新疆基层社会治理视域下的积分制应用研究

高建龙 周 虹

社会治理是国家治理的重要方面，基层是社会治理的基础和支撑。《中共中央国务院关于加强基层社会治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”①经过多年的理论与实践探索，积分制管理已成为新疆基层社会治理的重要抓手。

一、积分制应用溯源

一般意义上说，积分制管理就是用积分(奖分与扣分)对人的能力和综合表现进行量化考核，并将其应用到日常的服务与管理之中。在基层社会治理中的积分制管理，是指以积分形式对治理主体中的个人、家庭与组织的行为表现进行全方位量化考核，将积分与其所能享受的政策与福利挂钩，以激发其活力，提升各治理主体参与社会治理的积极性，提高服务群众的本领和水平，从而构建共建共治共享的社会治理新格局。

积分制发轫于新中国成立后，农村土地改革早期所实行的农业生产互助合作运动，农业生产劳动中实行的工分制，以工分计量一个人劳动贡献的大小并依此进行分配。客观地讲，工分制在集体经济发展过程中起过积极的作用。及至农村改革实行家庭联产承包责任制后的1983年，工分制退出历史舞台。改革开放初期，城市企业实行定额生产、超额奖励的管理办法，以调动企业与员工的积极性，这与积分制管理有异曲同工之妙。20世纪末至21世纪初，随着企业管理理论与实践的发展，为了加强人力资源管理，在企业中开始逐步探索和实行积分制管理办法，主要目的是为了解决绩效考核的科学性与适用性，以强化人力资源激励与约束。21世纪以来，积分制管理应用领域不断拓展，常用于市场经济活动中与会员制相衔接的商品销售、服务供给、居民储蓄等，以实现增强企业、商品与顾客之间的联系，提高商品和服务销售量。在零售业、电商平台、铁路、公路、航空运输等诸多行业与领域广泛实行积分制管理办法。比如，铁路会员的积分制度，航空公司的常旅客计划等。积分制管理办法也渗透到社会生活的方方面面，比如，违反道路交通安全法规的扣分，上海实行居住证积分，北京明确积分落户条件等。随着社会的发展，积分制管理办法逐步扩展到城乡基层治理领域，成为加强基层社会治理的重要抓手。

2010年，新疆部分城市的一些街道、社区开始通过积分制办法调动辖区居民在人居环境整治、公益活动中的积极性。随着社会的发展，积分制管理在公共服务、社会管理、居民自治、社会信用、志愿服务等领域表现出旺盛的生命力，并不断向乡村治理领域延伸。2020年7月28日，中央农办、农业农村部召开全国乡村治理中推广运用积分制视频会议，要求因地制宜地在乡村治理中推广应用积分制，进一步带动了积分制管理在新疆城乡基层社会治理中的应用热潮。②

二、积分制在新疆基层治理中的应用情况

根据笔者实地调研与文献搜索掌握的资料，新疆基层治理应用积分制管理的基本情况如下。

2015年2月，乌鲁木齐市天山区和平路片区管委会在辖区5个社区实施积分制管理办法，加强对流动人口的服务与管理，对6方面事项确定标准，按照百分制，达到60分以上即进行奖励。③

2020年，阿勒泰地区引入积分制管理，并在各县市进行了有益尝试，取得了初步成效。富蕴县用“小积分”推动乡村“大治理”，以村级党组织为单位，按照“简洁、实用、易操作”的原则，制定出台《“农牧民积分制”管理工作实施方案》。坚持“分类积分、量化考核；标杆引导、底线管理；奖优罚劣、激励奉献”三项基本原则，以家庭为单位，以月份为周期，实行一户一档，设置遵纪守法、卫生整治、平安建设、移风易俗、村务建设等5类28项基础性积分项，规范村民日常行为。同时，建立创先争优奖励性积分项和道德失范、违规违纪等10个惩罚性扣分项，依据群众参与情况，根据每项工作的重要程度，按照分值比例赋予加分，反之，则扣去相应分值，强化奖惩结合，引导村民向好向善。④青河县为了进一步优化小区管理，凝聚小区治理合力，提升居民幸福指数，在充分了解居民诉求、查找管理难点的基础上，探索推行小区“积分争星”管理模式，通过设立社会稳定星、先锋模范星、民族团结星、疫情防控星、为民服务星、环境整洁星、诚实守信星、计划生育星、宣传政策星、基层治理星等十颗星，细化108个具体积分项目。同时，根据社会治理的创新动态，不断深化项目内容，在制定积分项目时融入文明、诚信、友爱、守法等文明风尚，让“积分争星”管理真正成为抓手，有力推动和谐幸福小区建设。⑤

伊犁州霍尔果斯市于2018年起在所辖的四个街道(社区)、一个乡(伊车嘎善锡伯乡)、一个片区(莫乎尔)全面推行积分制管理办法。其中，卡拉苏社区的积分制应用最具典型意义。卡拉苏社区成立于2016年2月，总面积1.5平方公里，辖区居民有2268户5821人，现有7个网格，363家店铺，11家企事业单位，8个小区，95个联户单元，总体上呈现流动人口多、企业商铺多、出租房屋多、户籍人口少的“三多一少”特点。

2018年5月，为了提升服务基层群众能力，激发居民参与自治积极性，卡拉苏社区依托微信公众号，搭建了智慧社区平台——“卡拉苏在线”，引入积分制管理办法，建立居民“行为银行”，量化5大类50余项行为积分，实现线上积分自动生成、自动累计、自动排序，对居民实施“360度”文明行为引导，发挥了服务群众、管理和电商三大功能。2018年12月，在霍尔果斯市委的推动下，卡拉苏社区“一支部五中心”上线，实现线上线下“双阵地”互补、互动和互融，居民行为积分增至7大类70余项，推出个人、家庭积分排名和月、季度积分排名，进一步拓展和完善了组织、宣传、服务、管理、电商等功能。2019年，搭建霍尔果斯“国门党旗红”平台，实现线上街道吹哨，部门报到，运用四项联动机制(群众困难诉求“点单”，社区“派单”，大党委成员单位、志愿者服务队“接单”，群众“评单”)，社区大党委发布任务，干部线下抓落实，系统自动赋分，根据干部积分进行单位排名，公布红黑榜，强化了党组织领导下跨领域、跨单位联动治理，进一步激发了成员单位和党员干部线上线下参与社区治理的热情。针对社区党员干部，推出干部积分量化考核，采取“积分制+民主测评”的方式，按月考核，内容涉及政治思想、工作纪律、履行职责等方面，同时设定加分项和扣分项，积分作为优先培养推荐、提拔使用、绩效奖励的重要依据，积分排名靠后的，给予诫勉谈话、通报批评、岗位调整等处理措施，进一步激发干部的工作热情。同时，深度开发居民行为积分，增加至10大类100余项，居民利用积分可在线兑换商品和服务，针对无法使用智能手机的用户，推出反扫码，实现居民覆盖率100%，活跃度达74.7%，积分兑换率达34.3%。

2019年，“不忘初心、牢记使命”主题教育开展过程中，“卡拉苏在线”应用积分制管理办法，很好地发挥了学习、宣传、为群众办好事实事等多方面作用，在中央电视台综合频道和新闻频道进行了专题报道。2019年、2020年卡拉苏社区连续两年荣获自治区先进基层党组织的荣誉称号。

2020年，“卡拉苏在线”深化组织、宣传、服务、电商、社会治理、智慧防疫、数据分析七大功能。为优化界面、强化功能、简化操作，提升居民体验感，新增积分，推出联户、小区年度积分排名，为助力复工复产，增加积分以兑换餐饮、酒店优惠券等，实现了积分自我循环，居民赚积分、用积分已经成为新时尚，居民活跃度达85.5%，积分兑换率达41.2%。⑥

三、积分制应用在新疆基层社会治理中取得的成效

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理体系和治理能力现代化建设，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：到2035年，我国各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。⑦近年来，新疆通过完善体制机制、加大放权赋能，新疆基层组织的资源统筹能力逐步提升，服务群众水平有了明显进步。通过积分制管理，把基层繁杂的事务具体化、抽象的事务数量化、分散的事务标准化，让基层社会治理工作看得见、摸得着、可量化、可考核。通过一些省、市的实践，在社会管理领域，建立风险预警量化机制；在社会信用领域，实施诚信积分管理制度；在居民自治领域，建立文明行为积分银行；在志愿服务领域，建立服务积分互换制度；在养老服务领域，通过积分储蓄，鼓励年轻时多攒积分，年老时用积分兑换各种养老服务；创立了“以贡献赢得积分、按积分享受服务”的公共服务供给模式。综合分析，积分制管理已成为新疆基层社会治理的有效抓手。

(一)公共服务资源得到优化配置

一是通过积分制管理对社区成员单位进行量化考核，有效调动了辖区单位整合优势资源服务基层群众，完善服务体系；二是通过不同积分数量享受不同服务水平的差别激励居(村)民参与社会治理实践，个人积分越多，对社会的贡献就越大，同时也意味着参与基层治理的人力资源在不断增长；三是通过对基层社会治理中的短板弱项进行赋分调整，有效引导人力、教育、培训、宣传、公共服务等各种资源集聚，起到补齐短板、优化资源配置的效果。

(二)基层治理能力水平显著提升

一是新疆基层社会治理中的诸多繁杂事务通过积分量化的引导来解决，显著提高服务效率，降低行政成本；二是通过对人居环境建设、物业管理、公益服务等领域加减分的合理设置，促进服务格局优化；三是通过积分制对新疆基层社会治理中大量分散的事务数量化，能够不断推进服务标准化，提升服务质量。通过积分制引导，加强流动人口的服务管理，让城市新市民有归属感、获得感、幸福感、安全感，促进网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台建设。

(三)社会治理参与活力明显增强

一是通过在积分制管理中设立积分存折、积分银行、文明行为积分卡、服务积分互换制度、积分兑换商品等措施，大大激发了新疆基层群众参与社会治理的热情；二是应用积分制管理，通过设立群众积分、党员积分、联户长积分等，有效发挥基层治理主体的重要作用，激发基层治理活力；三是把积分制应用到网格化管理中，通过设立网格积分，极大地调动辖区单位、群团组织、社会组织等参与社会治理的积极性，促进建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

(四)社会文明风尚得以有效弘扬

一是通过积分制的加分减分，对居(村)民是否遵守法律法规、村规民约、公序良俗进行奖励或处罚，有效引导居(村)民行为；二是发挥积分制在各类评先选优、民族团结、邻里互助、公益服务、矛盾纠纷排查化解中的作用，铸牢中华民族共同体意识，倡导文明风尚，积极践行社会主义核心价值观，达到以文化人、润物无声的效果，提高群众文明素养，培育良好社会风尚。

四、新疆积分制应用存在的主要问题及原因分析

(一)存在的主要问题

作为一种社会治理创新机制，积分制旨在搭建一个量化评价体系，激发基层活力，让群众和社会组织成为基层社会治理的参与主体，以完善治理体系，提高治理能力。积分制在新疆基层治理中的应用时间不长，影响力有限。

1.缺少顶层设计和系统规划

基层治理涉及党的领导、经济发展、文化繁荣、社会建设、生态环境保护等，是体现以人民为中心发展思想的重要基点。如何提高社会治理水平、更好地服务人民群众是积分制应用于新疆基层治理的出发点和归宿。目前，积分制应用还处在自发、零散状态，覆盖的范围窄，大多用于解决个别专项问题，缺乏统筹谋划、系统集成，综合效应还没有充分释放。

2.与重点工作结合不够紧密

城乡治理在不同时期面临的任务不同，不同社区、不同乡村面临的主要问题也有所不同。积分制也需随时间的演进和重点任务的变化而有所变化。比如，要实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，就必须及时跟进乡村振兴主要任务而设置积分项目，抓住主要矛盾，引导资源配置，补齐短板弱项。

3.缺乏现代技术手段的支撑

新疆应用积分制的一些乡镇(街道)和城乡社区仍然处于手工记分的初始阶段，没有搭建智慧乡村和智慧社区平台，无法运用现代技术畅通居民需求与社区服务的无缝链接，增加了基层工作量，却难以为各族群众提供喜闻乐见、便捷高效的服务。

4.积分兑换方式较为单一

积分兑换的常见做法是建立积分超市，直接用积分兑换日用商品、粮油食品、儿童玩具等。累计的积分不能有效转化就难以可持续发展。

(二)产生问题的原因

1.对基层治理创新重视不够

不少干部仍然习惯于传统管理方式，对基层治理的新知识新动态学习了解不够，对积分制应用还比较陌生，抓基层治理往往缺乏有效手段，对如何提高新疆基层治理能力的思想准备与实践探索不足，难以做到统筹谋划、高位推动、分工协作、形成治理合力。

2.基层干部思想准备不足

向基层放权赋能有效提高了新疆基层党组织的资源统筹能力、服务群众能力，但也出现了一些部门负责的事项向基层下放速度过快，社区(村)承接不及的问题。基层干部日常工作任务繁重，很难固定人员抓积分制管理，加之缺乏这方面的知识储备，难以通过积分管理办法实现管理手段创新。

3.智慧平台建设缺位

新疆基层很多地方还没有搭建智慧平台，有的虽有名而实不至，不能有效运转。智慧平台是载体，积分制管理是手段，二者是相互促进、相得益彰的伴生关系。若缺乏载体，积分制管理就难以充分发挥作用。

4.积分不能有效循环

消化积分除了需要一定的资金投入用于积分兑换商品外，还可以充分挖掘辖区资源开展家政、养老等志愿服务兑换积分；利用大党委成员单位、居民党员、社区干部中的一些专门人才，开展音乐、美术、舞蹈、书法等培训，引导居民用积分兑换各类培训课程；通过服务互换方式兑换积分；通过与辖区企业、超市、酒店合作等方式，用积分兑换商品、餐饮、住宿优惠券等途径兑换积分。

五、积分制管理在新疆基层社会治理中的应用展望及对策建议

(一)应用展望

积分制引入社会治理领域的时间并不长，其理论发展、实践应用的系统性和规范化有待进一步提高，顶层设计的规划与研究有待进一步探索，但其内涵的深化与外延的拓展已显现出广阔的发展空间。从理念层面看，不能简单寄希望于通过积分制解决新疆基层社会治理的所有问题，更不能单纯通过积分奖励来剥夺群众享有基本公共服务的权利。积分制管理在新疆基层社会治理中存在的问题需要在发展中加以解决。就已有的研究成果与实践经验来看，积分制管理在推动新疆基层社会治理创新方面的理论与实践逻辑应把握“一条主线”，抓好“四治融合”。

1. “一条主线”

“一条主线”即：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，坚持党的领导贯穿积分制管理始终，健全完善基层党组织责任体系，更好地履行组织、宣传、凝聚、服务群众的职责，发挥积分制作用，实现新疆基层社会治理人人参与、人人尽力、人人共享。

2.“四治融合”

第一，“积分制+自治”，增强吸引力。完善积分制管理公开制度，强化积分制的激励和约束功能，充分调动群众参与社会治理的积极性和主动性，实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

第二，“积分制+法治”，强化凝聚力。以积分制管理促进社会治安防控体系和平安建设，维护新疆社会稳定，充分发挥基层治理主体作用，完善基本公共法律服务体系，加强安全防范、防疫宣传等，实现居民的法治意识和自我防范、自我管理能力不断提高。

第三，“积分制+德治”，增进亲和力。通过积分制管理，提高基层各类先进模范评选表彰的科学性、准确性，注重发挥家庭、家教、家风在基层治理中的重要作用，实现道德的引领、规范和约束功能，强化群众的道德观念、公德意识。

第四，“积分制+智治”，提高整合力。把积分制引入智慧城市、智慧社区(乡村)建设之中，引导完善街道(乡镇)、社区(村)基础数据，强化系统集成、数据融合和网络安全保障，推行基层治理数据综合采集，做到一次采集、多方利用，实现基层治理数据资源共享。

(二)对策建议

第一，把以人民为中心的发展理念贯彻落实到新疆基层社会治理的全过程各环节，以智慧乡村、智慧社区建设为载体，积分制应用为手段，实现二者相互促进、有机融合，更好地服务基层群众。

第二，不断拓宽积分兑换渠道，利用部分优质公共服务资源兑换积分。如：对积极参与社区(村)工作、积分达到一定标准的居民，经市(县)统筹、严格核准，可享受相关优惠政策。

第三，加强对积分制应用研究，深入探索积分制管理在新疆基层社会治理中的实用性和操作性，选择若干城乡社区作为样板，搞好顶层设计，从内涵上深挖、外延上拓展、运行上规范、制度上完善，资金上保障，取得经验后逐步推广。

第四，对一部分基层干部开展积分制相关知识培训，通过理论讲解、现场教学、互动体验等多种方式培养和储备实用人才，推广积分制应用范围，提升新疆基层社会治理水平。

注 释：

①《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》[EB/OL]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1704983255173072160&wfr=spider&for=pc.

②《中央农办、农业农村部召开全国乡村治理中推广运用积分制视频会议》[EB/OL]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673441253675292813&wfr=spider&for=pc.

③《乌鲁木齐市5个社区推广流动人口积分制》[EB/OL]，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/xj/2015-03/30/content_19949910.htm.

④《新疆富蕴：“积分制”让农村党员“动起来”》[EB/OL]，http://www.xjkunlun.gov.cn/xw/djdt/100751.htm.

⑤资料由阿勒泰地委组织部提供。

⑥卡拉苏社区资料由霍尔果斯市委宣传部提供。

⑦《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》[EB/OL]，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.