农村金融体制改革二十五年

戴相龙，中国人民银行原行长，中央农村工作领导小组原成员，曾任国务院农村金融体制改革部际协调小组组长，负责贯彻落实国务院的决定。本文为他总结出的合作金融改革的历史教训和农村金融如何服务乡村振兴的见解和思考。

01 合作金融改革的历史教训和新任务

农村金融是县域经济的基础，对发展农村经济、促进农民增收、推进乡村振兴、促进城乡一体化发展具有重要作用。因此，党中央、国务院历来都十分重视推进农村金融事业的改革和发展。

多年来，在党中央、国务院的坚强领导下，从1996年国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，到2021年9月，经过25年努力，与现行农村经济体制相适应的农村金融体系基本形成，有效地支持了农村经济和城乡一体化发展。

农村金融体制改革的核心，是把农信社改成真正的合作金融组织。

在很长一段时间内，党中央、国务院有关“三农”工作的文件，一直强调把农信社办成合作金融。1996年8月22日，国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》。这个决定提出了农村金融体制改革的指导思想，即建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的金融体系。1997年11月，全国金融工作会议提出，城乡信用合作社必须坚持“自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务”的原则，真正办成合作金融组织。2002年2月，全国金融工作会议提出，农村信用社改革要因地制宜、分类指导。农业银行、人民银行、银监会先后发文，按中央制定的方针部署和推进农村信用社管理体制改革。但是，在实际执行中，全国农信社很快都直接或间接改成了商业性金融机构。这是为什么？是中国不需要合作金融，也办不成合作金融吗？我认为都不是。我国以小农户生产经营为主，需要合作金融，党中央、国务院一直要求把农信社办成合作金融。原有农信社没有办成合作金融，我认为有下列几个原因。

第一，认识不统一。有些人认为，由“社员入股，实行民主管理，为社员服务”的全封闭的合作经济理论是原教旨主义，不符合中国农村经济发展的需要。我认为这个说法不符合实际。我国合作经济组织，包括农村信用社，没要求“全封闭”，在服务对象上只是强调“以社员为主”。有些人认为，我国实行社会主义市场经济，农村企业和个人可直接参加市场竞争，没有必要再成立合作社。而实际情况是，在市场经济下，小农户无力直接参与市场竞争，只有通过组织各类合作社参加市场竞争。还有人认为，新中国成立后我国都在提倡发展农村合作经济，但都没有办好，现在再提发展合作经济有些“不识时务”。我认为，没有办好不等于农民不需要，没有办好是因为我们对合作经济采取的管理体制和管理制度并不符合合作经济存在和发展的规律，相反把合作经济组织视同一般工商企业管理。只要有小农户、小微企业生产经营者，就有发展合作经济的需要。实践证明，不统一有关部门和有关人员对发展合作经济的认识，就不可能进行农村信用社的改革，结果不是耗费时间停滞不前，就是脱离中央提出的改革方针。认识不统一是不奇怪的，关键是没有做好统一认识的工作。

第二，没有法律做保证。《中华人民共和国宪法》第八条规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。中央多次提出制定《供销合作社条例》，但至今尚未出台。1990年，人民银行制定过《农村信用合作社管理暂行规定》，这个规定只是侧重业务管理，没有提及农信社由谁入股组建，可向社员以外办理存贷款，有违合作基本原则。2006年，我国颁布了农民专业合作社法，2017年进行了修订，但是未对农民专业合作社开展信用合作提出相关规定。按照国际惯例，各种合作经济组织是由小农户、小微企业入股，实行民主管理，为社员服务的组织，不应对其征税，但在我国有关部门对合作经济组织视同一般工商企业管理，倒逼合作经济组织背离合作制原则。

第三，三类合作经济组织“分门而治”。生产合作是合作经济组织的主体，供销合作、信用合作是生产合作的两翼，三者是一个整体。对农村合作经济组织的改革和发展需要统一领导，但是，长期以来我国的农业生产合作归国家农业部门领导管理，供销合作归全国供销总社领导管理，信用合作归人民银行、银行监管部门领导监管。各个部门局限于部门角度，按惯性思维进行管理，没有形成合作经济改革和发展的合力。现在乡镇基层供销社多数已撤销，少数保留的也是名存实亡，县以上供销社人员人事薪酬参照公务员管理，主要用国家资金兴办为农服务中心。原农信社直接和间接改成商业性金融，现在银行业监管部门内部已撤销合作金融监管部。

第四，农村信用社管理体制改革没有围绕核心任务进行。农村信用社管理体制改革包括两个方面：一是改革农信社与入股社员的关系，要不断广泛地吸收农民入股，实行民主管理，主要为社员服务，不断增加社员收入，这是农信社管理体制改革的核心内容。二是改革农信社与政府行政机关和监管部门的关系。后面的改革是为前面改革创造条件的。但是，历年来农信社管理体制改革工作没有坚持在第一方面改革下功夫，而是把注意力集中在第二方面。1979年到1995年，农信社由农业银行领导和监管;1996年到2002年，农信社的领导和监管改由人民银行负责;2003年后对农信社改革的领导、监管转移到银监会。虽然各部门在各个时期都为农信社改革做了大量工作，但对第一方面改革没有真正下功夫，促使农信社更多背离了合作制方向。

以上是我国合作金融改革的历史教訓。我一直认为，在农信社改革上“去合作”是错误的，不符合中央的要求。我认为农信社改革要“去伪创新”，“去伪”就是把已经商业化经营，并很难改回合作金融的农信社改革为农村商业银行。同时，要“创新”，发展新型农村合作金融，而不是把合作金融从农村金融体系中“去除”。2008年，在大批农信社改为农村商业银行时，党中央、国务院于2008年10月很快下文提出“改善农村信用社法人治理结构，保持县（市）法人地位稳定”。此后七次发文明确这条要求，控制农信社改为农商行的步伐。同时，提出发展新型农村合作金融。从2006年到2021年，中央一号文件和有关文件，先后十多次提出发展新型农村合作金融。2015年开始，山东省政府会同银监会在山东全省开展农民专业合作社内的资金互助试点。原银监会已批准设立40多家农民资金互助社。近两年，我先后到山东省金乡县、浙江省瑞安市、河北省玉田县、安徽省金寨县、河南省安阳市、吉林省梨树县对新型农村合作金融试点进行调研。总的来看，国务院有关部门和有关省、市政府对新型农村合作金融试点比较重视，试点取得一定成效，但是，也存在不少问题。山东省试办合作金融的农民专业合作社已从2018年的460家，下降到2020年的210家，当年贷款2505笔，累计贷款7249万元，每笔约3万元。在乡村社区农民组建的农村资金互助社被定性为“社区互助性银行业金融机构”，把合作金融和银行机构混为一体，在立法上也存在问题。

建议国务院有关部门按2014年中央一号文件要求，认真总结近几年新型农村合作金融的试点工作，制定《全国农民合作社信用合作管理暂行规定》，发展新型农村合作金融。发展新型农民合作金融的重点，应放在农民合作社的内部资金互助上。新型农村合作金融应在规模较大的农民合作社内进行，要坚持“社员制、封闭性、不对外吸储放贷，不承诺固定回报”的原则;不设独立法人机构，由农民合作社内设的信用服务部承办;社员可不入股，在第一次借款中提留一部分风险准备金;利率按当地农村商业银行执行;可保留一定数量的“资金池”，业务可委托当地农村商业银行办理;收益不纳税，按风险准备金和社员存借款积分返还社员;由当地农业农村部门和地方金融监管局监管。

02 农村金融要更好地支持乡村振兴

当前，我国农村经济已发展到一个新阶段。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略。2021年4月，十三届全国人大第二十八次会议，通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础，对解决新时期我国社会主要矛盾，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦具有重大现实意义和深远历史意义。今后30年，农村金融的历史使命是，继续完善管理体制，全面提高支持乡村振兴的金融服务水平，不断增加农民收入，扶持新型农村合作经济发展，建设新型小城镇，促进城乡一体化发展。

第一，农村金融机构要大力培育新型农村合作经济的发展。产业兴旺是乡村振兴的基础，农业是县域经济的产业基础，发展农业的首要任务是重点支持家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的发展。新型农村合作经济是指2007年国家公布《农民专业合作社法》后兴起的实行生产、供销、信用“三位一体”综合合作的合作经济。主要组织形式是“一社三部”，即在规模较大的农民合作社内设生产合作、供销合作、信用合作服务部。习近平总书记在十九大报告中提出，到2035年我国“人民生活更为宽裕”。为实现这个目标，最重要的措施是通过合作经济，增加6亿农民的家庭经营收入。我在调研中了解到，参加农民合作社的农民收入比未参加农民合作社的农民一般高出30%左右。2016年全国规模以上农产品加工企业实现利润1.3万亿元，近几年农村商业银行系统年均利润2500亿元。组建农民合作社，实行生产、供销、信用综合发展，将农产品加工利润和商业金融利润一部分返还社员，是提高农民家庭收入的重要措施。“服务‘三农’”“支农支小”，这是党中央、国务院对农村金融机构的普遍要求，具体到各个农村金融机构，要把服务重点落实到农村生产经营主体上。农村金融机构要增强合作经济理念，大力扶持农民生产、供销、信用“三位一体”综合合作的新型农村合作经济。

第二，农村金融机构特别是农业银行，要积极支持现代农产品加工业的发展。2021年3月，我去吉林省梨树县调研了解到，全县一年出栏猪135万头、牛13.5万头、羊17万头、禽1600万只，畜禽业年产值101亿元，利润27.4亿元。但是，生猪调出占出栏量80%，出售给民营企业屠宰加工占85%;肉牛调出占出栏量96%，出售给民营企业屠宰加工占92%。该县有2000辆大货车将猪牛运至上海、北京、长春等大城市加工。畜禽养殖户获得的利润仅占畜禽产业链利润的27%。农村金融机构特别是农业银行县支行，要大力支持农民组建大宗农产品加工合作社就地进行初加工，在县域或畜禽产品生产基地，建设现代化加工厂，形成国家扶持，以合作经济组织为主体，收益大量返还农民的新型农产品生产、加工、销售体系，把更多利润返还农民。

第三，农村金融机构要更好地支持发展农村新型小城镇和农村生态环境建设。农业生产合作、供销合作、信用合作的发展，必将促进农村技术、人员、资金等生产要素更多向乡镇或农村中心镇集中，将会不断推动小城镇的发展。现在几千人居住的小乡镇，其中会有不少将在十多年后发展成为有数万人居住的县城卫星镇。但是，目前乡镇建设普遍缺少规划。建议在一个县（市）成立一家或数家小城镇投资建设公司，完善乡镇建设规划，吸收社会资本开展小城镇开发项目，促进农村的行政村、乡镇和县城一体化发展。

第四，农村金融机构要帮助农民专业户、家庭农场和农民合作社提高机械化、电气化、数字化应用水平。成立农村大型设备租赁公司，提高大型农业生产运输设备的利用率。

第五，农村金融机构还要帮助农民提高财富管理水平。现在许多农村一户农民有几十万元存款已很普遍，城乡结合部农民有数百万元存款的已经不是少数。在县域金融体系中逐步增设投资银行营业机构，帮助有需求的农民投资股票、债券。大型商业银行资产管理公司向农民開办理财业务，扩大农民家庭财产保险和养老保险业务。农村金融机构还应逐步扩大农村消费信贷，包括发放购买住房和建设修理住房的贷款、小型汽车等交通工具贷款和大学生助学贷款。

经过近30年的改革，农村金融组织体系已经比较完整，农村金融实力不断增强，金融服务水平不断提高。今后，改进农村金融服务不能停留在增设金融机构，扩大金融服务量、降息减费和服务方便上，还要在充分发挥各类金融机构主要服务功能基础上，加强金融机构的密切合作，提高农村金融体系对乡村振兴的整体协调服务能力。

要发挥县（市）乡村振兴发展规划和年度工作计划对农村金融资源的整体配置的引导作用。县（市）政府要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，编制乡村振兴五年发展规划和年度工作计划，确立县域经济发展定位、主要产业、基础设施、小城镇和生态环境建设等发展目标、发展步骤及主要项目，使乡村振兴有序推进。农村金融机构要了解乡村振兴发展规划和年度工作计划，更好地选择主要服务对象。农村金融机构要适当竞争，更要有合理分工，形成金融服务的合力。县（市）可成立乡村振兴金融服务协会，由县（市）政府负责同志召集，中国人民银行县（市）支行行长协助，由当地有关部门和金融机构主要负责人参加。协会的主要职责是，由县政府有关部门和金融机构相互通报乡村振兴发展规划和年度计划，乡村振兴金融服务规划和年度工作计划;分析乡村振兴的薄弱环节，讨论改进金融服务措施;协调处理当地金融机构在乡村振兴服务中的矛盾;研究防范和化解金融风险的措施，保持县域金融稳定。乡村振兴金融服务协会不分配贷款任务，严防金融机构向政府建设平台过度贷款。