试将目标管理、绩效评价、生产力改进等管理制度改革与预算过程相联系④。受美国联邦政府推行绩效预算的影响，德克萨斯州从20世纪70年代中期开始引入绩效预算，1991年时任德克萨斯州州长提出在全州范围内建立战略规划，在1992—1993年两年期的预算中首次将战略规划和绩效预算理念纳入财政预算，这成为德克萨斯州正式实施“新绩效预算”的开端。⑤本文详细介绍德克萨斯州“新绩效预算”的具体流程、绩效指标的制定以及绩效数据的控制等一些具体做法，以期为进一步完善我国地方预算绩效管理制度提供参考。

一、德克萨斯州“新绩效预算”的运作流程

德克萨斯州实行的是两年期的滚动预算，每进入一个新的预算周期，都要经历战略规划、预算编制、预算执行和绩效监控四个阶段。其中，战略规划和预算编制需要在新预算周期开始前就着手编制，也就是说，同一个预算周期内，在执行当期预算的同时，也要编制下一个新预算周期的预算，待本次预算执行完毕则进入下一个预算周期，新的战略规划则要基于以往的规划每两年进行调整，如此循环往复。绩效监控则贯穿于战略规划、预算编制和预算执行过程之中，以确保绩效预算的有效运行。

（一）战略规划阶段

战略规划是德克萨斯州绩效预算的起点，德克萨斯州制定的《绩效评价管理指南》要求各机构或预算单位在新预算周期开始时制定一个为期五年的战略规划，作为机构拨款申请和预算编制的基础。但在正式制定战略规划之前，先由州立法预算委员会和州长预算规划政策办公室共同确立全州目标，向各机构或预算单位发布制定战略规划的指示，并为它们制定战略规划提供指导说明；在此基础上，再由各机构或预算单位编制各自的战略规划。战略规划的内容包括：陈述规划期内各机构或预算单位的职能和工作任务；制定本机构或预算单位完成职能和工作任务的总目标；提供实现目标的策略，包括工作进度、为达成目标的手段和技术、人力、资本、信息以及其他所需资源的说明；设置量化考核的绩效指标和预期绩效，并指出对目标和指标结果产生重大影响且无法控制的关键因素。其中，目标、实现目标的策略、绩效指标与预期绩效及其说明构成战略规划的预算结构，它是战略规划中最重要的组成部分，必须经过立法预算委员会和州长预算规划政策办公室的共同审核批准。需要注意的是，五年期的战略规划并不是制定之后就一成不变地执行五年，而是根据预算执行情况、经济社会变化和政府政策等每两年进行一次动态调整，但调整的战略规划同样必须经立法预算委员会和州长预算规划政策办公室共同审核批准。

（二）预算编制与审批阶段

战略规划经批准后进入预算编制阶段。与战略规划类似，首先由州立法预算委员会和州长预算规划政策办公室对机构或预算单位拨款申请做出指示；机构或预算单位根据指示，以战略规划为基础，着手准备本机构或预算单位每两年一次的拨款请求或申请。机构或预算单位在立法拨款请求或申请中必须明确所申请的资金总额、使用此资金要达成的目标、实现目标需开展的活动、可衡量的绩效指标和预期绩效，并提供绩效指标所包含绩效信息的详细说明。除此之外，各机构或预算单位还要附上历年的绩效评价信息以供资金分配决策参考；立法预算委员会和州长预算规划政策办公室收到机构的立法拨款请求或申请后，举行公开听证会，根据听证的结果对机构或预算单位的拨款申请提出修改建议。在此基础上，立法预算委员会准备一份一般拨款法案草案用于议会投票表决，包含建议的拨款金额、绩效目标、可衡量的绩效指标和预期绩效。一旦拨款法案在议会投票通过，财政审计办公室有10天的时间来审查该法案是否符合财政平衡的要求。最后该法案将被呈交给州长，州长可以签字确认通过，也可以对其进行否决。若该法案未被州长否决，则予以颁布。

（三）预算执行阶段

各机构或预算单位的拨款申请汇总成为拨款法案，在通过议会表决且未被州长否决之后，自动进入预算执行阶段。在该阶段，立法预算委员会和州长预算规划政策办公室根据拨款法案制定机构或预算单位运营预算说明，各机构或预算单位据此编制本机构或预算单位的年度运营预算。运营预算包括机构或预算单位内部详细的年度资金分配方案、年度绩效预测、本机构或预算单位的支出和绩效数据。为了提高财政资金使用的灵活性，立法预算委员会规定各机构或预算单位在不影响最终结果的基础上，可在限定的额度内自由使用预算资金。与此同时，各机构或预算单位按照绩效计划的内容对自身的绩效进行评估和监控，做好绩效信息及其支持性文献资料的归档和保存工作，以备立法预算委员会进行评估和州财政审计办公室的审计。对偏离绩效目标值5%的情况，机构或预算单位同立法预算委员会、州长预算规划政策办公室和州财政审计办公室合作，共同向立法机构进行解释性说明。

（四）绩效监控阶段

在此阶段，主要做好以下四件事：一是各机构或预算单位向监督机构报告绩效。具体而言，各机构或预算单位按季度报告重点产出和效率指标的实际绩效数据，每年对关键结果指标和解释指标进行报告。非关键指标则需要每年在机构的运营预算和立法拨款请求中报告。此外，各机构还需要在重点指标的实际绩效与目标绩效相差5%或以上时提供解释报告，包括陈述导致实际绩效偏离其目标绩效的原因以及如何解决与目标绩效之间差异等信息。同时，也鼓励各机构或预算单位根据需要经常更新已报告的绩效信息，并提供更新说明。二是州审计办公室对所有机构进行风险评估，根据机构的重要性、内部控制规范性以及人员、组织变动情况等因素，从中挑选需审计机构，审核其绩效指标和内部控制系统，以验证绩效信息的准确性，并将最终结果报告给立法机关和州长。三是立法预算委员会对机构或预算单位报告的绩效进行定期评估，重点评估偏离目标绩效5%或以上的项目。四是立法预算委员会和州长预算规划政策办公室利用绩效评估结果对机构进行奖励或处罚，并以此作为对机构或预算单位每两年一次申请资金进行立法性拨款的依据。其中，奖励方式包括增加资金、免除报告要求、增加资金可转移性、正式的认可或荣誉、奖励或奖金等；惩罚措施包括减少拨款资金、取消资金、限制资金用途、扣留资金、降低资金可转移性等。

二、德克萨斯州绩效指标设置与数据支持

绩效测量是绩效预算的核心部分，贯穿于绩效预算的整个流程，其测量结果的质量高低直接影响绩效预算的有效实施。那么，什么样的绩效测量才能确保高质量的测量结果呢？德克萨斯州在其《绩效评价管理指南》中给出了一个好的绩效测量的标准，即应以结果为导向、专注于最重要的绩效测量、能为机构和决策者提供有价值的信息且提供信息要准确一致。然而，要满足这些标准，必须做好两个方面的工作：一是设置科学合理的绩效指标；二是获取真实准确的数据。

（一）绩效指标的设置

绩效指标是衡量政府绩效的重要工具，指标设置不科学、不合理会导致绩效测量和评价质量低、评价结果运用不充分等问题。对此，德克萨斯州给予了高度重视，在《绩效评价管理指南》中作出了有关设置绩效指标的多项规定。

第一，绩效指标的类型与设置要求。在设置绩效指标时，首先应确定一个合适的指标类型。目前，德克萨斯州推行的绩效预算中包含四种类型的绩效指标，即结果指标、产出指标、效率指标和投入指标。其中，结果指标是指用于衡量机构或预算单位的支出行为给公众和服务对象带来的益处，体现公共支出的社会价值；产出指标是指用于测度机构或预算单位生产产品或提供服务的数量；效率指标是指机构或预算单位提供每单位产品或服务的成本；投入指标用于度量影响机构或预算单位绩效的重要因素。同时，指标设置必须满足以下要求：一是能测度机构或预算单位绩效水平的变化；二是能反映机构或预算单位需要的绩效信息；三是围绕该指标所进行的数据收集和保存的成本是合理的；四是要包含机构或预算单位营运的重要活动；五是在逻辑上与机构或预算单位的目标、战略以及职能高度相关。

第二，绩效指标的制定与修订过程。在德克萨斯州，绩效指标应由各机构或预算单位制定，再交由州财政审计办公室进行审查，但对于特定机构，立法预算委员会和州长预算办公室则单独为其制定一套统一格式的绩效指标，便于跨机构之间的使用和比较。一般来说，指标制定或修订应遵循以下规定：一是加强内外部沟通，向机构管理层、立法预算委员会及社会公众等各方广泛征求意见；二是预算工作人员全程参与指标制定或修订，并由预算执行人员参与指标审查；三是专注于需要被测量的目标，关注最能反映机构绩效水平的指标；四是指标定义要完整，具体包括：指标说明、指标用途及重要性、数据来源、计算方法、数据局限性、是否为累积性、是否为新指标、绩效评价标准等。

第三，绩效指标预期值的确立。制定绩效指标还包括确立相应的预期值，以作为后续绩效评价的衡量标准。实际绩效水平高于或低于绩效预期值都有可能被视为目标未达成，因此预期值的设定应尽可能准确。对此，可以综合运用以下几种方法：一是趋势分析，即利用过去的数据信息建立一个基准预测；二是内/外部评估，即在战略规划阶段进行内/外部评估时，识别可能对机构绩效产生影响的因素，进而对绩效进行预测；三是根据国家、州或行业的平均值预测；四是成功实践法，即通过那些具有相似服务或项目，且已经取得成功的州立机构的绩效信息进行预测；五是取样或试点，即通过取样或试点的方式预测新项目或服务的绩效。

（二）完整、准确的数据支持

高质量的绩效测量离不开高质量的数据支持。为此，德克萨斯州采取诸多措施以确保绩效测量所用数据的完整性和准确性。具体而言，包括以下几个方面：一是开发了一个自动预算与评估系统。德克萨斯州立法预算委员会出资开发了一个信息网络系统，即自动预算和评估系统。该系统包含了各州立机构或预算单位的战略规划、拨款请求、行政和立法人员拨款建议、拨款法案和绩效监测的数据。此外，该系统还涵盖了绩效评价信息，具体包括绩效指标定义、分类（产出与结果等）、目标绩效和实际绩效、目标绩效和实际绩效之间的差异为5%或更高时的解释、各机构或预算单位对报告的绩效信息所做的任何更新说明等。二是建立绩效信息的报告与保存制度。在德克萨斯州，要求绩效评价结果按年或季度准确地向立法预算委员会进行报告，且当绩效信息在报告后发生变化时，各机构或预算单位应在立法预算委员会预算分析师的批准下将变更后的信息重新上传至自动预算与评估系统，并提交变更原因的解释说明。与此同时，为应对外部审计及其他绩效应用的需要，与该年度相关的绩效信息文件至少要保存三年。三是绩效数据需经内、外部控制通过后才可上传至自动预算与评估系统。所谓内部控制，是指由各机构或预算单位通过其内部信息系统对绩效数据资料收集、运用和储存等实施的内部审查。各机构或预算单位的控制系统因数据来源、存储位置以及绩效指标设置的异质性而各不相同，但一般来说，内部控制分为三个阶段：输入控制、过程控制和审核控制。其中，输入控制是为了确保录入系统的绩效信息的准确性；过程控制是为了确保在信息收集、评价和提供解释的过程中，相关人员能够使用合适的信息和遵照既定的程序；审核控制是为了确保在完成绩效评价之前，输入信息时所有的人为错误都得到纠正。经内部审查通过的绩效信息上报后，还应由州财政审计办公室进行抽样审查，通过审查机构绩效数据收集过程、绩效指标定义与计算、内部控制系统等，以确保其所报告绩效信息的可信度和内部控制的规范性，从而保证州长和立法机关进行决策时所参考的绩效信息是有效的。最后根据抽样项目中的出错次数，出具不同等级的认证结果，报告给立法预算委员会。

三、对我国地方政府实施预算绩效管理的借鉴

自2003年开始，我国地方政府在实施预算绩效管理方面进行了艰辛的摸索和尝试，取得了一定的成绩并积累了一些经验。实事求是而言，我国地方政府推行的预算绩效管理还面临许多挑战，很多方面仍需进一步改进和完善。德克萨斯州在实施绩效预算方面经过近50年的探索和实践，其绩效预算制度日渐完善，该州目前的一些具体做法对于我国各省正在推行的预算绩效管理改革提供了以下参考。

（一）建立符合绩效预算要求的预算结构

绩效预算要求将部门的资金投入与其产出或结果关联起来，以提高公共资金使用的效率和效益。而要落实这一要求就必须改变传统逐项预算的结构，德克萨斯州各机构或预算单位在五年长期战略规划的编制、两年资金拨款的申请和年度资金详细分配方案的制定中都采取一致的预算结构，即根据机构或预算单位职责确立绩效目标，制定达成目标的活动计划（战略或策略）并测算每一项活动的最低资金需求（资金预算），设置可考核绩效指标和预期指标值。从这一预算结构中不难看出，绩效预算与传统逐项预算相比，最大的不同是以“产出或结果”为导向，按活动陈述预算。就我国而言，根据2011年财政部颁布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》，各预算单位须先申报绩效目标再编制部门预算，但在实际的执行过程中，由于各省的预算和绩效分属于两个不同的机构管理，常见做法是预算单位高度重视部门预算编制，待部门预算编制完后将其支出内容复制于绩效目标申报表，目前部门预算编制基本不参考绩效目标。预算与绩效的不融合或“两张皮”的做法，使得我国预算编制并没有真正体现出绩效导向。建议将绩效与预算管理机构合并，且按照绩效预算的预算结构，将绩效目标申报表与部门预算实质性融合，即编制真正的绩效预算。

（二）规范绩效预算流程，强化各环节内在关联

德克萨斯州绩效预算都要经历战略规划、预算编制、预算执行和绩效监控四个阶段，这四个阶段相互关联共同构成一个预算周期。具体而言，各机构或预算单位首先要编制一个五年期战略规划；经审批通过后再将其分解为每两年可实施的预算结构，并以此为基础向立法机构提出两年拨款申请；待拨款申请获批后，再进一步细化为年度预算结构；机构和预算单位根据年度预算开展活动，同时定期向监督机构报告绩效，立法和行政机关对其绩效进行评估，并将评估结果作为下一个预算周期资金分配决策的重要依据，预算单位也要依据评估结果改进内部管理。由于理解上的偏差，我国各省份实行的预算绩效管理，在流程上主要分为两个阶段：第一阶段为绩效目标申报阶段。这一阶段要求预算单位同时设定长期和年度绩效目标与指标，实际操作中各单位比较注重年度目标与指标设置，而长期目标与指标设置采取将年度目标与指标按3年或5年简单相加的做法。如前所述，这些单位自定目标和指标也未经过财政和人大严格审核。第二阶段就是绩效评价阶段，这一阶段包括单位自评和财政部门重点抽查评价。无论哪一种评价，目前尚没有真正做到以绩效目标申报表中的预算结构为依据，评价报告中绝大多数指标和标准都是评价机构临时制定的。应该规范绩效预算流程，即先制定战略规划，待财政和人大预工委批准后再编制年度绩效预算；年度绩效预算获人大审批后，进入执行阶段；执行过程中应加强对预算单位、主管部门以及财政部门的绩效监控；执行完后进行绩效评价，且其评价结果应在财政部门预算资金分配和单位内部管理中得到充分运用。

（三）加强绩效指标和评价标准体系建设

绩效指标及预期值是绩效预算结构的重要组成部分和绩效测量的主要依据。为了保证绩效指标的科学性和合理性，德克萨斯州对绩效指标和预期值设置做了很多规定，包括绩效指标设置应满足的基本要求、指标开发和修订须履行程序、绩效指标的定义、确立绩效指标预期值可用的方法等。另外，为确保绩效指标和指标值设置能够得到社会的广泛认同，机构和预算单位设置的指标和预期值需要经过立法预算委员会和州长预算规划政策办公室共同审批。我国目前做法是绩效目标、指标和预期值由各预算单位自定，由财政部门审批。我国目前绩效指标和预期值设置存在的主要问题包括：一是数量过多，未聚焦于关键的绩效测量；二是设置过程过于简单，未经过严格论证；三是缺乏社会共识。虽然预算单位设置指标和标准需要提交财政部门审核，但受人员配置和能力的限制，财政部门的审核基本上流于形式。进一步推进我国地方财政预算绩效管理改革，绩效指标和评价标准体系的建设应该成为优先解决问题之一。

（四）明确划分相关部门在实施绩效预算中的职责

实施绩效预算需要相关部门共同参与和配合，对此，德克萨斯州明确规定了行政、立法、审计机构和各预算单位在实施绩效预算中的职责：立法预算委员会和州长预算规划政策办公室负责发布战略规划、两年期拨款申请和运营预算的说明和指示，对机构所编制的战略规划、两年期拨款申请和运营预算进行审批；州财政审计办公室负责审查绩效指标的科学合理性，并审核绩效报告，对绩效数据的准确性实施外部控制；预算单位负责制定本单位的战略规划、拨款申请，编制和执行运营预算，监督自身绩效运行，对绩效数据的准确性实施内部控制。我国目前各机构在预算绩效管理职责划分上，要求各级财政部门负责组织和实施本级预算单位的预算绩效管理，并对本级预算单位和下级财政部门预算绩效管理给予指导。各级预算单位对实施绩效预算负有主体责任，具体包括：事前填写绩效目标申报表、事中监督自身绩效运行情况、事后开展绩效自评。目前人大基本不参与预算绩效管理的实施，行使的是传统部门预算资金合规性审批和监督责任，审计部门也未开展绩效审计。今后应进一步明确人大负有绩效预算结构审批和监督绩效预算运行的职责，审计部门也应开展绩效审计。

（五）完善信息管理系统，为绩效评价提供完整、准确的数据

高质量的绩效评价需要完整、准确的绩效数据。德克萨斯州立法预算委员会出资开发了一个电脑网络系统，即自动预算与评估系统，用于绩效数据资料收集、储存和处理，并对绩效数据资料实施内外部控制。其中内部控制主体是各机构或预算单位，主要确保源数据输入、数据处理等过程的准确性；外部控制主体是州审计办公室，主要确保机构所报告的绩效数据信息是可信的，可以作为决策的可靠参考依据。目前我国地方财政还没有开发出类似于德克萨斯州的绩效信息管理系统，导致数据缺失且不准确，这是当前我国绩效评价报告质量差的重要原因之一。建议由财政部门出资与人大预工委共同开发一个绩效数据资料收集、记录、储存和处理的电脑网络系统；且为确保数据质量，还应由预算单位和审计部门对录入数据实施双重控制。

注释：

①马蔡琛、童晓晴： 《公共支出绩效管理的国际比较与借鉴》，《广东社会科学》2006年第2期。

②［美］约翰·L·米克塞尔：《公共财政管理：分析与应用》，白彦丰、马蔡琛译，中国人民大学出版社2005年版，第203—207页。

③祁凡骅、张璋：《政府绩效管理：国际的潮流与中国的探索》，方正出版社2013年版，第229页。

④刘昆：《绩效预算：国外经验与借鉴》，中国财政经济出版社2007年版，第223页。

⑤李祥云：《我国地方财政实施预算绩效管理的效果、问题与政策建议——基于湖北省直预算单位和市县财政局的问卷调查》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2020年第5期。